我國(guó)城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度典型問(wèn)題研究

陳宇 崔雙

摘要：在深化市場(chǎng)改革背景下，城鎮(zhèn)管道燃?xì)庑袠I(yè)的垂直一體化管理體制呈現(xiàn)出諸多弊端，隨著國(guó)家在公用事業(yè)領(lǐng)域開放政策的落地，由國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)的格局正逐漸被打破。但通過(guò)對(duì)福建省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前仍然存在

地方審批制度不規(guī)范、行政授權(quán)性壟斷“名無(wú)實(shí)存”、監(jiān)管機(jī)制不完善三類典型問(wèn)題。結(jié)合福建省的問(wèn)題輻射全國(guó)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)已建立城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度各省（自治區(qū)、直轄市）的地方法規(guī)規(guī)章進(jìn)行梳理，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)普遍存在法規(guī)規(guī)章不完善、第三方市場(chǎng)沖擊嚴(yán)重、違規(guī)授權(quán)等問(wèn)題。因此，明確城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)范圍與審批權(quán)限是解決上述問(wèn)題的可采進(jìn)路，同時(shí)應(yīng)輔以價(jià)格規(guī)制與多維公眾參與，以期實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有序、權(quán)責(zé)有據(jù)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)管道燃?xì)?特許經(jīng)營(yíng)制度;特許經(jīng)營(yíng)范圍

中圖分類號(hào)：D922.181

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2021）03-0033-07

城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)，是企業(yè)通過(guò)政府行政許可獲得的在特定期限和范圍內(nèi)提供燃?xì)夤伯a(chǎn)品或者燃?xì)夤卜?wù)的權(quán)利，該權(quán)利具有排他性。以2004年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》為標(biāo)志，特許經(jīng)營(yíng)制度開始建立并逐步規(guī)范，成為供氣、供熱行業(yè)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)提供、滿足群眾不斷增長(zhǎng)的需求的重要制度保障。2015年，發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)許可制度內(nèi)容，明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，相關(guān)基礎(chǔ)制度逐步完善。

城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度一方面解決了民生基礎(chǔ)性問(wèn)題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也緩解了地方政府財(cái)政壓力。然而隨著城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展，燃?xì)廨斉渑c終端捆綁經(jīng)營(yíng)的方式極易造成燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)壟斷、基礎(chǔ)燃?xì)夤┬杳摴?jié)等問(wèn)題，與此同時(shí)，隨著燃?xì)馐袌?chǎng)的不斷擴(kuò)大，還伴生過(guò)度監(jiān)管的現(xiàn)象。[1]2017年，國(guó)家發(fā)改委等十三部委聯(lián)合印發(fā)《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》，明確提出“鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本”“用戶可自主選擇資源方和供氣路徑”等措施，從國(guó)家層面釋放出打破現(xiàn)有制度壁壘、推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化的信號(hào)。為此，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度如何銜接“放開兩端”的改革思路、如何平衡第三方市場(chǎng)與燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)系、如何推進(jìn)第三方準(zhǔn)入等諸多改革瓶頸，都亟待從現(xiàn)有制度規(guī)定及實(shí)施現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)典型問(wèn)題，進(jìn)而提出針對(duì)性銜接思路。為此，本文選取我國(guó)較早實(shí)施城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的福建省進(jìn)行考察，其問(wèn)題具有一定的代表性。

一、福建省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的三大典型問(wèn)題

（一）地方審批制度老舊、不規(guī)范

1.特許經(jīng)營(yíng)審批規(guī)定不一致

在國(guó)家層面，2010年頒布（2016年修改）的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》中并未要求管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者必須獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，即不再?gòu)?qiáng)制要求燃?xì)鈱?shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，燃?xì)馄髽I(yè)獲得基本燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證即可。而《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》卻保留了依據(jù)2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》所設(shè)立的特許經(jīng)營(yíng)制度，仍然強(qiáng)制要求燃?xì)馄髽I(yè)通過(guò)招投標(biāo)的方式獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就意味著福建省燃?xì)馄髽I(yè)想要獲得管道燃?xì)獾慕?jīng)營(yíng)權(quán)，不僅需要達(dá)到基本準(zhǔn)入條件即獲得燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證，還需要獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證。當(dāng)然，各省對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目具有一定的地方自主權(quán)，但地方老舊制度未及時(shí)更新，已然與當(dāng)前改革趨勢(shì)不符。此外，國(guó)家未規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)審批部門，福建省還存在各地市審批部門不一致的現(xiàn)象，《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定“管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證由管道燃?xì)忭?xiàng)目所在地設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府授予”，而實(shí)踐中存在由住建部門直接核發(fā)許可的現(xiàn)象。

2.特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不明確

福建省規(guī)定燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)依法取得燃?xì)忭?xiàng)目所在地設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及其頒發(fā)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證，并簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，即需要“雙證一協(xié)議”。但其中“協(xié)議”程序在實(shí)踐中存在問(wèn)題：國(guó)家發(fā)布的《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》（以下簡(jiǎn)稱《示范文本》）鮮少使用，實(shí)踐中仍多以簽訂“合作框架協(xié)議”或“項(xiàng)目授權(quán)證書”的方式替代。如此一來(lái)，其性質(zhì)是民事合同還是在一定條件下的行政協(xié)議，其效力也有待考量。因此，是需要有明確的《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》還是只要具有授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)條款的合同即可，是特許經(jīng)營(yíng)行政審批程序中執(zhí)行較為混亂的部分。

（二）行政授權(quán)性壟斷“名無(wú)實(shí)存”

1.獲權(quán)燃企處于事實(shí)壟斷地位

《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》中并未規(guī)定在施行管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的區(qū)域不允許點(diǎn)供、直供并存，且在相關(guān)條款中明確“從事瓶裝燃?xì)饨?jīng)營(yíng)的企業(yè)向所在地設(shè)區(qū)的市人民政府燃?xì)庑姓鞴懿块T提出申請(qǐng)”即可，部分燃?xì)馄髽I(yè)可以選擇以點(diǎn)供或直供的方式向居民用戶或非居民用戶供氣。雖然福建省并未禁止點(diǎn)供和直供，且點(diǎn)供具有價(jià)格方面的優(yōu)勢(shì)，但管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施也使得特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域居民一般不會(huì)選擇點(diǎn)供方式，獲得授權(quán)的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)處于事實(shí)上的壟斷地位。這是“放開兩端”思路中限制“下端”市場(chǎng)活力的癥結(jié)所在。

2.資源無(wú)法互補(bǔ)，供需存在脫節(jié)

從福建省相關(guān)部門了解到，以2017年為例，莆田港作為福建省進(jìn)口LNG的口岸，全年共進(jìn)港液化天然氣船舶53艘次，進(jìn)口天然氣327.5萬(wàn)噸，分別同比增長(zhǎng)12.8%和12.0%。由此可見，福建省上游氣源較穩(wěn)定且供量充足。但通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，相鄰地市大量企業(yè)卻仍然使用成本更高的液化石油氣。目前，一方面福建省內(nèi)泉州市、漳州市等工業(yè)用戶“求氣若渴”，而另一方面福建省卻有大量的天然氣不遠(yuǎn)千里通過(guò)槽車運(yùn)到省外。導(dǎo)致這種情況的直接原因?yàn)槿細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的阻礙，當(dāng)?shù)厝細(xì)饨?jīng)營(yíng)商限于資金、運(yùn)營(yíng)能力等制約，無(wú)法滿足市場(chǎng)的需求，而擁有資源、運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)卻無(wú)法獲得本地特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，只能將天然氣銷往省外。

（三）監(jiān)管機(jī)制不完善

1.“雙重角色”普遍存在

福建省90%以上地市的城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)都有政府參股。政府本應(yīng)該作為監(jiān)管方，卻扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”雙重角色。[2]以福建省某市為例，某燃企曾以3.2億元出讓49%的股份，其高溢價(jià)來(lái)自所擁有的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，為了獲得更高的出讓金，該市發(fā)文“配合”收回下屬區(qū)縣已授出的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。事實(shí)上，該市的市場(chǎng)容量并不大。政府這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，必然降低其監(jiān)管有效性并成為其推動(dòng)制度改革的障礙。

2.救濟(jì)手段及行政監(jiān)督缺失

目前《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》未明確禁止同一地區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予兩家的情況，也未明確政府解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或者取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后企業(yè)的救濟(jì)途徑。一些地方政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為招商引資的籌碼，背離了特許經(jīng)營(yíng)制度設(shè)計(jì)的初衷，也與居民管道燃?xì)夤媒?jīng)營(yíng)的原則相違背。政府的“雙重角色”也導(dǎo)致其行政監(jiān)督不到位，因此監(jiān)督機(jī)制及懲罰手段亟待完善，對(duì)于鋌而走險(xiǎn)、以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)謀取利益的主體，必須明確追究主管部門及其負(fù)責(zé)人的相關(guān)法律責(zé)任。

二、以福建省的問(wèn)題為基點(diǎn)的普遍性問(wèn)題梳理

截至2020年6月，全國(guó)共有20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了燃?xì)夤芾項(xiàng)l例（見表1），以福建省所發(fā)現(xiàn)的三大典型問(wèn)題為線索梳理上述地方性法規(guī)（包括部分配套規(guī)定）并結(jié)合對(duì)2007—2020年間條例修改方向的考察發(fā)現(xiàn)：福建省的典型問(wèn)題具有代表性，其背后是更深層次的法規(guī)規(guī)章不完善、特許經(jīng)營(yíng)制度無(wú)法抵抗第三方市場(chǎng)沖擊、違規(guī)授權(quán)等問(wèn)題。雖然2017年后相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒行或修改的規(guī)范性文件對(duì)審批要求、市場(chǎng)開放性、監(jiān)管機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范或補(bǔ)充，但仍有其他關(guān)聯(lián)問(wèn)題亟待處理。

（一）相關(guān)法規(guī)規(guī)章不完善

目前國(guó)家層面無(wú)專門規(guī)范燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的主要依據(jù)是《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等，它們與《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等共同構(gòu)建了城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度（見表2）。總體上，這些法規(guī)規(guī)章的法律位階較低，由此導(dǎo)致一些地方并未完全遵照已有部門規(guī)章的立法體例編制本地法規(guī)，與福建省相似，部分省份出臺(tái)的地方性法規(guī)中關(guān)于“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度”的規(guī)定與前述依據(jù)的規(guī)定并不完全一致。

國(guó)家層面并沒(méi)有強(qiáng)制燃?xì)庑袠I(yè)適用特許經(jīng)營(yíng)制度，但一些地方性法規(guī)對(duì)此做出了強(qiáng)制性規(guī)定（見表3），而且各地燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式落實(shí)不一?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定：燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)主要通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式取得?！案?jìng)爭(zhēng)性方式”主要包括競(jìng)爭(zhēng)性談判與招標(biāo)、拍賣方式，并沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定一定要實(shí)施招投標(biāo)，實(shí)踐中還存在運(yùn)用拍賣方式進(jìn)行。[3]但有些地方性法規(guī)直接進(jìn)行了限縮規(guī)定，將非招投標(biāo)方式規(guī)定為違法行為，由此糾紛頻發(fā)。

（二）城鎮(zhèn)管道燃?xì)庾陨砣毕轃o(wú)法抵抗第三方市場(chǎng)沖擊

城鎮(zhèn)管道燃?xì)獗旧泶嬖谝欢ǖ木窒扌?，?duì)其實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)并不能抵抗第三方市場(chǎng)帶來(lái)的沖擊，反而會(huì)因?qū)ζ溥^(guò)度保護(hù)而造成其他市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度障礙、合法性爭(zhēng)議、政策矛盾等問(wèn)題。市場(chǎng)對(duì)城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的沖擊形式多樣，除了常見的“管網(wǎng)先占”或“低價(jià)”①，最主要的沖擊模式是“工業(yè)直供”和“散戶點(diǎn)供”。

1.層層轉(zhuǎn)供成本高，難以對(duì)抗直供優(yōu)勢(shì)

對(duì)于是否推行直供，實(shí)踐中存在三種意見。反對(duì)意見認(rèn)為：其一，直供目前尚未在全國(guó)范圍內(nèi)被認(rèn)可和推廣，且與既有的特許經(jīng)營(yíng)制度相沖突，既不利于對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，也不利于燃?xì)馐袌?chǎng)的穩(wěn)定;其二，目前的直供政策無(wú)法對(duì)抗已有的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度規(guī)范;其三，推行直供需要重新鋪設(shè)管網(wǎng)，是重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源，可能導(dǎo)致社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的積極性降低，各燃?xì)馄髽I(yè)為爭(zhēng)搶大用戶而惡性競(jìng)爭(zhēng)，管道重復(fù)建設(shè)而違反燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)整體規(guī)劃要求，中小企業(yè)用戶及居民用戶供氣無(wú)法得以保障等問(wèn)題。[4]支持意見認(rèn)為：直供的優(yōu)勢(shì)明顯，可以減少層層轉(zhuǎn)供，降低用氣成本，減輕用氣企業(yè)的負(fù)擔(dān)，并且能夠促進(jìn)燃?xì)馐袌?chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。中立意見認(rèn)為：工業(yè)直供和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不是“水火不容”的關(guān)系，二者協(xié)調(diào)好可以共同發(fā)展。[5]事實(shí)上，直供最顯著的優(yōu)勢(shì)在于避開了城鎮(zhèn)管網(wǎng)，減少了中間環(huán)節(jié)，由上游氣源運(yùn)用修建的專用管道直接將燃?xì)廨斔偷教囟ㄓ脩?，降低了燃?xì)獬杀荆行Т碳ち巳細(xì)馐袌?chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)?！都涌焱七M(jìn)天然氣利用的意見》從政策層面支持大用戶直供，但大用戶直供管網(wǎng)目前處于起步階段，而其最大障礙來(lái)自先設(shè)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度，這使得大部分地區(qū)實(shí)施直供缺乏直接的法律依據(jù)。實(shí)踐中各地對(duì)直供的態(tài)度也各有不同，例如，杭州市認(rèn)為直供屬于侵權(quán)行為，而成都市則在天然氣市場(chǎng)化改革政策支持下開展直供試點(diǎn)[6]，安徽省也在全省范圍內(nèi)引導(dǎo)上游氣源企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫凇?/p>

2.管網(wǎng)覆蓋能力有限，無(wú)法抵御點(diǎn)供競(jìng)爭(zhēng)

近年來(lái)，點(diǎn)供在各省份快速發(fā)展，使城鎮(zhèn)燃?xì)庑纬闪艘欢ǖ母?jìng)爭(zhēng)格局。但是法律層面未明晰LNG點(diǎn)供形式的合法地位，國(guó)家和地方政策層面存在一定矛盾，LNG點(diǎn)供形式還存在爭(zhēng)議。國(guó)家政策方面，國(guó)家鼓勵(lì)燃?xì)夤芫W(wǎng)未覆蓋范圍的用戶對(duì)CNG、LNG等氣源作市場(chǎng)化選擇?！都涌焱七M(jìn)天然氣利用的意見》明確提出“用戶可自主選擇資源方和供氣路徑”，這意味著打破管道燃?xì)庖唤y(tǒng)天下格局的“LNG點(diǎn)供”模式已得到中央層面政策的肯定。地方政策方面，本文通過(guò)抽樣梳理部分省市對(duì)點(diǎn)供的政策規(guī)定（見表4），發(fā)現(xiàn)各地方主管部門對(duì)點(diǎn)供的總體管控趨向嚴(yán)格，

管控存在兩種截然不同的態(tài)度：表4中的第1～4項(xiàng)地方政策對(duì)點(diǎn)供持積極態(tài)度，將點(diǎn)供視為特許經(jīng)營(yíng)管道盲區(qū)的補(bǔ)充;第5～9項(xiàng)地方政策則對(duì)點(diǎn)供持反對(duì)意見，如福建省、湖南省等完全禁止LNG點(diǎn)供燃?xì)獾拇嬖?，而東莞市、臨沂市等變相加強(qiáng)對(duì)LNG點(diǎn)供的準(zhǔn)入和運(yùn)行的管控。

點(diǎn)供模式自身發(fā)展也存在一些問(wèn)題：首先，點(diǎn)供項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)充，供應(yīng)的地區(qū)較為偏遠(yuǎn)且范圍小，無(wú)法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì);其次，價(jià)格變動(dòng)、極端天氣等因素也會(huì)導(dǎo)致氣源不穩(wěn)定;最后，點(diǎn)供項(xiàng)目投資成本大，但回報(bào)率低、議價(jià)能力弱。雖然存在如上問(wèn)題，但點(diǎn)供擁有其不可忽視的優(yōu)勢(shì)，相比于管道供應(yīng)，點(diǎn)供具有靠近用戶、節(jié)省管道建設(shè)成本、投資小的優(yōu)點(diǎn)，且在特許經(jīng)營(yíng)輸氣管網(wǎng)無(wú)法覆蓋的區(qū)域內(nèi)可通過(guò)LNG衛(wèi)星站直接給目標(biāo)客戶提供天然氣。

（三）地方政府違規(guī)授權(quán)

地方政府違規(guī)授權(quán)主要體現(xiàn)在重復(fù)授權(quán)、傾斜保護(hù)、越級(jí)干預(yù)三個(gè)方面。第一，地方政府將已經(jīng)授予的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)再次授予第三方的現(xiàn)象屢見不鮮。主要原因：地方政府為獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益;擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)氣源供應(yīng)不足，無(wú)力開發(fā)新區(qū)域，致使地方政府引入第三方，造成了燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍重復(fù)甚至完全重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)糾紛眾多。第二，地方政府政策傾斜保護(hù)。[7]在本地燃?xì)馄髽I(yè)與外地燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍相鄰的情形下，地方政府對(duì)本地的燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行政策傾斜性保護(hù)。第三，地方政府越級(jí)干預(yù)。根據(jù)2015年實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第14條③規(guī)定，縣級(jí)政府享有獨(dú)立的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予權(quán)，但實(shí)踐中存在上級(jí)政府不認(rèn)可縣級(jí)政府及其部門所授特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象。

三、進(jìn)路取向：明確城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)范圍與審批權(quán)限

（一）明確管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)及地域范圍

城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍并未有法律對(duì)其明確規(guī)定。雖然在《示范文本》中對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”及“業(yè)務(wù)范圍”進(jìn)行了界定（城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)務(wù)范圍主要包括兩個(gè)方面：第一，獨(dú)家運(yùn)營(yíng)、維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施 ;第二，獨(dú)家以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)猓?，但是《示范文本》本身并不具有法律屬性，不具備?qiáng)制力。因此，很多地方政府在實(shí)踐中，對(duì)于是否應(yīng)然包括“獨(dú)家管道設(shè)施建設(shè)權(quán)”及

加氣站、分布式能源等“特許經(jīng)營(yíng)的其他方式”，還存在爭(zhēng)議和操作上的差異性。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍可以適當(dāng)壓縮，一定程度上允許燃?xì)饨?jīng)營(yíng)商獨(dú)家鋪設(shè)管道、建設(shè)城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)，將對(duì)居民和公用性質(zhì)用戶供氣的權(quán)利排他性地下放給獲得特許經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的經(jīng)營(yíng)商，同時(shí)放開工業(yè)供氣等燃?xì)饨?jīng)營(yíng)板塊的市場(chǎng)準(zhǔn)入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務(wù)并收取管輸費(fèi)，管輸費(fèi)要考慮對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)投資的適當(dāng)補(bǔ)償。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍的不明確，通常是由于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議約定不明確造成的，實(shí)踐中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是語(yǔ)言表述問(wèn)題，包括語(yǔ)言表述不清及錯(cuò)誤;二是行政區(qū)劃調(diào)整后的處理問(wèn)題，包括城市道路及行政區(qū)劃的規(guī)劃。對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整而言，根據(jù)2015年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第34條④的規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不受行政區(qū)劃調(diào)整的影響，但實(shí)踐中區(qū)劃調(diào)整后必然會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理產(chǎn)生影響。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)業(yè)務(wù)范圍及地域范圍的不明確，加之特許經(jīng)營(yíng)權(quán)本身具有的競(jìng)爭(zhēng)性與獨(dú)占性、排他性的特性，除了產(chǎn)生前述典型問(wèn)題外，還形成了特許經(jīng)營(yíng)方式下的燃?xì)饨K端監(jiān)管過(guò)度和市場(chǎng)化不足的被動(dòng)局面。當(dāng)然，這也導(dǎo)致部分燃?xì)馄髽I(yè)不作為，例如，企業(yè)在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之后一味追求利益而不愿意投入更多的資金來(lái)加強(qiáng)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、燃?xì)夤艿谰S護(hù)、燃?xì)饩W(wǎng)管管理以及提高燃?xì)赓|(zhì)量。因此，通過(guò)立法明確城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)及地域范圍，是穩(wěn)定居民基本生活的重要保障。其一，可以把控燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)平衡，維護(hù)燃?xì)馐袌?chǎng)的良好秩序，維護(hù)國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)安全;其二，國(guó)家通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》等，初步明確了行政許可機(jī)構(gòu)對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)放的職責(zé)，有利于更好地完善相關(guān)燃?xì)庵贫取?/p>

（二）明晰行政機(jī)關(guān)特許審批權(quán)限

燃?xì)膺@類公用事業(yè)的民生性、特色性、基礎(chǔ)性的特點(diǎn)決定了必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)本身以及政府行政許可范圍和邊界的約束與規(guī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)一直實(shí)行垂直一體化的地區(qū)壟斷經(jīng)營(yíng)，從投資決策到經(jīng)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)，均在行政系統(tǒng)內(nèi)部閉環(huán)展開，這種傳統(tǒng)管理體制已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出諸多弊端。

要明確責(zé)任、權(quán)責(zé)相當(dāng)，首先要從立法層面解決對(duì)特許經(jīng)營(yíng)行政許可機(jī)關(guān)的規(guī)制機(jī)制，如強(qiáng)化政府在特殊行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的約束機(jī)制、對(duì)現(xiàn)有有關(guān)行政許可規(guī)制進(jìn)行梳理和篩查、將政府燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)規(guī)制與公眾參與和專家參與結(jié)合到一起;其次，加強(qiáng)對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)許可審批和操作流程的監(jiān)督，保證消費(fèi)者權(quán)益出現(xiàn)問(wèn)題之后的解決路徑和救濟(jì)手段，將消費(fèi)者協(xié)會(huì)和燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)掛鉤，充分保障城市燃?xì)庀M(fèi)者的利益;最后，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)過(guò)程中行政機(jī)關(guān)還需要確保獲得特許經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的企業(yè)能夠堅(jiān)持普遍服務(wù)⑤和持續(xù)經(jīng)營(yíng)原則⑥不動(dòng)搖。[8]就國(guó)內(nèi)目前燃?xì)馐袌?chǎng)來(lái)看，各地區(qū)在城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)方面政策各有不同，且沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但燃?xì)馐玛P(guān)民生，因此要確保城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)期間高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和普遍服務(wù)。行政機(jī)關(guān)要定期對(duì)授予特許經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的企業(yè)進(jìn)行回訪和監(jiān)督，同時(shí)也要制定相關(guān)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制辦法和臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，并且要壓縮燃?xì)馄髽I(yè)的私權(quán)利，充分考慮到對(duì)特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)力的回收。[9]

四、輔助進(jìn)路：價(jià)格規(guī)制與公眾參與

（一）利用經(jīng)濟(jì)性手段對(duì)燃?xì)鈨r(jià)格進(jìn)行規(guī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下，私人企業(yè)投資管道燃?xì)庑袠I(yè)的初衷是通過(guò)燃?xì)夤┬柚g的差價(jià)來(lái)獲取利潤(rùn)，因此在具有自然壟斷屬性的燃?xì)庑袠I(yè)，應(yīng)該由政府秉承“公平合理、切實(shí)可行”的原則來(lái)制定價(jià)格規(guī)則。燃?xì)庾鳛榕c民眾生活息息相關(guān)的特殊商品，首先，應(yīng)當(dāng)保障獲得特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的基本運(yùn)營(yíng)管理成本以及稅金和合理利潤(rùn)，不能讓企業(yè)虧本;其次，燃?xì)庾鳛橐环N生活必需品，其價(jià)格又不能超過(guò)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格范圍，因此需要征求各類用戶對(duì)燃?xì)鈨r(jià)格的不同意見，再針對(duì)這些意見作出實(shí)質(zhì)性反饋。在進(jìn)一步明確特許權(quán)限的同時(shí)針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、服務(wù)等要素，建立約束市場(chǎng)供求雙方的準(zhǔn)則，一方面保護(hù)消費(fèi)者的應(yīng)有權(quán)益，另一方面也保障企業(yè)開展正常經(jīng)營(yíng)的積極性。

（二）多維保障公眾參與

結(jié)合上述價(jià)格機(jī)制可以看出，在公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)之前，城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)如燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)、管道的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)等都是在政府相關(guān)部門以及國(guó)有企業(yè)的控制下進(jìn)行的，因此早期的公共事業(yè)都嚴(yán)格遵守行政程序法的要求。而在實(shí)行公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)之后，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)由于拿到了行政機(jī)關(guān)的“尚方寶劍”，在市場(chǎng)上具有得天獨(dú)厚的自然壟斷地位卻又以私人團(tuán)體的角色來(lái)履行公共職能。然而，我國(guó)目前針對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)的法規(guī)不完善、政府行政許可的規(guī)制能力不足，導(dǎo)致了在特許經(jīng)營(yíng)規(guī)制實(shí)踐中廣大消費(fèi)者群體總是處于被動(dòng)的一方，在燃?xì)舛▋r(jià)、管道的事后監(jiān)管、行政許可的監(jiān)督等事項(xiàng)中公眾參與度不高。即便在價(jià)格規(guī)制中吸收了公眾的參與，但在實(shí)際的操作中“聽而不證”“參而不議”的邊緣化現(xiàn)象使得消費(fèi)者群體的利益得不到實(shí)質(zhì)的維護(hù)，甚至出現(xiàn)價(jià)格聽證會(huì)異化為“漲價(jià)聽證會(huì)”的代名詞，導(dǎo)致聽證會(huì)淪為某些利益集團(tuán)操縱民意的制度平臺(tái)。因此在明確特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與地域范圍的過(guò)程中，需要采取措施保障公眾的廣泛參與。

五、余論

城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨，但仍困境重重。現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的立法體系主要是部門規(guī)章以及地方性法規(guī)或規(guī)范性文件等，法律位階偏低，對(duì)社會(huì)公眾和特許經(jīng)營(yíng)者的保護(hù)與約束不利。對(duì)于如何規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)秩序、如何平衡與第三方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的關(guān)系，現(xiàn)有的特許經(jīng)營(yíng)立法體系中沒(méi)有涉及。同時(shí)，現(xiàn)行的特許經(jīng)營(yíng)立法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)提前終止的補(bǔ)償機(jī)制亦未涉及，雖然具體的補(bǔ)償機(jī)制可以通過(guò)協(xié)議進(jìn)行約定，但法律仍應(yīng)有原則性的規(guī)定。政府監(jiān)管需要做到以下三點(diǎn)：第一，為了防止燃?xì)馐袌?chǎng)的混亂，在特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查企業(yè)資質(zhì)，避免重復(fù)授予和不當(dāng)授予，同時(shí)也要完善特許經(jīng)營(yíng)退出機(jī)制;第二，行政機(jī)關(guān)在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)企業(yè)的篩選中要做到一視同仁，不搞地域限制，讓燃?xì)馄髽I(yè)能夠公平平等地參與到本地市場(chǎng)中;第三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)不留死角。政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，統(tǒng)一規(guī)范事中事后監(jiān)管模式，既要遵守燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議，做好“主體”，也應(yīng)合理發(fā)揮其管理者的職能，做好“管理”。

注釋：

① 鋪設(shè)城市管網(wǎng)是實(shí)踐中挑戰(zhàn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種常見方式，私人燃?xì)馄髽I(yè)在未獲得特許經(jīng)營(yíng)的情況下以搶先鋪設(shè)管網(wǎng)及低價(jià)形式向個(gè)人或者單位提供燃?xì)夥?wù)。

② 參見《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見 （征求意見稿）》。

③ 參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第14條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作。

④ 參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第34條規(guī)定：行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行。

⑤ 普遍服務(wù)是指公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)該在任何地方，以可承受的價(jià)格向每一個(gè)潛在的消費(fèi)者提供的必須的服務(wù)。

⑥ 持續(xù)經(jīng)營(yíng)是指公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)非經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意不得自行停止服務(wù)。

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責(zé)任編輯：曲 紅、康雷閃

Study on Typical Problems of Urban Gas Pipeline Franchising System： Using the Typical Problems of Fujian Province as an Example for Investigation

CHEN Yu，CUI Shuang

（School of Law， Fuzhou University， Fuzhou， Fujian 350116， China）

Abstract： In the context of deepening market reform， the vertical integrated management system of urban pipeline gas industry presents a number of shortcomings. With the implementation of the liberalization policy in the utility sector in China， the pattern of the state-owned enterprises' monopoly of the urban gas industry is being constantly broken. However， the investigation of urban piped gas franchising system of Fujian Province shows that there are still three types of typical problems： the administrative approval system is not standard， the administrative authorization still exists in reality， the regulatory mechanism is not perfect. An investigation of the local regulations of the provinces （cities） nationwide that have established urban piped gas franchise systems shows the further problems， including widespread inadequate rules and regulations， serious third-party market impact， illegal authorization and other issues. Therefore， a clear urban piped gas franchising scope and approval authority are feasible ways to solve the problems， which should be supplemented by price regulation and multi-dimensional public participation， for achieving an orderly market with authority and responsibility.

Key words：? urban gas pipeline;? franchising system;? franchising scope