對(duì)修改反壟斷法的若干建議

樊蕓

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球化，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，推動(dòng)國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。面對(duì)中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，壟斷阻礙著市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮作用。近年來(lái)，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的沖擊，傳統(tǒng)企業(yè)受到很大挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)日益加劇的壟斷，使中小企業(yè)的生存和發(fā)展受到了很大影響。行業(yè)的定價(jià)權(quán)、數(shù)據(jù)信息安全被平臺(tái)操控，有的平臺(tái)還被外資控股，存在很大的隱患和金融安全等問(wèn)題。面對(duì)壟斷這道阻礙市場(chǎng)發(fā)揮作用的鴻溝，今年上半年以來(lái)，我國(guó)的反壟斷已拉開(kāi)轟轟烈烈的序幕，而目前的反壟斷法還存在缺少涉及條款、未設(shè)置刑事責(zé)任、缺乏精準(zhǔn)的量化標(biāo)準(zhǔn)、缺乏對(duì)行政性壟斷的有效制約等問(wèn)題，對(duì)此我提出一些建議。

一、理順?lè)ㄅc法、法與法規(guī)之間關(guān)系、協(xié)調(diào)與銜接

處理好反壟斷法與相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系，涉及反壟斷行為的，在反壟斷執(zhí)法過(guò)程中適用法律量刑從重的原則。還要與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、電子商務(wù)法、價(jià)格法以及最新出臺(tái)的民法典等相關(guān)法律相銜接，進(jìn)一步梳理和規(guī)制。

二、增加互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的內(nèi)容，完善互聯(lián)網(wǎng)反壟斷審查和調(diào)查機(jī)制

（一）平臺(tái)不得屏蔽消費(fèi)者、平臺(tái)內(nèi)企業(yè)，建議平臺(tái)強(qiáng)強(qiáng)合作

互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為的界定、取證與傳統(tǒng)行業(yè)有很大差別，應(yīng)該增加互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的內(nèi)容，包括互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)二選一的涉壟斷行為也應(yīng)寫(xiě)進(jìn)反壟斷法。尤其是對(duì)于“先補(bǔ)貼，后提價(jià)”的行為，在反壟斷法中，應(yīng)認(rèn)定是否是由資本幕后推手形成的壟斷，實(shí)施審查。平臺(tái)不得通過(guò)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、算法屏蔽同行業(yè)和消費(fèi)者，不得大小通吃殺得小企業(yè)片甲不留;互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間更應(yīng)該一致對(duì)外，建平臺(tái)、搞研發(fā)，合作共贏(yíng)。

關(guān)于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)司法拍賣(mài)和國(guó)有資產(chǎn)拍賣(mài)輔助服務(wù)的招投標(biāo)中對(duì)平臺(tái)利用資本支撐來(lái)排擠中小服務(wù)機(jī)構(gòu)的做法，建議“一府兩院”要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神中關(guān)于“防止互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷、防范資本無(wú)序擴(kuò)張”的深刻內(nèi)涵。

目前，網(wǎng)約車(chē)“打車(chē)難、打車(chē)貴”、線(xiàn)上線(xiàn)下雙軌制管理還沒(méi)有真正解決，建議對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)加強(qiáng)反壟斷的監(jiān)管，避免因壟斷而影響老百姓的出行，打造一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)的交通出行環(huán)境。

（二）國(guó)家反壟斷委員會(huì)設(shè)置獨(dú)立專(zhuān)線(xiàn)，真正實(shí)施下架處罰

建議國(guó)家反壟斷委員會(huì)建立相關(guān)受理機(jī)制，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)在商務(wù)領(lǐng)域12312舉報(bào)投訴服務(wù)體系的基礎(chǔ)上公布反壟斷專(zhuān)線(xiàn)、成立或指派專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，受理因互聯(lián)網(wǎng)壟斷行為而損害到消費(fèi)者或中小企業(yè)權(quán)益的投訴。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的監(jiān)督，要求互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)必須設(shè)立由人工接聽(tīng)的專(zhuān)線(xiàn)，如有違反必須予以下架等處罰。2021年7月9日，國(guó)家網(wǎng)信辦對(duì)“滴滴（企業(yè)版）”等25款A(yù)PP存在嚴(yán)重違法、違規(guī)收集、使用個(gè)人信息安全問(wèn)題，作出下架、不能提供下載和訪(fǎng)問(wèn)的決定。但這只是對(duì)增量的下架，筆者認(rèn)為對(duì)存量使用中存在的問(wèn)題，也要予以及時(shí)下架處罰。

（三）應(yīng)有前瞻性思維，率先考慮長(zhǎng)臂管轄機(jī)制

建議在反壟斷法修法中設(shè)置長(zhǎng)臂管轄的條款，形成高壓態(tài)勢(shì)，盡早保護(hù)國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)的核心技術(shù)，保護(hù)中國(guó)企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，擺脫被動(dòng)局面。面對(duì)國(guó)外的芯片巨頭，應(yīng)該以夷制夷。

互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地，創(chuàng)新不能成為借口。政府部門(mén)不得利用線(xiàn)上、線(xiàn)下雙軌制，給壟斷平臺(tái)形成提供條件和土壤。所有的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)必須與行業(yè)監(jiān)管部門(mén)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，便于及時(shí)監(jiān)督。

三、對(duì)寡頭壟斷予以拆分，增加入刑條款

對(duì)形成超大規(guī)模寡頭壟斷的平臺(tái)、擠壓中小企業(yè)的平臺(tái)，必須拆分。平臺(tái)是提供互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的民生項(xiàng)目，必要時(shí)需要有一些公益性的其他股份進(jìn)入。當(dāng)然，在正確區(qū)分打破壟斷、拆分寡頭平臺(tái)和保護(hù)企業(yè)的核心技術(shù)和秘密的關(guān)系的同時(shí)，也要正確區(qū)分什么是市場(chǎng)地位的壟斷和技術(shù)性壟斷，應(yīng)該鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新通過(guò)技術(shù)保護(hù)形成局部的壟斷，支持、賦能企業(yè)進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展，保護(hù)我們民族的創(chuàng)新動(dòng)力。

我國(guó)反壟斷法對(duì)違法責(zé)任規(guī)定得較籠統(tǒng)，對(duì)于刑事責(zé)任的量刑缺少威懾力，建議細(xì)化壟斷行為的辨識(shí)度，加強(qiáng)反壟斷法的可操作性。反壟斷社會(huì)責(zé)任巨大，有些企業(yè)對(duì)于罰款不以為然，甚至一而再、再而三地違法，如增加刑事責(zé)任，將會(huì)形成巨大的威懾力，建議對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中、價(jià)格壟斷、不公平競(jìng)爭(zhēng)、借用行政權(quán)力限制他人權(quán)力、濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為，尤其寡頭壟斷，增加對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和高管人員的入刑條款和公益性訴訟，在具體實(shí)踐中，循序、慎重對(duì)待入刑。

四、盡快制定量化標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性

建議反壟斷法增加具有市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中等量化標(biāo)準(zhǔn)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格明確執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限、邊界。反壟斷執(zhí)法尤其是互聯(lián)網(wǎng)反壟斷執(zhí)法，認(rèn)定難、取證難，不僅要有較高的法學(xué)知識(shí)，還要有豐富的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的綜合知識(shí)，更要有互聯(lián)網(wǎng)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這對(duì)執(zhí)法人員提出了極高要求。建議各級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)培訓(xùn)，邀請(qǐng)律師、法學(xué)教授等法律相關(guān)人才及互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)行授課、指導(dǎo)。建議放寬限制，不拘一格降人才，直接從優(yōu)秀的、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法律從業(yè)人才和互聯(lián)網(wǎng)人才中選拔專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，或前期委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)。建議進(jìn)一步發(fā)揮審查和調(diào)查機(jī)制，切實(shí)落實(shí)執(zhí)法人員的檢查權(quán)、取證權(quán)，避免執(zhí)法過(guò)度。建議全國(guó)和地方加強(qiáng)溝通，進(jìn)一步整合省、直轄市區(qū)域力量，在線(xiàn)上、線(xiàn)下形成監(jiān)管合力，防止本地區(qū)自我保護(hù)，以保證反壟斷執(zhí)法得到有效、統(tǒng)一、全面的實(shí)施。建議及時(shí)加強(qiáng)案例分析、總結(jié)，積累審查經(jīng)驗(yàn)，為司法與行政執(zhí)法之間就同類(lèi)案件相互借鑒拓展空間，消除反壟斷盲區(qū)和監(jiān)管套利縫隙。

五、加強(qiáng)反行政性壟斷的處罰力度

行政性壟斷最大的問(wèn)題是相關(guān)組織濫用行政權(quán)力。建議結(jié)合國(guó)企的分類(lèi)改革，限制國(guó)有企業(yè)的豁免權(quán)，予以平等競(jìng)爭(zhēng)。反壟斷法第五十一條第一款“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”的法律后果與行政壟斷帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)危害性極不相稱(chēng)，對(duì)此提出三點(diǎn)建議。一是加強(qiáng)反行政性壟斷的處罰力度。激活反壟斷法法律訴訟，不僅是民事訴訟、行政訴訟，更是公益性訴訟。二是加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)有制約的機(jī)制，杜絕腐敗，法無(wú)授權(quán)不可為。三是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)利用主管部門(mén)行政權(quán)力限制其他商品流入本地等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰。

六、加快制定行業(yè)反壟斷標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

（一）改革反壟斷的教育和理念

對(duì)于EMBA課程中經(jīng)常傳授的企業(yè)經(jīng)營(yíng)之道所宣揚(yáng)的“企業(yè)要追求利潤(rùn)必須實(shí)施壟斷”的錯(cuò)誤價(jià)值觀(guān)要予以糾正，實(shí)際上企業(yè)不僅要追求利潤(rùn)，更要有社會(huì)責(zé)任。

（二）盡快制定反壟斷規(guī)范和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)增加技術(shù)門(mén)檻、增強(qiáng)大局意識(shí)，對(duì)行業(yè)內(nèi)違反行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以及壟斷侵權(quán)的行為，主動(dòng)整改、提高維權(quán)意識(shí)，同時(shí)主動(dòng)提出法律訴訟，保護(hù)行業(yè)的整體利益。行業(yè)協(xié)會(huì)要參與反壟斷審查，既要在發(fā)現(xiàn)壟斷并影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)候適時(shí)提醒受害會(huì)員企業(yè)關(guān)注，又要建立上、下游企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)預(yù)警機(jī)制，還要支持會(huì)員企業(yè)作為舉報(bào)主體，向有關(guān)政府機(jī)關(guān)提出反壟斷審查申請(qǐng)，最后在反壟斷審查機(jī)構(gòu)提出要求后給予積極配合。

七、落實(shí)反壟斷執(zhí)法的法律監(jiān)督

建立專(zhuān)題聽(tīng)證會(huì)制度，做到信息公開(kāi)、公平、公正，接受社會(huì)監(jiān)督，可以參考?xì)W盟的成熟做法對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序透明、公開(kāi)，歐盟委員會(huì)對(duì)涉及反壟斷的并購(gòu)案件作出最終決定后，將受到歐洲初審法院和歐洲法院的司法審查。傳統(tǒng)上歐洲初審法院和歐洲法院對(duì)歐盟委員會(huì)的企業(yè)并購(gòu)案的司法審查，主要集中在合法性審查上，法院首先分析歐盟委員會(huì)在進(jìn)行企業(yè)并購(gòu)控制審查時(shí)是否遵守了正當(dāng)程序原則，其次審查案件中的事實(shí)情況是否足以導(dǎo)致歐盟委員會(huì)對(duì)并購(gòu)案的禁止性決定。因此，要在合理性、程序性、關(guān)鍵性上加以監(jiān)督。

八、建立受害人（中小企業(yè)）、消費(fèi)者訴訟救濟(jì)制度

對(duì)于排擠、打壓中小企業(yè)的壟斷行為，剝奪消費(fèi)者選擇權(quán)，欺騙消費(fèi)者等侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為，在舉證材料詳實(shí)的情況下，應(yīng)允許通過(guò)企業(yè)、消費(fèi)者訴訟，建立受害人對(duì)壟斷主體的法律訴訟救濟(jì)制度，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候啟動(dòng)公益訴訟。建立由政府主導(dǎo)、行業(yè)支撐、全社會(huì)參與的反壟斷綜合體系。

（作者系全國(guó)人大代表，上海市工商聯(lián)副主席，上海富申評(píng)估咨詢(xún)集團(tuán)董事長(zhǎng)）