產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境政策集成改革的江蘇探索

夏寧博　馮程

匯聚大量工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既是江蘇經(jīng)濟發(fā)展的主陣地，也是治污攻堅的主戰(zhàn)場。2019年底，省生態(tài)環(huán)境廳、科技廳、商務(wù)廳從協(xié)同推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護出發(fā)，研究制定了《江蘇省產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境政策集成改革試點方案》，圍繞優(yōu)化環(huán)境準入管理、實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、統(tǒng)籌推進園區(qū)污染治理、完善支持綠色發(fā)展有效措施等四個方面出臺了16項改革舉措，并選取10個園區(qū)開展改革試點。一年多來，圍繞“打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展的現(xiàn)實樣板”，試點園區(qū)充分釋放集成改革的綜合效應(yīng)、疊加效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)，以園區(qū)生態(tài)環(huán)境高水平保護促進園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，努力探索生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實途徑。

頂層設(shè)計：推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境政策集成改革的現(xiàn)實考量

園區(qū)經(jīng)濟占據(jù)江蘇經(jīng)濟半壁江山，是江蘇經(jīng)濟的特色名片。納入全省“三線一單”重點管控單元的各類工業(yè)園區(qū)、集中區(qū)共有1948個。從空間上看，全省工業(yè)園區(qū)總面積約1.4萬平方公里，約占國土面積的13.6%;從經(jīng)濟總量上看，工業(yè)園區(qū)是全省經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，僅就省級以上158個產(chǎn)業(yè)園區(qū)而言，2020年實現(xiàn)總產(chǎn)值5.5萬億元，約占全省地區(qū)生產(chǎn)總值的54%;從污染物排放量上看，全省園區(qū)（集中區(qū)）主要污染物排放量約占75%以上。某種程度上，產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境治理水平?jīng)Q定了江蘇綠色發(fā)展的底色。開展生態(tài)環(huán)境政策集成改革試點，充分考慮園區(qū)管理需求，統(tǒng)籌解決企業(yè)發(fā)展訴求，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

著眼持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。從現(xiàn)狀看，很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境治理還存在不少短板弱項，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施還不完善，企業(yè)污染治理難、排放達標難，少數(shù)中小微企業(yè)治污成本高，一些隱性的環(huán)境違法問題查處難。對于這些問題，僅靠單一政策來解決，效果往往不明顯。只有綜合施策，集成發(fā)力，才能取得事半功倍的效果。一粒稻米只能算是一種谷物，做成米飯才算是食物。所謂“集成”，就是運用系統(tǒng)性思維進行整合、裂變，加倍釋放能量，實現(xiàn)政策效果質(zhì)的提升。通過生態(tài)環(huán)境政策集成改革，就是要充分發(fā)揮政策集成效應(yīng)，打通生態(tài)環(huán)境治理上的“堵點”和“痛點”，有效治理污染、減少排放，不斷推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

著眼提高生態(tài)環(huán)境治理能力。作為全國唯一的部省共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省份，江蘇承擔著為全國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)積累經(jīng)驗、提供示范的任務(wù)。部省合作協(xié)議明確要求，江蘇要借鑒國際先進經(jīng)驗，加強高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、化工園區(qū)環(huán)境管理制度集成改革，努力提升環(huán)境監(jiān)管成效和監(jiān)管水平。通過生態(tài)環(huán)境政策集成改革，落實部省合作協(xié)議要求，不斷豐富生態(tài)環(huán)境政策內(nèi)涵，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，同時把更多自主權(quán)還給園區(qū)，花更多心思服務(wù)企業(yè)，推動政府管理理念的進步、管理方式的變革、管理手段的創(chuàng)新和管理效率的提高。

著眼推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，江蘇全面落實新發(fā)展理念，緊緊圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展走在前列，不斷開辟發(fā)展新境界。站在生態(tài)環(huán)境保護角度，貫徹新發(fā)展理念，就是要推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護相協(xié)調(diào)。通過生態(tài)環(huán)境政策集成改革，在排污總量使用、綠色金融補貼等方面賦予產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多的自主權(quán)，加快推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

實踐成果：聚焦制約產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展難題精準發(fā)力

此次集成改革，選取南京江北新材料科技園、江陰高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、常州中關(guān)村高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、相城高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、吳江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（籌）紡織循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、海安經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)常安紡織產(chǎn)業(yè)園、連云港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、泰興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)等10個園區(qū)開展集成改革試點。這10家園區(qū)從國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級開發(fā)區(qū)以及市、縣級工業(yè)集中區(qū)中選取，涵蓋了自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、南北共建園區(qū)以及化工園區(qū)、紡織園區(qū)等各種園區(qū)類型，便于為全省面上推廣提供示范，放大改革試點效應(yīng)。在改革過程中，堅持問題導向，通過政策集成、改革創(chuàng)新，努力破解園區(qū)面臨的難題，切實打通產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展的“最后一米”。

聚焦項目落地難精準發(fā)力。項目建設(shè)是經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，在實踐過程中，有些項目因為自身工藝技術(shù)落后落不了地，有些由于政策規(guī)定制約落不了地。此次集成改革，圍繞項目落地，嘗試在一些政策層面進行突破，放寬項目準入門檻，助力項目建設(shè)。如對符合條件的日化醫(yī)藥項目，可以進入非化工定位的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。得益于集成改革政策，泰興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積為6.39平方公里的藥妝產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)才能落地，相關(guān)項目才能落戶。對于新材料、新能源、新醫(yī)藥等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)中試孵化項目，此次改革允許進入合規(guī)園區(qū)建設(shè)。針對污染物排放總量問題，在符合相關(guān)規(guī)定要求的前提下，原來需要填報總量平衡方案的環(huán)境影響報告表項目，可以不用填報，直接進入項目竣工環(huán)保驗收環(huán)節(jié)，為項目落地提供支撐。得益于集成改革政策，蘇州工業(yè)園區(qū)開展研發(fā)載體綜合環(huán)評，對入駐的符合環(huán)評要求的研發(fā)項目簡化審批流程。

聚焦治理成本高精準發(fā)力。幫助企業(yè)特別是中小企業(yè)降低治理成本是此次改革的一大亮點。一方面，以共享降成本，通過共享治污設(shè)施，降低環(huán)保運行成本。為此，省生態(tài)環(huán)境廳推出“綠島”建設(shè)試點，按照“集約建設(shè)、共享治污”的理念，為中小企業(yè)建設(shè)一批共享的環(huán)境治理設(shè)施，提升污染治理能力。得益于集成改革政策，海安經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)常安紡織產(chǎn)業(yè)園建設(shè)印染同質(zhì)廢水預(yù)處理設(shè)施，幫助中小企業(yè)降低污染治理成本。另一方面，以扶持降成本，通過各類政策扶持，對沖環(huán)保成本。此次改革提出，可以通過發(fā)行綠色債券、減征排污稅、發(fā)放環(huán)責險補貼以及推行“環(huán)保貸”“貼息貸款”等一系列金融政策，為符合條件的企業(yè)降低融資成本、運行成本開通綠色通道，讓企業(yè)少花錢、多辦事。得益于集成改革政策，江陰高新區(qū)成立“綜合金融服務(wù)中心”，搭建綠色金融平臺，集聚銀行、券商、產(chǎn)業(yè)資本等各類金融服務(wù)機構(gòu)，為企業(yè)提供“一站式”綠色金融服務(wù)。

聚焦環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施弱精準發(fā)力。對于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，此次改革進行了精心設(shè)計。把畝均環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入或工業(yè)萬元銷售收入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入標準納入園區(qū)考核內(nèi)容，用考核來引領(lǐng)環(huán)境基礎(chǔ)能力建設(shè)。所有試點園區(qū)要建立完善環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系，按統(tǒng)一標準、統(tǒng)一質(zhì)量，建設(shè)企業(yè)自動監(jiān)測、視頻監(jiān)控、治污設(shè)施監(jiān)控等設(shè)施。得益于集成改革政策，泰興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)泰興安全環(huán)保應(yīng)急平臺，通過環(huán)境在線監(jiān)測系統(tǒng)，全力打造智慧化園區(qū)。針對企業(yè)危廢處置難題，提出根據(jù)需要統(tǒng)一建設(shè)危廢集中暫存庫，建立健全危廢監(jiān)管系統(tǒng)，實行規(guī)范化信息化管理和全過程實時監(jiān)控，確保集中收集、安全處置。得益于集成改革政策，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建全省首家小微企業(yè)危廢收集平臺，累計簽約企業(yè)400余家，初步化解小微企業(yè)危廢收集難題。

聚焦執(zhí)法監(jiān)管難精準發(fā)力。執(zhí)法人員少、監(jiān)管企業(yè)多，是不少園區(qū)面臨的共同問題。此次改革提出，著力建設(shè)“標準化、現(xiàn)代化、法制化”的監(jiān)管體系，推動解決監(jiān)管難題。一是標準化。以打造最嚴格制度高水平保護生態(tài)環(huán)境示范區(qū)為目標，對于試點園區(qū)內(nèi)的企業(yè)，推行適用最嚴格的制度，實施全過程、標準化管理。二是現(xiàn)代化。將環(huán)境監(jiān)管方式由原有的人工監(jiān)管為主，向綜合運用工況用電監(jiān)控、物料衡算等現(xiàn)代化科學手段轉(zhuǎn)變，推動形成對園區(qū)企業(yè)全過程、全時段的監(jiān)管，實現(xiàn)陽光生產(chǎn)、透明生產(chǎn)。在日常執(zhí)法檢查上，可使用無人機、自動監(jiān)控等手段，遠程實時調(diào)度企業(yè)治污情況，提高監(jiān)管效率。三是法制化。建立以排污許可證為核心的污染源監(jiān)管制度，對于無證排污、不按證排污等環(huán)境違法行為，予以嚴厲打擊;對于污染重、環(huán)境績效差的企業(yè)，有序退出園區(qū)。針對環(huán)保失信企業(yè)，實施聯(lián)合懲戒，特別是對于信用等級為黑色的，將其環(huán)境行為信息記入法定代表人、主要負責人個人信用記錄，納入公共信用信息共享平臺，進一步增強嚴格監(jiān)管的震懾力。

未來展望：產(chǎn)業(yè)園區(qū)集成改革的精彩蝶變

今年是“十四五”開局之年，也是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的起步之年。污染防治攻堅戰(zhàn)從堅決打好到深入打好，意味著新一輪污染防治攻堅戰(zhàn)觸及的矛盾和問題層次更深、領(lǐng)域更寬，治理的要求也更高。隨著區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的明顯改善，污染減排空間必將進一步收窄，治理難度越來越大。新一輪污染防治攻堅戰(zhàn)中，必須改進方式方法，綜合運用法治、經(jīng)濟、行政、科技等各種手段，解決新老問題。

深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵在源頭治理、江蘇經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)污染排放的重點在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、環(huán)境管理的難點和癥結(jié)問題主要在排污總量說不清，這三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點問題對產(chǎn)業(yè)園區(qū)集成改革提出了更高要求，就是把產(chǎn)業(yè)園區(qū)污染物排放總量測準確、弄清楚，進而推動區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)省政府批準，省打好污染防治攻堅戰(zhàn)指揮部辦公室近日印發(fā)了《江蘇省工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）污染物排放限值限量管理工作方案（試行）》。要求落實好工業(yè)園區(qū)污染物排放總量管理措施，通過監(jiān)測工業(yè)園區(qū)及周邊大氣、水環(huán)境質(zhì)量、測算主要污染物排放總量，有效實施以環(huán)境質(zhì)量為核心、以污染物排放總量為主要控制手段的環(huán)境管理制度體系。這有利于夯實環(huán)境管理基礎(chǔ)。通過實施工業(yè)園區(qū)限值限量管理，監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量、測算工業(yè)園區(qū)和企業(yè)的排污總量，首次摸清環(huán)境“家底”，為落實排污總量控制及相關(guān)政策措施奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。這有利于有效解決突出問題。彌補排污總量這一缺環(huán)，可有效推進排污許可、項目審批、執(zhí)法監(jiān)管以及排污權(quán)交易等管理聯(lián)動，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、排污總量掛鉤，提升綜合管理效能，有效推進解決污染源管控不準、產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向不明、環(huán)評審批總量落實難、第三方機構(gòu)弄虛作假等痛點、難點問題。有利于推進園區(qū)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化。加強工業(yè)園區(qū)大氣、水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力建設(shè)，提升信息化管理水平，實現(xiàn)科學治污、精準治污，落實以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理體系，系統(tǒng)提升工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理能力，推動工業(yè)園區(qū)綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

站在全新的起點上展望未來，限值限量管理既是產(chǎn)業(yè)園區(qū)集成改革探索的必然產(chǎn)物，也是推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)集成改革的有力牽引，兩者的融合發(fā)展必將推動集成改革在更高的層面、更廣的視野、更大的力度上全面突破，實現(xiàn)由點上出彩向面上開花轉(zhuǎn)變，必將推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)“環(huán)境美”與“經(jīng)濟強”并駕齊驅(qū)。

（作者單位：江蘇省生態(tài)環(huán)境廳）

責任編輯：張寧