基于林業(yè)生態(tài)補償視角的隴南山區(qū)精準扶貧框架構(gòu)建

何小風

摘要 生態(tài)補償是我國生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護的一項重要政策，精準扶貧是我國確保貧困人口脫貧的主要舉措，探討隴南山區(qū)兩者之前的對接途徑和框架，對在隴南市實施國家提出的“通過生態(tài)補償脫貧一批”的政策，明確對接的重點，創(chuàng)新對接方式具有重大意義。

關(guān)鍵詞 隴南山區(qū)貧困農(nóng)戶;林業(yè)生態(tài)補償;精準扶貧框架

中圖分類號：F323.2 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）04–0138–02

生態(tài)補償是指圍繞著生態(tài)資源的污染、破壞、保護等問題，對受影響的生態(tài)系統(tǒng)“服務”展開的以經(jīng)濟、行政行為為補償手段的人類社會經(jīng)濟活動[1]。協(xié)調(diào)精準扶貧和生態(tài)補償兩大國家戰(zhàn)略，建立基于精準扶貧的隴南山區(qū)生態(tài)補償框架及運行機制，既是精準扶貧工作的需要，也是保障生態(tài)安全要求，對開展扶貧工作和生態(tài)環(huán)境保護工作都具有重要意義。

1 隴南山區(qū)貧困現(xiàn)狀

甘肅隴南山區(qū)位于甘肅省東南部，是甘肅唯一的長江流域地區(qū)，轄8縣1區(qū)195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3201個行政村，共有77.85萬戶，總?cè)丝?83萬，其中農(nóng)業(yè)人口246萬，整體屬于秦巴山集中連片特困區(qū)。全市9縣區(qū)均為貧困縣（其中5個為深度貧困縣），有貧困村1707個，占行政村總數(shù)的53%，貧困人口83.94萬人，貧困發(fā)生率34.1%，檔立卡貧困村1 365個，占行政村總數(shù)的42%，占全省新的建檔立卡貧困村的20.6%[1]。截至2015年底，全市仍有貧困人口50萬人，貧困發(fā)生率達20.4%，農(nóng)村居民人均可支配收入僅5 405元，低于全省平均水平。

2 建立精準扶貧生態(tài)補償框架的意義與可行性

2.1 建設(shè)意義

精準扶貧是我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、確保貧困人口如期脫貧的重要舉措。因地制宜、因人而異、分類實施等是其基本原則。隴南全市8縣1區(qū)均為林區(qū)縣，全市森林面積1 663.54萬畝，森林覆蓋率41.98%，森林資源在全甘肅省位居第一。但是該區(qū)域內(nèi)貧困面大、貧困程度深，是全國、全省扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。大部分貧困村分布在自然條件嚴酷、生存條件惡劣、扶貧成本高、脫貧難度大的高寒陰濕、深山林緣、半山干旱地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、貧困群眾受教育程度低、增收渠道單一等是制約農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的最大瓶頸。因此，研究生態(tài)補償和扶貧現(xiàn)狀，探索建立精準扶貧與生態(tài)補償緊密結(jié)合的運行框架，具有現(xiàn)實意義。

2.2 建設(shè)可行性

2.2.1 政策環(huán)境 黨的十八大首次把生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”總體戰(zhàn)略布局。2014年1月，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《甘肅省加快轉(zhuǎn)型發(fā)展建設(shè)國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)總體方案》，提出四大生態(tài)屏障和五大重點區(qū)域的生態(tài)安全屏障建設(shè)布局，隴南處于四大生態(tài)屏障的長江上游生態(tài)安全屏障和五大重點區(qū)域的南部秦巴山地區(qū)。2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記圍繞解決好“怎么扶”的問題，提出了實施“五個一批”工程要求。2016年4月，國務院辦公廳出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，進一步明確了生態(tài)補償?shù)目傮w要求。隴南市“433”發(fā)展綱要提出，把隴南建成長江上游生態(tài)安全屏障和全國扶貧開發(fā)示范區(qū)的要求。這些政策導向為隴南建立基于精準扶貧的生態(tài)補償框架及運行機制提供了有力支撐。

2.2.2 基礎(chǔ)條件 （1）生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。圍繞構(gòu)建長江上游生態(tài)安全屏障目標，隴南市重點實施“兩江一水”綜合治理和退耕還林、天然林保護、長防林建設(shè)和公益林建設(shè)生態(tài)工程，積極開展“生態(tài)家園富民計劃”“綠色長廊”示范區(qū)建設(shè)?！笆濉逼陂g，完成退耕還林還草9.25萬hm2，實施天保工程每年管護天然林67.93萬hm2，完成公益林建設(shè)31.07萬hm2，森林覆蓋率從“十二五”末的39.8%提高到2019年的41.98%。創(chuàng)建國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個，省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個、生態(tài)村33個。為精準扶貧生態(tài)補償框架建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。（2）精準扶貧快速推進?！笆濉币詠?，隴南市委市政府重點關(guān)注25個特困片區(qū)精準扶貧工作，全市共爭取各類財政專項扶貧資金25億元，并將80%以上的涉農(nóng)資金和90%以上的財政扶貧資金投向25個特困片區(qū)，建成通村硬化路9 271 km，通暢率達到89.1%，解決了100.9萬農(nóng)村人口安全飲水問題，實施農(nóng)村危房改造7.9萬戶，貧困村動力電覆蓋率達到94%，實施整村推進項目750個、完成易地扶貧搬遷有1.15萬戶，共計5.09萬人。全市特色產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達到150億元，人均特色產(chǎn)業(yè)收入2 800元以上。累計輸轉(zhuǎn)農(nóng)村勞動力428.5萬人次，創(chuàng)收494.7億元，年均增長14.8%。組建駐村幫扶工作隊1 365支，總計5 750人，在195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立扶貧工作站，先后投入資金159億元，興辦實事3.8萬件。

3 隴南山區(qū)生態(tài)補償扶貧框架的構(gòu)建

基于生態(tài)補償為基礎(chǔ)與精準扶貧對接框架的建立，是根據(jù)“生態(tài)補償脫貧一批”的總體要求，將生態(tài)補償與精準扶貧有效結(jié)合起來，建立對接框架（圖1）。

3.1 增加收入

3.1.1 增加工資性收入 通過對一些有勞動能力的貧困人口，政府聘用為護林員，或組織以貧困戶為主的勞務合作社參與生態(tài)修復工程建設(shè)，提供生態(tài)建設(shè)崗位增加貧困人口的工資性收入。截至2020年，隴南市共聘用護林員14 423名，均為貧困戶;明確要求承包生態(tài)修復造林工程的生態(tài)工程勞務合作社中貧困戶必須占到50%以上。

3.1.2 增加財產(chǎn)性性收入 新一輪退耕還林工程向貧困片區(qū)、貧困人口傾斜，使貧困人口成為退耕還林優(yōu)惠政策的享受者，同時盡可能將貧困戶所在區(qū)域納入公益林補償范圍，獲得補償政策補貼。截止2014—2018年全市實施退耕還林9.25萬hm2，建檔立卡貧困戶實施3.14萬hm2，占總退耕還林面積的33.94%，達到96 900戶次384 066人，人均補助達到1 195元。截至2019年，全市公益林每年補償資金7 132.961 5萬元，其中每年補償貧困戶20.408 3萬元。獲得補償?shù)纳疃蓉毨Т?74個，占全市貧困村的42.05%;補償建檔立卡貧困戶46 885戶，占全市建檔立卡貧困戶的80.36%，補償人口達到180 655人。

在生態(tài)補償框架內(nèi)，引導貧困人口實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)產(chǎn)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)補償?shù)母疽饬x，通過生態(tài)補償項目和產(chǎn)業(yè)政策傾斜，扶持貧困戶發(fā)展以油橄欖、花椒、核桃林業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，利用優(yōu)勢條件發(fā)展林下經(jīng)濟、開展鄉(xiāng)村旅游，增加貧困戶收入，變輸血式扶貧為造血式扶貧[2]。2019年隴南核桃、花椒、油橄欖三大經(jīng)濟林種植面積達到了45.93萬hm2，產(chǎn)值達到340.69億元，林下種植和林下養(yǎng)殖產(chǎn)值達到14.97億元。

3.2 人居條件改善

生態(tài)移民對于欠發(fā)達地區(qū)解決貧困、保護生態(tài)環(huán)境、開發(fā)利用國土資源，加快全面建成小康社會有著重要的推動作用[3]。此外，將精準扶貧對象作為重點，優(yōu)先實施生態(tài)移民，這對生態(tài)區(qū)位建設(shè)十分重要，同時對保護價值高的區(qū)域?qū)嵤┱灏徇w式移民，特別是自然保護區(qū)核心區(qū)，作為第一批生態(tài)移民示范，重點實施生態(tài)移民項目，在生態(tài)移民投資的基礎(chǔ)上疊加美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等其他移民項目，最大程度改善貧困戶人居條件。

4 結(jié)論與討論

隴南市扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)存在高度重疊，精準扶貧戶所在的區(qū)域特別是25個特困片區(qū)一般均為生態(tài)脆弱、生態(tài)系統(tǒng)敏感以及需要重點保護的區(qū)域，具備“生態(tài)保障、資源貯備、生態(tài)建設(shè)”等重點生態(tài)功能。本文從生態(tài)補償角度出發(fā)，重點討論了隴南市目前生態(tài)補償與貧困戶對接框架的建立。同時，生態(tài)補償與精準扶貧的對接，是一個復雜的系統(tǒng)工程，影響因子眾多，在實踐中逐步探索完善，直至制度化的形成需要一個過程。目前，隴南山區(qū)生態(tài)補償對接精準扶貧處于瓶頸期，特別是通過生態(tài)補償發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對單一，需要創(chuàng)新對接途徑，而變輸血式扶貧為造血式扶貧將是以后生態(tài)補償?shù)闹髑馈?/p>

參考文獻

[1] 劉春臘，徐美，周克楊，等.精準扶貧與生態(tài)補償?shù)膶訖C制及典型途徑——基于林業(yè)的案例分析[J].自然資源學報，2019，34（5）：989-1002.

[2] 黃桂華，黃立峰.生態(tài)移民地區(qū)跨越式發(fā)展的思考——以寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)為例[J].貴州民族研究，2010（2）：101-105.

責任編輯：黃艷飛