公共建筑能耗與能效披露制度試點(diǎn)問題與建議*

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城市的擴(kuò)張，我國建筑能耗逐年上升。2009—2015年，我國民用建筑能耗總量從5.68億t標(biāo)準(zhǔn)煤增長到8.20億t標(biāo)準(zhǔn)煤，公共建筑能耗占比逐年增加，從17.6%增至26.6%[1]。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會能源研究所統(tǒng)計，2007年中國大型公共建筑面積不足城鎮(zhèn)建筑總面積的4%，但其能耗卻占中國城鎮(zhèn)建筑總能耗的20%以上，是建筑能源消耗的高密度領(lǐng)域[2]。由此可見，公共建筑(尤其是大型公共建筑)的節(jié)能潛力巨大。于是，我國在2007年印發(fā)了《國家機(jī)關(guān)辦公和大型公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系建設(shè)實(shí)施方案》，開始逐步建立了包括能耗統(tǒng)計、能源審計、用能定額、能耗公示、超額加價在內(nèi)的5項(xiàng)大型公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系。能耗披露作為中間環(huán)節(jié)，起到了承上啟下的作用，既體現(xiàn)了能耗統(tǒng)計與審計的作用，又對節(jié)能改造起到了促進(jìn)作用。

1 披露的研究與意義

能耗和能效披露是由政府利用公權(quán)力，定期在權(quán)威的媒體上將大型公共建筑的能耗、能效信息向社會公開發(fā)布的行為[3]。能耗與能效披露是提高建筑能效、培育市場機(jī)制的重要手段，對于建筑節(jié)能具有多重積極意義。

1.1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

根據(jù)國外資料整理結(jié)果，目前世界上已有多個國家和地區(qū)實(shí)施了建筑能耗與能效信息披露制度，其中絕大多數(shù)國家使用了強(qiáng)制性披露的方式。因此，國外的學(xué)者對能耗披露效果也進(jìn)行了研究。Gabe指出了強(qiáng)制性披露的有效性，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制性披露與自愿披露的節(jié)能效益近似[4]。Kontokosta通過研究發(fā)現(xiàn)，在租賃或出售廣告中強(qiáng)制披露運(yùn)營能耗是一種提高現(xiàn)有建筑物運(yùn)營能源效率的有效政策干預(yù)手段[5]。Fuerst等人分析得出能效與其他可持續(xù)性指標(biāo)的披露能夠影響房屋銷售與租賃價格[6]。Shang等人發(fā)現(xiàn)能源基準(zhǔn)和能效披露制度能降低辦公建筑的空置率，從而提高能源效率[7]。Jaffe等人研究發(fā)現(xiàn)，信息不對稱在商業(yè)建筑中普遍存在，導(dǎo)致有效提高能效的措施在實(shí)際建筑中應(yīng)用率較低[8]。在國內(nèi)，金振星等人運(yùn)用比較競爭理論和信息公開政策工具引入能效披露制度，確定了能效披露是我國大型公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系的核心[3]。戴雪芝等人對各級政府在推進(jìn)實(shí)施節(jié)能監(jiān)管體系中的具體作用及職責(zé)進(jìn)行了分析研究，明確了政府在節(jié)能監(jiān)管體系中的重要作用[9]。

結(jié)合國內(nèi)外能耗與能效披露的相關(guān)研究，可知披露制度能有效促進(jìn)建筑節(jié)能，提高能源效率，促進(jìn)能源管理。同時，研究結(jié)果也表明，由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性能耗與能效披露政策是促進(jìn)披露政策順利推行并取得成效的重要手段。

1.2 披露的意義

針對不同的需求和目的，能耗與能效披露對不同利益相關(guān)者具有不同的意義。對于政府部門而言，能耗與能效披露有利于政府了解建筑能耗的整體情況，從而及時制定、調(diào)整針對性政策，并及時修訂或修改能耗限額。同時，信息的透明化也可以防止市場壟斷和信息尋租現(xiàn)象，減少政府調(diào)控失靈的可能，從而減少行政成本，轉(zhuǎn)變職能[3]。從節(jié)能服務(wù)公司與相關(guān)產(chǎn)業(yè)角度而言，能耗與能效披露能為市場提供潛在的可節(jié)能建筑信息，從而打破信息壁壘，減少信息不對稱現(xiàn)象，促進(jìn)建筑節(jié)能市場化進(jìn)程。從業(yè)主角度而言，能耗與能效公開有利于業(yè)主進(jìn)行橫向與縱向比較，尋找高能耗原因，從而減少自身的運(yùn)營成本。從公眾的角度分析，披露制度可以引入監(jiān)督機(jī)制，也可提高公眾的節(jié)能意識，使建筑節(jié)能成為一種社會手段。由此可見，從整體角度而言，能耗與能效披露具有促進(jìn)行政決策、撬動節(jié)能市場、提高節(jié)能意識的意義。

2 國內(nèi)外能耗與能效信息披露制度開展情況

2.1 國外披露現(xiàn)狀

目前世界上許多國家和地區(qū)都實(shí)施了能耗和能效信息披露制度。相對于中國而言，很多國家實(shí)施時間早，法律和制度相對健全，因此具有較好的借鑒意義。

美國的公共建筑能耗和能效信息披露相關(guān)制度為建筑能效統(tǒng)計、評級和能效披露制度。由美國能源信息署進(jìn)行能耗統(tǒng)計與公示，美國能源部和環(huán)保署進(jìn)行能效評級與公示，對商業(yè)和居住建筑進(jìn)行能耗統(tǒng)計，并使用能源之星(Energy Star)和住宅能源評價系統(tǒng)(HERS)進(jìn)行比較評估[10-11]。

歐盟建筑能耗信息披露相關(guān)制度為建筑物能源標(biāo)識制度。目前《建筑物能效指令2002/91/EC》(EPBD)是歐盟最重要的和框架性的建筑節(jié)能政策文件，目的是反映建筑能耗水平，為購房者或租房者的決策提供必要的信息。

以披露發(fā)展相對成熟的美國為例，美國在能源信息署網(wǎng)站上設(shè)有美國商業(yè)建筑能耗調(diào)查(CBECS)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫專題，專題內(nèi)包含歷次調(diào)查中除隱私信息以外的建筑基本信息和能耗、就業(yè)、設(shè)備等詳細(xì)信息，形成多個分類表格，并可方便地下載[12]。以美國商業(yè)建筑照明能耗為例，2003—2012年，使用白熾燈的商業(yè)建筑的比例從51%下降至36%，照明能耗占商業(yè)建筑總能耗的比例從21%降至10%，如圖1所示，照明總體能耗下降了46%[12]。由此可見，能耗與能效信息披露制度能使建筑物能耗透明可見，通過簡單有效的辦法促進(jìn)建筑節(jié)能，取得了非常好的效果。

圖1 美國商業(yè)建筑能耗占比變化(2003—2012)[12]

2.2 國內(nèi)披露現(xiàn)狀

2.2.1披露政策總體發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，中國政府對大型公共建筑的節(jié)能工作日益重視。為了推進(jìn)我國大型公共建筑節(jié)能運(yùn)行管理與節(jié)能改造，解決市場不成熟與管理缺失問題，政府機(jī)構(gòu)借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，逐步建立了大型公共建筑節(jié)能監(jiān)管制度體系。在節(jié)能監(jiān)管制度體系建設(shè)的過程中，我國做了大量的基礎(chǔ)工作，包括民用建筑能源資源消耗統(tǒng)計報表制度、建筑能耗審計、公共建筑能耗監(jiān)測平臺建設(shè)等，并發(fā)布了一系列涉及到能耗與能效披露環(huán)節(jié)的法律法規(guī)與政策，如表1所示。

表1 我國公共建筑能耗信息披露相關(guān)法規(guī)及制度

通過對目前已出臺的政策進(jìn)行整理分析可以發(fā)現(xiàn)，我國在政策制定和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面取得了一些成效，但也存在一些問題。

從制度體系上分析，目前的統(tǒng)計、監(jiān)測、審計、評價體系已逐漸建立，因而為民用建筑能耗披露提供了堅實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，說明建筑能耗披露制度的制定時機(jī)已經(jīng)成熟。目前，我國在公共建筑能耗和能效披露方面的制度主要分為2個層面：一是在項(xiàng)目建設(shè)階段，要求公示能源消耗指標(biāo)、節(jié)能措施等節(jié)能信息；二是在建筑使用階段，要求國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑向社會公布能源消耗情況和能效標(biāo)識等信息。但目前的制度體系中還沒有形成一個獨(dú)立的公共建筑能耗與能效披露制度，而是將公示作為其他政策制度中的一個環(huán)節(jié)，因而公示的重要性與影響力也在執(zhí)行的過程中被削弱。與此同時，在各相關(guān)政策的制定過程中，部分法規(guī)制度進(jìn)行了強(qiáng)制性披露要求，但并未在條文中對如何披露進(jìn)行規(guī)定，也沒有與之對應(yīng)的、行之有效的考核、獎懲方式，因而導(dǎo)致披露制度的執(zhí)行難度大、約束力小。此外，從發(fā)布時間上可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的相關(guān)制度集中于2007—2012年我國國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系建設(shè)前期，而后除部分制度進(jìn)行了修訂外，無新的、更有力的披露制度或包含披露工作的相關(guān)制度出臺，也未在原有制度的基礎(chǔ)上補(bǔ)充細(xì)則。因而可以推論：一方面，披露制度的工作推動在實(shí)際過程中存在障礙；另一方面，我國的能耗與能效披露制度亟需在深入分析實(shí)際障礙的基礎(chǔ)上不斷完善。

在現(xiàn)有的與能耗和能效披露制度相關(guān)的法規(guī)與制度中，披露方式上存在一定的共通性。在披露對象方面，主要包含了新建和改造的公共建筑，其中國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑作為建筑節(jié)能實(shí)施的標(biāo)桿和高耗能主體，成為了披露的主要對象。這與我國的社會性質(zhì)相契合，在政府管理體制下，國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑作為公示對象可行性也更高；披露主體主要是國家建設(shè)主管部門和地方建設(shè)主管部門，與許多發(fā)達(dá)國家的披露主體相同，進(jìn)一步提高了披露制度的可行性。披露受眾主要是公眾，這與披露制度本身的目的相符合，但也對披露途徑與披露內(nèi)容的可理解性有了更高的要求。

2.2.2地方政策發(fā)展現(xiàn)狀

在國家主管機(jī)構(gòu)未形成詳細(xì)的披露政策、相關(guān)法律政策強(qiáng)制性弱的情況下，地方根據(jù)相關(guān)制度制定的政策也就相對零散，體系化程度和可操作性都相對較弱。本文對目前公共建筑能耗與能效進(jìn)行披露的主要省市的披露內(nèi)容進(jìn)行了對比，數(shù)據(jù)來源于各省市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等官方網(wǎng)站，如表2所示。

表2 不同省市區(qū)之間披露內(nèi)容對比

由于缺乏詳細(xì)、獨(dú)立的披露制度，各省市之間的披露內(nèi)容差距較大，包括披露時間、披露內(nèi)容、披露范圍、披露形式、披露頻率、披露層級等。但披露主體均為地方政府，這也進(jìn)一步證明了政府在披露工作中作為主體的可行性高。在披露指標(biāo)方面，目前各地均披露的內(nèi)容僅包括建筑總面積，其余均因各地的統(tǒng)計特點(diǎn)與實(shí)際情況等原因存在差異，但主要圍繞建筑基本信息和能耗信息兩大類，涉及建筑節(jié)能信息(包括圍護(hù)結(jié)構(gòu)、設(shè)備信息、節(jié)能改造等)的較少。在披露的數(shù)量級上各省市也各不相同，如廈門市公布的建筑數(shù)量為100余棟，而云南省為4 400 余棟。此外，同一省市之間也存在不同年度之間披露對象、披露內(nèi)容不同的問題。因此可以發(fā)現(xiàn)，不同省市的披露數(shù)據(jù)在橫向、縱向上均存在難以對比的現(xiàn)象，因此難以發(fā)現(xiàn)節(jié)能潛力、推動節(jié)能改造進(jìn)行。

3 公共建筑能耗與能效披露制度試點(diǎn)研究

針對上述國內(nèi)外能耗與能效信息披露制度的現(xiàn)狀與存在的問題，為了提高披露制度的應(yīng)用價值，推動披露制度的發(fā)展，重慶大學(xué)承擔(dān)了重慶市公共建筑能耗和能效信息披露制度試點(diǎn)實(shí)施工作研究技術(shù)援助項(xiàng)目，采取理論與實(shí)證研究相結(jié)合的方式，選取重慶市開展公共建筑能耗和能效信息披露制度試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為重慶市公共建筑能耗和能效信息公開制度的制定提出政策建議。

3.1 研究方法

為了解公共建筑能耗和能效信息披露制度的實(shí)際建設(shè)現(xiàn)狀、披露需求及披露障礙，以重慶為具體對象，采用文獻(xiàn)調(diào)研、訪談?wù){(diào)研和問卷調(diào)研的綜合方法對與披露制度利益相關(guān)的政府部門、行業(yè)協(xié)會、設(shè)計單位、物業(yè)部門、節(jié)能服務(wù)公司、開發(fā)商進(jìn)行了調(diào)研。由于已有其他研究人員對公眾需求等進(jìn)行過詳細(xì)的研究，研究對象的普適性較高，同時研究內(nèi)容與其他利益相關(guān)者區(qū)別較大，因此此次研究不包括普通民眾，但在政策建議提出的過程中充分考慮公眾需求。問卷在理論研究的基礎(chǔ)上結(jié)合重慶實(shí)際情況，設(shè)置了多個可能性較高的可選項(xiàng)，給予被調(diào)研者充分的選擇范圍，同時也設(shè)置了多個自由選項(xiàng)和開放式問題，在給予提示的基礎(chǔ)上又保證了回答者的自主性，從而能較為全面地了解重慶的現(xiàn)狀。在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，選取部分調(diào)研對象采用訪談的方式，有針對性地深入了解在披露過程中存在的問題和需求。

本研究共對6類調(diào)研對象進(jìn)行了調(diào)研，收回問卷62份，結(jié)合訪談共87份。各類調(diào)研對象收回問卷分布占比如圖2所示。

圖2 相關(guān)利益者調(diào)研比例

此次調(diào)研問卷發(fā)放和訪談都針對相應(yīng)行業(yè)的建筑能耗統(tǒng)計人員，從事相關(guān)事務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富，所以雖然總量上較少，但針對性強(qiáng)，調(diào)研所反映的問題和現(xiàn)狀具有代表性。

3.2 障礙分析

3.2.1制度體系不健全

通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，被調(diào)研對象認(rèn)為披露制度推行的最主要障礙是制度法規(guī)不完善及數(shù)據(jù)來源不充分，占比分別為52.87%和51.72%，如圖3所示。在針對披露制度制定障礙的調(diào)研中，被調(diào)研對象認(rèn)為目前披露制度存在的主要問題是缺乏統(tǒng)一的披露制度和制度實(shí)施指導(dǎo)細(xì)則，占比分別為60.92%和47.13%，如圖4所示。

圖3 披露制度推行主要障礙調(diào)研比例

圖4 披露制度制定障礙調(diào)研比例

同我國披露現(xiàn)狀中的政策部分分析結(jié)果一致，我國雖然對建筑能耗和能效信息披露有相關(guān)法律法規(guī)的要求，但總體來看比較宏觀和分散，也沒有詳細(xì)的規(guī)定及明確的指導(dǎo)。因此，地方主管部門在執(zhí)行時，就面臨著沒有明確依據(jù)及指導(dǎo)的困惑，因而影響了公示作用的發(fā)揮。此外，在分析過程中發(fā)現(xiàn)，被調(diào)研者認(rèn)為，目前的披露制度缺乏不同行業(yè)的針對性披露，說明不同利益相關(guān)者對于能耗與能效披露的需求有較大區(qū)別，故對于披露政策的針對性有較高的要求。

3.2.2缺乏完善的管理機(jī)制

根據(jù)調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，目前，重慶市的能耗與能效披露制度除了缺少專門統(tǒng)一的制度外，在配套的管理制度上也存在較大的推行障礙。

1) 缺乏有效的獎罰機(jī)制。

從圖4可以看出，被調(diào)研者認(rèn)為缺乏有效的激勵獎罰機(jī)制是除缺乏統(tǒng)一、有針對性、詳細(xì)的披露制度外的最大障礙。根據(jù)文獻(xiàn)查閱和訪談?wù){(diào)研的結(jié)果，目前重慶市的披露相關(guān)制度中，強(qiáng)制性的披露制度的獎罰機(jī)制主要與績效掛鉤，若不達(dá)標(biāo)則會扣除工作人員的績效工資。但由于相關(guān)政策和機(jī)制不完善，指標(biāo)的科學(xué)性有待考量，因此為避免未完成任務(wù)而受到懲罰，能耗數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性不能得到保證。而非強(qiáng)制性的披露制度中，相關(guān)工作人員不進(jìn)行能耗與能效披露工作。因此應(yīng)對披露對象制定有效的獎罰機(jī)制，在督促披露工作有效進(jìn)行的同時，通過獎勵機(jī)制來提高披露的主動性。

2) 缺乏聯(lián)動和協(xié)調(diào)機(jī)制。

需要我們注意的是，造字“六書”，產(chǎn)生于漢字之后，也就是說，先產(chǎn)生了漢字，然后后代文字學(xué)家依據(jù)漢字的類別總結(jié)和歸納出了六種方法，統(tǒng)稱“六書”。

由于披露制度的主要管理部門為政府，因此結(jié)合圖4、圖5和圖6中的政府部門選擇比例可以發(fā)現(xiàn)，缺乏聯(lián)動和協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致能耗統(tǒng)計、披露工作程序復(fù)雜，人力投入大，成為披露制度實(shí)施管理中的障礙之一。

圖5 披露制度管理程序障礙調(diào)研比例

圖6 披露制度管理程序障礙調(diào)研不同行業(yè)占比

能耗統(tǒng)計工作中涉及機(jī)關(guān)事務(wù)、發(fā)展改革、教育、衛(wèi)生、旅游、商業(yè)、電力、燃?xì)?、熱力等多部門，只有多部門聯(lián)合才能形成一個完整可靠的機(jī)制，保障統(tǒng)計工作的有效實(shí)施。例如民用建筑的相關(guān)建筑和能源信息由建設(shè)主管部門或建筑業(yè)主填報，與能源供應(yīng)公司計量收費(fèi)體系中的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)存在一定程度的差異，兩者很難直接形成對應(yīng)關(guān)系，給能耗統(tǒng)計工作帶來一定困難，增加了建筑物基本信息的核實(shí)難度及工作量。若兩部門能形成聯(lián)動機(jī)制，形成有效的信息共享與協(xié)同，則可以大大減少工作難度，提高信息的完整性和有效性。

3) 缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

完善有序的統(tǒng)計工作需要持續(xù)的資金支持。政府部門對于披露制度的需求比例如圖7所示，被調(diào)研者對于加大財政補(bǔ)貼的需求最高，占比為87.50%。結(jié)合對主管部門的調(diào)研可知，目前重慶市在能耗統(tǒng)計和公示方面的專項(xiàng)資金額度有限，因而導(dǎo)致統(tǒng)計、公示工作難以高效有序進(jìn)行。

圖7 政府部門披露制度需求調(diào)研比例

4) 缺乏復(fù)核機(jī)制。

根據(jù)圖5，被調(diào)研者認(rèn)為披露制度管理程序中缺少數(shù)據(jù)審核環(huán)節(jié)是主要障礙之一，占比為63.22%，其中，政府部門作為審核的主要責(zé)任部門，選擇該項(xiàng)的比例達(dá)81.25%。完整規(guī)范的統(tǒng)計工作應(yīng)包括資料的收集、審核、報送、分析等過程，而目前重慶市尚未建立有效的復(fù)核機(jī)制。統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性還得不到有效的保證。同時統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析工作專業(yè)性強(qiáng)，目前重慶市也缺少相應(yīng)專業(yè)人員開展復(fù)核工作。

3.2.3缺乏完備的技術(shù)措施與專業(yè)人員

在披露制度推行的主要障礙調(diào)研中，選擇數(shù)據(jù)來源不充分的被調(diào)研者比例僅次于制度法規(guī)不完善，占比為51.72%，同時還存在能源計量設(shè)備不足及基層統(tǒng)計人員的專業(yè)性不夠等問題，說明重慶市目前在數(shù)據(jù)統(tǒng)計、填報、審核的過程中存在較多問題。結(jié)合圖6可以發(fā)現(xiàn)，目前重慶市的能耗統(tǒng)計與能耗、能效的公示主要依靠人力手動統(tǒng)計、填報。在對建設(shè)主管部門的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，重慶市絕大部分中小型公共建筑和居住建筑沒有樓棟的電力、熱力、燃?xì)獾南挠嬃垦b置，采用面積分?jǐn)偡ㄌ顖竽芎臄?shù)據(jù)，或者人工入戶抄表，影響統(tǒng)計工作的效率和準(zhǔn)確性。此外，重慶市安裝分項(xiàng)計量和能耗監(jiān)測設(shè)備的建筑也僅有400余棟，其余建筑無法獲得實(shí)時或分項(xiàng)數(shù)據(jù)。

3.2.4披露意識不強(qiáng)

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，披露制度推行主要障礙中，披露意識不強(qiáng)的選擇比例約為1/3。對被調(diào)研者所在行業(yè)的能耗與能效信息披露范圍進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)(如圖8所示)，進(jìn)行全社會披露的比例僅為18.39%，主要的披露方式則為通過政府管理部門統(tǒng)計并在政府內(nèi)部公示和行業(yè)內(nèi)部公示。結(jié)果表明，目前多數(shù)利益相關(guān)者對于數(shù)據(jù)的披露存在顧慮，或認(rèn)為沒有公示的意義。

圖8 能耗信息披露范圍調(diào)研不同行業(yè)比例

對披露顧慮進(jìn)行進(jìn)一步有針對性的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，比例最高的是企業(yè)信息的暴露顧慮，占62.07%(如圖9所示)，且不同行業(yè)的比例相近。其中，除信息安全以外，政府部門更擔(dān)心工作強(qiáng)度的增加，節(jié)能公司和設(shè)計單位則更擔(dān)心信息披露會涉及經(jīng)濟(jì)利益。利益相關(guān)者披露意識不強(qiáng)，一方面是由于披露制度不健全，對于各利益相關(guān)方的保障不健全；另一方面是除政府外的利益相關(guān)方參與度低，難以直接感受到披露制度帶來的利益與優(yōu)勢，從而造成誤解。

圖9 披露顧慮調(diào)研比例

4 解決措施

根據(jù)調(diào)研分析結(jié)果，重慶市的能耗與能效披露制度的推行障礙可總結(jié)為制度、運(yùn)行、技術(shù)、意識及市場五方面問題。針對以上問題，提出如下解決措施。

4.1 建立專門、統(tǒng)一的披露制度

雖然我國在法律法規(guī)中有對建筑能耗和能效信息披露的要求，但總體來看比較分散，相關(guān)要求也比較寬泛，沒有出臺具體的細(xì)則，地方政策也未強(qiáng)制要求進(jìn)行能耗與能效披露。因此，當(dāng)前重慶市公共建筑能耗和能效信息披露的主要問題及障礙之一是政策問題，缺乏統(tǒng)一的強(qiáng)制性披露政策與指導(dǎo)細(xì)則，以及缺乏完善的管理體系。因此，目前的能耗及能效披露信息，不能推動節(jié)能潛力的挖掘，也不能形成有效的節(jié)能改造市場。

因此，為推動披露工作的推進(jìn)，應(yīng)建立專門的公共建筑能耗和能效信息披露制度，制定建筑能耗和能效信息披露實(shí)施的管理、技術(shù)細(xì)則，包括數(shù)據(jù)獲取方法、數(shù)據(jù)分析、審計實(shí)施、獎罰細(xì)則等，以及披露主體、披露內(nèi)容、披露頻率、披露位置等各方面內(nèi)容。使用行政及政策手段，推行對部分公示主體的強(qiáng)制性能耗和能效信息披露政策，著重于建筑使用階段的披露要求，且針對不同行業(yè)、不同利益相關(guān)者有針對性地調(diào)整，使公示效果達(dá)到最佳。

4.2 完善披露管理機(jī)制

建立不同部門的聯(lián)動機(jī)制，是公共建筑能耗和能效信息披露工作高效、可靠完成的基礎(chǔ)。聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)、機(jī)關(guān)事務(wù)、發(fā)展改革、教育、衛(wèi)生、旅游、商業(yè)、電力、燃?xì)?、熱力等多部門，保障統(tǒng)計工作的有效實(shí)施。同時完善不同政策間的協(xié)調(diào)機(jī)制，考量披露政策與其他政策間是否存在沖突點(diǎn)，從而促進(jìn)不同政策的協(xié)調(diào)進(jìn)行。能耗和能效信息披露還應(yīng)該與公共建筑節(jié)能5項(xiàng)制度有機(jī)結(jié)合起來，在公示的基礎(chǔ)上，對建筑進(jìn)行能耗統(tǒng)計、能源審計、能效定額、超定額加價制度整合銜接，形成長效發(fā)展機(jī)制。

建立有效的獎罰機(jī)制，多種政策手段相互配合、相輔相成且互為補(bǔ)充，增強(qiáng)披露制度的可持續(xù)性和可操作性。政府加強(qiáng)對能耗和能效信息披露的監(jiān)管及懲罰措施，對不遵守政策的行為進(jìn)行警告、罰款或通報批評，督促建筑業(yè)主按照政策規(guī)定及時上報及公示能耗和能效數(shù)據(jù)。同時，對于積極公示并得到較好節(jié)能效果的建筑予以獎勵，并在公共建筑節(jié)能改造補(bǔ)貼、改造項(xiàng)目融資等方面給予相應(yīng)的政策傾斜，完善披露制度。因此，實(shí)施中應(yīng)增加公共建筑能耗和能效信息披露專項(xiàng)資金，保障政策有序?qū)嵤?/p>

建立完善的復(fù)核機(jī)制，對上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核，確保上傳數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，減少因工作人員操作失誤和因數(shù)據(jù)超額、數(shù)據(jù)作假而引起的數(shù)據(jù)錯誤，并對故意誤報、篡改數(shù)據(jù)的公示主體進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

4.3 建立專項(xiàng)資金，納入政府工作經(jīng)費(fèi)支持

建立專項(xiàng)資金，納入政府工作經(jīng)費(fèi)支持，加大對建筑信息、能耗信息統(tǒng)計及能效標(biāo)識等相關(guān)工作的財政投入。對于應(yīng)納入強(qiáng)制公示范圍但基礎(chǔ)能源計量設(shè)備不完善的建筑給予資金支持，安裝設(shè)備，加大公共建筑能源監(jiān)測平臺建設(shè)，將更多建筑納入平臺中。

4.4 加強(qiáng)宣傳教育，提高披露意識，給予專業(yè)技術(shù)支持

加強(qiáng)對公眾的宣傳教育，包括公共建筑能耗與能效信息公示的意義、相關(guān)的基礎(chǔ)知識，以及政策方面對公示主體信息安全保護(hù)的措施，從而提高社會關(guān)注度，解決對信息泄露的顧慮問題。

引進(jìn)建筑節(jié)能、數(shù)據(jù)分析等專業(yè)人才，負(fù)責(zé)公共建筑能耗和能效信息披露制度的技術(shù)指導(dǎo)。定期對能耗統(tǒng)計的相關(guān)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，定期對公示的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，在各行業(yè)的大方向上予以專業(yè)指導(dǎo)。

4.5 完善市場機(jī)制

公共建筑能耗和能效信息披露的初衷是發(fā)現(xiàn)節(jié)能潛力，提升建筑業(yè)主改造動力，推動形成自發(fā)性節(jié)能改造市場[13]。而目前，由于制度不完善，實(shí)施改造項(xiàng)目缺少自發(fā)動力。民眾及建筑業(yè)主對建筑能耗及能效的關(guān)注度并不高，對于建筑業(yè)主來說，建設(shè)與運(yùn)營分離、財務(wù)實(shí)報實(shí)銷，同時改造費(fèi)用高昂，但改造帶來的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益數(shù)據(jù)難以獲得。因此業(yè)主往往缺乏主動進(jìn)行節(jié)能改造的動力，造成市場缺失。

因此，在披露意識和信息安全方面，應(yīng)對業(yè)主、民眾等進(jìn)行節(jié)能宣傳，培養(yǎng)節(jié)能意識。對披露信息的使用范圍進(jìn)行限制，對于濫用相關(guān)信息達(dá)到不正當(dāng)目的的行為追究其法律責(zé)任，保障業(yè)主的信息安全，消除披露顧慮。在促進(jìn)市場方面，政府應(yīng)對高能耗建筑節(jié)能改造給予改造指導(dǎo)和財政補(bǔ)貼，積極促進(jìn)高能耗建筑的節(jié)能改造。同時開展能效對標(biāo)，讓建筑業(yè)主及能源管理者直觀地了解建筑能效水平，進(jìn)而通過對標(biāo)高能效建筑，激發(fā)自主改造動力。同時，引入第三方機(jī)制，通過政府授權(quán)第三方機(jī)構(gòu)對建筑進(jìn)行評測評估，并將評測結(jié)果進(jìn)行公示，從而充分調(diào)動生產(chǎn)商、建設(shè)單位等作為市場責(zé)任主體的積極性，促進(jìn)建筑節(jié)能市場化運(yùn)作。

5 結(jié)語

公共建筑能耗與能效信息披露的目的是通過政策干預(yù)的方式，提高公共建筑能效，強(qiáng)化政府與業(yè)主的披露意識，并促進(jìn)建筑節(jié)能的市場化發(fā)展。能耗與能效披露制度的完善能減少信息的不對稱性，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)。因此，應(yīng)該不斷完善披露制度，加大資金投入，加強(qiáng)技術(shù)支持，營造良好的市場環(huán)境，從而達(dá)到建筑節(jié)能的最終目的。