流域生態(tài)補(bǔ)償：理論基礎(chǔ)與模式創(chuàng)新

孫翔 王玢 董戰(zhàn)峰

摘? ?要：流域生態(tài)補(bǔ)償是以水資源保護(hù)為主線，有效平衡流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水質(zhì)保護(hù)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。根據(jù)流域?qū)嶋H情況，因地制宜選取合適的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，對(duì)于我國(guó)開展流域水環(huán)境治理工作具有重要意義。目前流域生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償主體不明晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不一致、補(bǔ)償方式不靈活、補(bǔ)償實(shí)施與受益不統(tǒng)一、補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)不完善等問題。為此，應(yīng)明晰責(zé)任主體與水權(quán)歸屬，整合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，靈活使用補(bǔ)償方式，建立多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善優(yōu)化政策設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：流域生態(tài)補(bǔ)償;流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;生態(tài)文明建設(shè)

中圖分類號(hào)：F205? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）08-0145-11

流域生態(tài)補(bǔ)償是以水資源保護(hù)為主線，有效平衡流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水質(zhì)保護(hù)關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段[1]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償機(jī)制等是該領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題，公共產(chǎn)品理論、產(chǎn)權(quán)交易理論、外部性理論、博弈理論、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論等構(gòu)成了生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)研究的理論基礎(chǔ)?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償”在國(guó)際上多被稱為“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（PES）或“生態(tài)環(huán)境效益付費(fèi)”（PEB）[2]，而流域水資源生態(tài)補(bǔ)償則是為水環(huán)境功能服務(wù)付費(fèi)[3]。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)研究取得了一定進(jìn)展。流域生態(tài)補(bǔ)償在新安江流域、太湖流域、東江流域、九洲江流域等取得了較好的實(shí)踐效果?？缧姓^(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)兼顧跨行政區(qū)的多種情景，同一地級(jí)市不同區(qū)縣之間、同一省份不同地級(jí)市之間、不同省份地級(jí)市之間的補(bǔ)償模式應(yīng)有所不同，應(yīng)充分考慮上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式上有所區(qū)別。另外，一般情況下，近期一般是以“污染水”變“達(dá)標(biāo)水”為目標(biāo)，中期在跨區(qū)域斷面水質(zhì)已經(jīng)達(dá)標(biāo)的前提下一般以穩(wěn)定水質(zhì)為目標(biāo)，遠(yuǎn)期以進(jìn)一步提升水質(zhì)以“達(dá)標(biāo)水”變“放心水”為目標(biāo)，近期、中期、遠(yuǎn)期跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上應(yīng)體現(xiàn)其繼承性和差異性。針對(duì)不同跨區(qū)域的情景以及兼顧不同生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾A段性周期，目前系統(tǒng)性、整體性的研究仍顯不足，需要理論的深化以及進(jìn)一步的應(yīng)用實(shí)踐。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

水生態(tài)系統(tǒng)為上下游居民、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活提供優(yōu)質(zhì)水源，是非常重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能組成。流域優(yōu)質(zhì)水資源是一種公共產(chǎn)品，相關(guān)理論主要包括公共產(chǎn)品理論、產(chǎn)權(quán)交易理論、外部性理論、博弈理論、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論。

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品可劃分為完全公共物品、準(zhǔn)公共物品兩類。根據(jù)薩繆爾森的定義，完全公共物品是指每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少，它必須具備兩個(gè)特征：一是消費(fèi)不可分性或無競(jìng)爭(zhēng)性;二是消費(fèi)中無排他性。準(zhǔn)公共物品是指大多數(shù)物品帶有某種程度的“公共性質(zhì)”，這是由于外部影響的存在所引起的，當(dāng)物品具有某種較大的外部影響時(shí)，這種物品就是準(zhǔn)公共物品了。

生態(tài)產(chǎn)品作為公共資源，是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于在生產(chǎn)消費(fèi)過程中的非競(jìng)爭(zhēng)性，往往會(huì)導(dǎo)致資源的過度使用，從而引起“公地悲劇”。同時(shí)，消費(fèi)過程中的非排他性易導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象。宗臻玲等人指出，生態(tài)環(huán)境資源價(jià)值的實(shí)際承擔(dān)者包含有形的物質(zhì)產(chǎn)品和無形的生態(tài)效用，其中物質(zhì)產(chǎn)品可直接通過市場(chǎng)以貨幣的形式進(jìn)行補(bǔ)償，而生態(tài)效用需建立基于有償使用原則的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，以達(dá)到資源可持續(xù)利用的目的[4]。流域優(yōu)質(zhì)水資源是一種生態(tài)產(chǎn)品，流域內(nèi)居民均可無差別免費(fèi)享有這一生態(tài)服務(wù)，同時(shí)，上下游居民都可以相對(duì)平等且廉價(jià)地享受水資源使用權(quán)及排污權(quán)。因此，政府代表利益相關(guān)者為優(yōu)質(zhì)水資源的維持定價(jià)并要求支付水資源使用費(fèi)稅或者排污費(fèi)稅是最為常見的方式[5]，公共物品的市場(chǎng)付費(fèi)沒有政府的介入難以形成。

（二）產(chǎn)權(quán)交易理論

產(chǎn)權(quán)指的是一種通過社會(huì)強(qiáng)制手段對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)力，按照科斯定理，經(jīng)濟(jì)學(xué)首先要解決由資源稀缺而產(chǎn)生的利益沖突。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)過程中，各主體間的利益沖突隨處可見。在生態(tài)補(bǔ)償過程中，公共產(chǎn)品的外部性可以通過明晰產(chǎn)權(quán)得以解決，只要產(chǎn)權(quán)是明確的，且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時(shí)將產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，可實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)[5]。在流域中，假如上游享有產(chǎn)排污權(quán)，而下游地區(qū)想要享受優(yōu)質(zhì)的水源，就需要向上游地區(qū)支付生態(tài)補(bǔ)償資金，以贖回產(chǎn)排污權(quán);如果下游地區(qū)享有凈水權(quán)，則上游地區(qū)需要大量環(huán)保治理資金保證下游的凈水權(quán);在交界斷面水質(zhì)目標(biāo)確定的前提下，上游地區(qū)允許排放的污染物總量限值即水環(huán)境容量則可明確，因此，無論是對(duì)上游地區(qū)的產(chǎn)排污權(quán)還是下游地區(qū)的凈水權(quán)進(jìn)行法律賦權(quán)，最后市場(chǎng)均衡的結(jié)果應(yīng)該是相似的。

（三）外部性理論

外部性理論由庇古于1920年提出。外部性是指在沒有市場(chǎng)交換的情況下，一個(gè)生產(chǎn)單位的生產(chǎn)行為（或消費(fèi)者的消費(fèi)行為）影響了其他生產(chǎn)單位（或消費(fèi)者）的生產(chǎn)過程（或生活標(biāo)準(zhǔn)）[6]。外部性有正負(fù)之分，生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)就是將外部性內(nèi)部化，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定就是對(duì)外部性的邊際價(jià)值定價(jià)。正外部性是將外部邊際效益加計(jì)到私人邊際效益之上，從而物品或服務(wù)的價(jià)格得以反映社會(huì)邊際效益;負(fù)外部性則是對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的生產(chǎn)者征收相應(yīng)費(fèi)稅，從而將資源的消耗和環(huán)境污染外部邊際成本計(jì)入生產(chǎn)者邊際成本中。

在跨界流域水資源生態(tài)補(bǔ)償中，上游為保護(hù)下游水質(zhì)安全，須投入大量的環(huán)境治理成本，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上作出讓步和犧牲，因而上游因保護(hù)而得到的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)至少等于治污的成本+犧牲發(fā)展權(quán)的機(jī)會(huì)成本-上游因水質(zhì)保護(hù)而獲得的生態(tài)效益。但是，如果上游堅(jiān)持發(fā)展而對(duì)水質(zhì)保護(hù)不力使得交給下游的水質(zhì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，則上游政府應(yīng)給下游政府以一定的資金補(bǔ)償，上游政府給下游政府的資金補(bǔ)償應(yīng)至少等于下游因水污染產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損害成本。

（四）博弈理論

博弈理論主要用來研究生態(tài)補(bǔ)償決策過程中不同決策主體之間的利益平衡問題，如地方政府—中央政府、地方政府—當(dāng)?shù)仄髽I(yè)（農(nóng)民）、上游政府—下游政府、上游產(chǎn)排污企業(yè)—下游居民等[7]。每個(gè)行為主體都從自身得失角度出發(fā)，最后多方利益相關(guān)者作出綜合權(quán)衡，作出利益最大化決定，不同行為主體間的博弈主要體現(xiàn)在利益趨同的行為主體間的相互聯(lián)合以及利益相悖主體間的相互抵抗。

在流域水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣苤?，流域上下游間的關(guān)系既密不可分又相互影響，故須重點(diǎn)考慮協(xié)調(diào)上下游的利益沖突及矛盾，由此上下游間形成的博弈關(guān)系是跨界水資源治理與保護(hù)的重點(diǎn)及難點(diǎn)[8]。根據(jù)我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際，多是上下游地方政府作為主要談判者及承擔(dān)者，中央政府或上級(jí)政府作為監(jiān)督者，故目前對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀痉謹(jǐn)倖栴}多是政府間的分?jǐn)?。賴蘋等提出流域水污染治理成本分?jǐn)偪衫煤献鞑┺牡睦碚摌?gòu)建成本分?jǐn)偛┺木仃嘯9];曹洪華等通過構(gòu)建非對(duì)稱演化博弈模型探究了補(bǔ)償過程動(dòng)態(tài)演化機(jī)制及其穩(wěn)定策略[10]。

（五）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論

任何生態(tài)系統(tǒng)都會(huì)為人類提供重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，進(jìn)而產(chǎn)生可以量化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。有學(xué)者在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值系統(tǒng)化計(jì)算方面取得了較為積極的進(jìn)展[11]。流域水生態(tài)系統(tǒng)為上下游居民提供優(yōu)質(zhì)的水源，進(jìn)而形成水源供給的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。在水被污染的情況下，居民為了獲得安全放心的飲用水，會(huì)購(gòu)買凈水設(shè)備或者購(gòu)買桶裝水，或者采取跨區(qū)域調(diào)入清潔水源解決飲水問題，這帶來了巨大的額外成本。水資源提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值可采用影子工程法進(jìn)行計(jì)算，也可通過水質(zhì)缺水型損失進(jìn)行計(jì)算。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣軜?gòu)建

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆治隹蚣馨ㄑa(bǔ)償主客體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總金額、補(bǔ)償機(jī)制四大方面。

（一）補(bǔ)償主客體

在流域生態(tài)補(bǔ)償中，依據(jù)破壞者付費(fèi)、使用者付費(fèi)、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)仍瓌t，來確定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w[12]。破壞者付費(fèi)原則是指流域上游排放污染物影響下游水質(zhì)安全，故應(yīng)對(duì)排污行為負(fù)責(zé)并為污染買單;使用者付費(fèi)原則是指流域內(nèi)無論上游和下游，優(yōu)質(zhì)水資源使用者應(yīng)為水質(zhì)保護(hù)買單;受益者付費(fèi)原則是指在流域范圍內(nèi)，受益者應(yīng)對(duì)提供的優(yōu)質(zhì)水資源服務(wù)價(jià)值進(jìn)行付費(fèi);保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)脑瓌t是指保護(hù)者為確保流域水環(huán)境安全，采取保護(hù)與治理措施，并放棄發(fā)展機(jī)會(huì)而受到一定損失[13]，理應(yīng)獲得適當(dāng)補(bǔ)償。具體來說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w涉及政府、企業(yè)和居民個(gè)人。

（二）補(bǔ)償方式

流域生態(tài)補(bǔ)償方式可分為資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)?，按照補(bǔ)償資金的來源則可分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償[14]。

一是資金補(bǔ)償。資金補(bǔ)償是指補(bǔ)償方向受償方提供資金來進(jìn)行補(bǔ)償，因其方便和直接等諸多優(yōu)勢(shì)，目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償主要以政府主導(dǎo)的資金補(bǔ)償為主，但這種方式是一種典型的“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償方式，一旦資金補(bǔ)償“斷糧”，則上游地區(qū)可能會(huì)失去保護(hù)的動(dòng)力。資金補(bǔ)償表現(xiàn)形式主要有政府設(shè)立專項(xiàng)資金以及政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于同一省份內(nèi)跨市級(jí)行政區(qū)流域以及同一市內(nèi)跨縣級(jí)行政區(qū)的流域，可分別由省級(jí)財(cái)政或市級(jí)財(cái)政設(shè)立針對(duì)該流域水質(zhì)改善的專項(xiàng)資金，或可根據(jù)上游經(jīng)濟(jì)損失成本及整體生態(tài)效益核算確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償總金額，由上游、下游政府確定分?jǐn)偙壤?，通過財(cái)政共同轉(zhuǎn)移支付資金交付上游政府，省級(jí)政府作為監(jiān)督者、上下游政府作為參與者共同承擔(dān)流域水質(zhì)保護(hù)工作。

二是項(xiàng)目補(bǔ)償。為解決資金補(bǔ)償造成的后續(xù)保護(hù)動(dòng)力不可持續(xù)問題，項(xiàng)目補(bǔ)償作為一種新的補(bǔ)償方式得以運(yùn)用，它可以有效轉(zhuǎn)變上游生產(chǎn)方式并為上游帶來持續(xù)有力的造血能力，接納上游地區(qū)為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)而出現(xiàn)的閑置勞動(dòng)力，其適用于下游經(jīng)濟(jì)實(shí)力較好的情形，一般由下游地區(qū)在上游地區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目投資建設(shè)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。

三是贖買上游產(chǎn)排污權(quán)。上級(jí)政府作為監(jiān)督者，上下游政府作為談判者，共同評(píng)估上游流域范圍內(nèi)可允許的污染物最大排放量，并將其分為若干份額作為產(chǎn)排污權(quán)，下游政府可參考污染物噸水治理成本價(jià)或排污份額市場(chǎng)價(jià)對(duì)上游流域產(chǎn)排污權(quán)進(jìn)行分批次購(gòu)買，購(gòu)買資金作為補(bǔ)償金額可用于上游的污染治理及生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

四是免息/貼息貸款。下游政府可通過向上游政府提供免息或者貼息貸款，還款周期可以長(zhǎng)達(dá)10～30年，支持上游地區(qū)清潔產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既適用于下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、上游地區(qū)欠發(fā)達(dá)的情形，又適用于上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)都發(fā)達(dá)的情形，還適用于跨省域流域生態(tài)補(bǔ)償。此方式由于其資金輸入方式不再是一次性直接給予的“輸血式”，而是有限制的貸款形式，可有效約束上游在貸款周期內(nèi)完成既定水質(zhì)目標(biāo)。

五是水權(quán)交易。水權(quán)交易是指由于流域上游地區(qū)采用一系列的節(jié)水措施使其出境水量超出了目標(biāo)值，即初始水權(quán)未完全使用，則使用這部分水量的下游地區(qū)需要向上游繳納一定的使用費(fèi)，購(gòu)買這部分水資源使用權(quán)。

六是異地開發(fā)。為避免流域上游地區(qū)因發(fā)展工業(yè)造成的污染以及彌補(bǔ)發(fā)展權(quán)被限制所造成的損失，可在下游地區(qū)建立工業(yè)園區(qū)，所得稅收屬于上游地區(qū)。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總金額

在補(bǔ)償方式確定的情況下，需要進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償總金額和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定有助于最終測(cè)算生態(tài)補(bǔ)償總金額，但是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定并不是生態(tài)補(bǔ)償總金額確定的必要條件。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總金額的確定既要考慮流域水生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)功能價(jià)值，又要考慮到不同利益主體的接受能力，從而達(dá)到共同參與保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境的目的。目前采用的方法主要有價(jià)值理論方法、半市場(chǎng)理論法和市場(chǎng)理論法[14]。其主要區(qū)別在于：價(jià)值理論方法的核心是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值定標(biāo)原理，而市場(chǎng)理論方法和半市場(chǎng)理論方法則依靠商品在供求關(guān)系中的自由流動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)，買賣雙方分別為補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體。

一是不確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”式補(bǔ)償總金額模式?！耙坏肚小笔降牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償總金額模式是指直接通過核算流域上游污染治理成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本以及全流域因?yàn)樗|(zhì)提高的生態(tài)環(huán)境效益確定補(bǔ)償資金總額，簽訂流域分期生態(tài)補(bǔ)償合同，上下游地方政府及中央政府按照水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)則確定資金總額各自分?jǐn)偙壤约懊磕攴制谥Ц兜馁M(fèi)用?！耙坏肚小笔降纳鷳B(tài)補(bǔ)償總金額模式適用于污染治理成本較大的情形，能解決從“污染水”到“達(dá)標(biāo)水”的短期目標(biāo)問題。但是，對(duì)于中遠(yuǎn)期以維持水質(zhì)為目標(biāo)、機(jī)會(huì)成本已經(jīng)補(bǔ)償過的情形，按照這樣的模式執(zhí)行補(bǔ)償?shù)目偨痤~會(huì)比較低，上游地區(qū)可能缺乏持續(xù)投入水質(zhì)保護(hù)的動(dòng)力，在這種模式下，補(bǔ)償總金額是固定的，適用于資金補(bǔ)償方式。贖買上游產(chǎn)排污權(quán)以及貼息貸款等補(bǔ)償方式也需確定固定或者等價(jià)的補(bǔ)償總金額。

二是動(dòng)態(tài)彈性的生態(tài)補(bǔ)償總金額模式。根據(jù)水質(zhì)確定動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償總金額是主要的表現(xiàn)形式，在這種模式下，一般選擇的污染因子為COD、氨氮、總氮、總磷等，并通過單位污染物的處理成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如，可采取影子工程法參考污水處理廠處理單位污染物的成本。同時(shí)，考慮水質(zhì)超標(biāo)情況和統(tǒng)計(jì)流量確定補(bǔ)償總金額。當(dāng)水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，上游按照水質(zhì)超標(biāo)情況，給予下游一定的補(bǔ)償金額;當(dāng)水質(zhì)優(yōu)于目標(biāo)水質(zhì)時(shí)，下游及上級(jí)政府給予上游一定的激勵(lì)金額。相較于“一刀切”式的補(bǔ)償模式，此類方法更加靈活，適用于水質(zhì)已經(jīng)達(dá)標(biāo)但需要長(zhǎng)期維持的情形，其局限性在于，此類標(biāo)準(zhǔn)劃定方法僅適用于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的流域上下游，當(dāng)上下游間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大或跨省級(jí)行政區(qū)時(shí)，該補(bǔ)償模式則難以適用。目前我國(guó)遼寧省遼河流域、河北省子牙河流域、河南省沙潁河流域、江蘇省太湖流域均有應(yīng)用，這種模式下補(bǔ)償總金額是彈性變化的。項(xiàng)目補(bǔ)償、異地開發(fā)、水權(quán)交易等均屬于動(dòng)態(tài)彈性的補(bǔ)償方式。項(xiàng)目補(bǔ)償、異地開發(fā)對(duì)于每年能看得見、摸得著的預(yù)期收入具有一定的不確定性，水權(quán)交易也會(huì)受到用水規(guī)模的影響，因而具有動(dòng)態(tài)的變異性。

（四）補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制根據(jù)實(shí)施主體及承擔(dān)者的差異，可以分為政府補(bǔ)償機(jī)制和市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制兩類。

一是政府補(bǔ)償機(jī)制。政府補(bǔ)償機(jī)制主要是以國(guó)家或上級(jí)政府為實(shí)施和補(bǔ)償主體，以區(qū)域、下級(jí)政府或農(nóng)牧民為補(bǔ)償對(duì)象，以國(guó)家生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等為目標(biāo)，以財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜、項(xiàng)目實(shí)施、稅費(fèi)改革和人才技術(shù)投入等為手段的補(bǔ)償方式。在我國(guó)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是主要的政府補(bǔ)償機(jī)制，包括生態(tài)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及生態(tài)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

二是市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。依托市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)行為，將生態(tài)服務(wù)功能或環(huán)境保護(hù)效益打包推入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)交易的方式，降低生態(tài)保護(hù)的成本，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的價(jià)值。與政府補(bǔ)償機(jī)制相比，市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制具有補(bǔ)償方式靈活、管理和運(yùn)行成本較低、適用范圍廣泛等特點(diǎn)。但信息不對(duì)稱、交易成本過高將影響市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制本身難以克服其交易的盲目性、局部性和短期行為。在流域生態(tài)補(bǔ)償中，當(dāng)利益相關(guān)者以及買賣雙方關(guān)系明確、存在現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買關(guān)系時(shí)，就是一種市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)內(nèi)外實(shí)踐及其啟示

國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐案例十分豐富，對(duì)其在實(shí)施過程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)、失敗教訓(xùn)，以及實(shí)施過程中呈現(xiàn)的諸多不足進(jìn)行分析，有利于總結(jié)出適用不同條件的生態(tài)補(bǔ)償模式。

（一）國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫桶咐治?/p>

流域生態(tài)補(bǔ)償方式主要有市場(chǎng)補(bǔ)償和政府（政策）補(bǔ)償兩種主要形式，其中國(guó)外較常應(yīng)用的市場(chǎng)補(bǔ)償方式主要有市場(chǎng)貿(mào)易、一對(duì)一補(bǔ)償、生態(tài)標(biāo)記和公共支付，其中公共支付方式較常用于政府（政策）補(bǔ)償。本文選取了具有代表性的哥斯達(dá)黎加流域生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)補(bǔ)償、法國(guó)“畢雷礦泉水”一對(duì)一付費(fèi)、美國(guó)及瑞典有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)付費(fèi)、哥倫比亞生態(tài)服務(wù)稅作為典型案例進(jìn)行分析研究（見表1，下頁(yè)）。

國(guó)外在生態(tài)補(bǔ)償中注重補(bǔ)償效益，重點(diǎn)從補(bǔ)償區(qū)域選擇、機(jī)會(huì)成本的計(jì)算、受償意愿和支付意愿等方面考慮，盡量避免采用統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶來的補(bǔ)償資金低效使用和補(bǔ)償不足導(dǎo)致環(huán)境目標(biāo)難于實(shí)現(xiàn)的問題，在環(huán)境保護(hù)行為的持續(xù)性、資金效率、環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等方面效果較好。政府可以作為唯一補(bǔ)償主體存在，也可以在政府主導(dǎo)下進(jìn)行。例如，美國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)高度重視，政府承擔(dān)大部分補(bǔ)償資金投入;法國(guó)、馬來西亞的林業(yè)基金中，國(guó)家財(cái)政撥付占有很大比重。盡管政府在生態(tài)補(bǔ)償中起主導(dǎo)作用，但市場(chǎng)機(jī)制仍然可以在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮重要作用。市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策在提高生態(tài)效益方面，可以作為政府手段的有效補(bǔ)充。國(guó)際上通用的市場(chǎng)手段包括自發(fā)的私人交易、開放式的貿(mào)易、生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等。

（二）國(guó)內(nèi)跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)展

我國(guó)目前進(jìn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要分為省域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與跨省域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。省域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐有福建省閩江流域、江蘇省太湖流域、河北省子牙河流域、遼寧省遼河流域、河南省沙潁河流域等，跨省域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有跨贛粵港界面的東江流域、跨皖浙界面的新安江流域、跨桂粵的九洲江流域等。本文選取新安江流域、福建省閩江流域、江蘇省太湖流域作為典型實(shí)踐案例，總結(jié)分析其可行的生態(tài)補(bǔ)償模式，具體如表2所示。

（三）流域生態(tài)補(bǔ)償模式探索

根據(jù)研究流域的不同特點(diǎn)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償模式進(jìn)行探索，可劃分為跨行政區(qū)域級(jí)別不同、上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同、流域水質(zhì)治理時(shí)期不同三個(gè)主要流域特點(diǎn)。

1.跨不同級(jí)別行政區(qū)域的情形

根據(jù)研究流域跨行政區(qū)域的級(jí)別不同，采取的主客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)/總金額、補(bǔ)償方式如表3（下頁(yè)）所示。同市內(nèi)跨不同縣級(jí)行政區(qū)由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差別較小，縣級(jí)財(cái)政收入較少，難以承擔(dān)流域生態(tài)補(bǔ)償資金投入，故需市級(jí)財(cái)政作為生態(tài)補(bǔ)償主要承擔(dān)者及管理者;同省份內(nèi)跨不同市級(jí)行政區(qū)由于其省級(jí)行政單位可作為監(jiān)督者和組織者，市級(jí)間流域生態(tài)補(bǔ)償模式可靈活多變;跨不同省級(jí)行政單位由于其流域范圍較大，中央政府可作為監(jiān)督者，同時(shí)各省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距往往較大且補(bǔ)償金額較高，為促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展，可采用資金補(bǔ)償與項(xiàng)目補(bǔ)償相結(jié)合的方式進(jìn)行補(bǔ)償。

2.上下游間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同的情形

上下游間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同狀況往往也是流域生態(tài)補(bǔ)償模式選擇的重要因素之一。當(dāng)流域范圍上下游都為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)，可選擇靈活多樣的補(bǔ)償方式，彌補(bǔ)上游的經(jīng)濟(jì)損失，上游地區(qū)亦可以實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;當(dāng)流域上游為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，流域下游為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償方式則可以項(xiàng)目補(bǔ)償方式為主，推動(dòng)上游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以污染密集型企業(yè)為支柱向以環(huán)境友好型企業(yè)為支柱轉(zhuǎn)型，且可在上游承擔(dān)范圍內(nèi)提供一定金額的免息/貼息貸款，給予上游水質(zhì)保護(hù)參與者以持續(xù)動(dòng)力和激勵(lì);當(dāng)流域上下游均處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)時(shí)，由于地方財(cái)政已無法滿足流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，故需上?jí)政府給予生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移支付支持，并提供一定政策補(bǔ)償（見表4）。

3.流域水質(zhì)治理時(shí)期不同的情形

根據(jù)流域的水質(zhì)治理時(shí)期不同，可分為“污染水”向“達(dá)標(biāo)水”轉(zhuǎn)變的近期治理、維持“達(dá)標(biāo)水”狀況的中期治理以及由“達(dá)標(biāo)水”向“放心水”轉(zhuǎn)變的遠(yuǎn)期治理（見表5）。隨著生活水平的提高，人們對(duì)于水質(zhì)的要求越來越高，不僅要求水質(zhì)達(dá)標(biāo)，而且要求將打造符合群眾需求的“放心水”作為遠(yuǎn)期治理目標(biāo)。不同流域生態(tài)補(bǔ)償期補(bǔ)償?shù)姆绞綉?yīng)有所不同，近期由于污染治理投入大，應(yīng)以有中央政府參與的資金補(bǔ)償為主，中期為保持上游地區(qū)持續(xù)的水質(zhì)保護(hù)動(dòng)力，應(yīng)以項(xiàng)目補(bǔ)償、無息貸款、異地開發(fā)等動(dòng)態(tài)彈性的補(bǔ)償方式為主。

四、目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償存在的不足之處

我國(guó)積極開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)和實(shí)踐工作[19]，如廣東、福建、浙江、江蘇、河北、遼寧、湖南都開展了多種形式的流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，國(guó)家也提出了開展流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)（如新安江、九洲江等），均取得了一定的實(shí)踐進(jìn)展。通過梳理可知，目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償仍存在流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體不明晰、流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不一致、流域生態(tài)補(bǔ)償方式不靈活、流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施與受益不統(tǒng)一、流域生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)不完善等問題。

第一，流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體不明晰。國(guó)家雖規(guī)定地方政府是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，但這無法解決跨界污染控制和流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膯栴}。地方政府、政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)村集體、企業(yè)、林農(nóng)、農(nóng)民等責(zé)任主體的職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清，造成流域生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償責(zé)任主體的模糊與爭(zhēng)議。

第二，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法不一致。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成一致，不同利益相關(guān)者根據(jù)不同的原則與方法，測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一[20]，往往有多個(gè)數(shù)量級(jí)的差別，很難達(dá)成一致，因而需要國(guó)家有關(guān)部門和上級(jí)政府給出科學(xué)合理、公平可行的技術(shù)方法指南，支持和指導(dǎo)地方開展試點(diǎn)實(shí)踐工作。

第三，流域生態(tài)補(bǔ)償方式不靈活。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償主要以政府轉(zhuǎn)移支付為主，市場(chǎng)參與度明顯偏低。且上游產(chǎn)排污企業(yè)作為主要利益受損方未參與到補(bǔ)償談判過程中，下游居民作為主要受益方支付意愿明顯偏低[13]，無法形成可持續(xù)發(fā)展的多元主體參與的自由市場(chǎng)。流域水資源作為公共產(chǎn)品無法做到完全私有化，產(chǎn)權(quán)界定不明晰，導(dǎo)致市場(chǎng)缺乏自發(fā)動(dòng)力，進(jìn)而發(fā)生“公地悲劇”[14]。

第四，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施與受益不統(tǒng)一。上下游政府代替實(shí)際利益受損的企業(yè)作為受益代表，地方政府作為主要實(shí)施主體無法完全實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)保護(hù)投入和效益缺口平衡，需中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付部分資金進(jìn)行彌補(bǔ)，這種生態(tài)環(huán)境整治及經(jīng)濟(jì)開發(fā)補(bǔ)償中存在的實(shí)施主體與受益主體不一致的矛盾，導(dǎo)致政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償一旦停止，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性就會(huì)迅速回升，流域生態(tài)補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第五，流域生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)不完善。按照行政許可法和財(cái)政管理體制，一些有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧┤狈Ψ芍С?，很多目前行之有效的生態(tài)補(bǔ)償方式往往并不符合財(cái)政預(yù)算制度和?？顚Ｓ迷瓌t，一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐活動(dòng)缺乏有效的行政管理體制和法律法規(guī)的支持，如水權(quán)交易，需要國(guó)家在政策層面上進(jìn)一步放開思路，為流域生態(tài)補(bǔ)償提供實(shí)踐和探索的空間。

五、我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)化策略

針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題，結(jié)合我國(guó)目前政府主導(dǎo)為主、市場(chǎng)參與為輔的實(shí)際情況，這里從流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w確認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、補(bǔ)償方式以及政策制定等方面給出了進(jìn)一步優(yōu)化流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh。

（一）明晰責(zé)任主體，確定水權(quán)歸屬

在流域生態(tài)補(bǔ)償中，首先需要明確流域水環(huán)境排污權(quán)及使用權(quán)的歸屬問題，這不僅有利于后續(xù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算與補(bǔ)償方式的選擇，而且對(duì)于補(bǔ)償主客體的確定也至關(guān)重要。對(duì)于跨界流域的生態(tài)補(bǔ)償主客體確定，不僅要按照“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”原則，而且要結(jié)合流域的實(shí)際情況，如對(duì)于上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的流域，下游無法支付上游因水質(zhì)改善工作而承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，需要上級(jí)政府或下游居民作為第三方力量介入，作為補(bǔ)償客體的一部分承擔(dān)者參與生態(tài)補(bǔ)償工作。

（二）整合現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，形成測(cè)算指南

流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，也是建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的難點(diǎn)。目前我國(guó)雖進(jìn)行了多個(gè)流域的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，但并未形成統(tǒng)一的量化測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。建議適當(dāng)放寬生態(tài)保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求，以減少弄虛作假情況的出現(xiàn);同時(shí)細(xì)化流域補(bǔ)償主體的獎(jiǎng)懲規(guī)則，找到補(bǔ)償平衡點(diǎn)。確定基于上下游財(cái)政轉(zhuǎn)移能力及支付意愿的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定原則，依據(jù)全國(guó)流域特點(diǎn)，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算規(guī)則。其中，上游地區(qū)的直接投入主要包含水源涵養(yǎng)、環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、生活污水及工業(yè)廢水處理、污水處理廠建設(shè)以及水利工程興建等項(xiàng)目投資;間接投入主要為發(fā)展機(jī)會(huì)損失成本，包含移民安置、生產(chǎn)方式替代等。而下游地區(qū)作為流域水生態(tài)環(huán)境改善的主要受益者，不僅需要量化生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值，而且需要考慮其針對(duì)某一社會(huì)的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以科學(xué)統(tǒng)一的量化方法及單位進(jìn)行計(jì)量，形成具有普適性及推廣價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算指南。

（三）活用補(bǔ)償方式，拓寬資金渠道

我國(guó)現(xiàn)階段的流域補(bǔ)償多以政府為主導(dǎo)，流域補(bǔ)償資金主要來源于國(guó)家以及地方財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付或成立專項(xiàng)資金，且以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，市場(chǎng)補(bǔ)償僅在太湖流域、東江流域等部分流域以雙向補(bǔ)償機(jī)制及免息貸款等形式出現(xiàn)，且資金占比較小，與流域生態(tài)補(bǔ)償資金需求相比，存在較大缺口，難以滿足流域生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)發(fā)展的要求。建議汲取東江流域項(xiàng)目補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，廣東省通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方式促進(jìn)河源市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既可以解決珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)土地等資源緊缺的矛盾，又可以幫扶河源這種相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。2000年中山（河源）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園在河源市高新區(qū)成立，轉(zhuǎn)移園共引進(jìn)項(xiàng)目109個(gè)，完成工業(yè)總產(chǎn)值累計(jì)157.5億元，2005—2007年河源市GDP增速名列廣東省前兩位。同時(shí)，可以通過搭建資金整合平臺(tái)，將中央基建投資、退耕還林還草、水污染防治等中央財(cái)政資金，以及地方財(cái)政相關(guān)資金整合使用，形成資金合力，創(chuàng)新資金使用方式;下游地區(qū)也可以考慮以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、人才培訓(xùn)、對(duì)口支援等橫向項(xiàng)目的方式為上游地區(qū)提供補(bǔ)償。

（四）建立多元機(jī)制，引導(dǎo)資金流向

以政府資金轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的補(bǔ)償方式往往導(dǎo)致流域下游支付意愿無法貼現(xiàn)，進(jìn)而損傷補(bǔ)償資金流動(dòng)支持動(dòng)力，無法形成“政府—市場(chǎng)—居民”多元主體參與的自由交易市場(chǎng)。建議構(gòu)建政府補(bǔ)償為主，市場(chǎng)補(bǔ)償、民間組織補(bǔ)償為輔的多元補(bǔ)償模式。例如，東江流域下游缺水地區(qū)向上游水資源豐富地區(qū)購(gòu)買淡水資源，下游地區(qū)直接擁有所購(gòu)買部分水資源使用權(quán)，從根本上限制上游地區(qū)的排污行為。在政府引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，探索發(fā)行流域綠色債券、建立流域生態(tài)銀行，或者引入大型企業(yè)，吸引更多社會(huì)資金參與到生態(tài)保護(hù)工作中，增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和針對(duì)性，為流域生態(tài)補(bǔ)償提質(zhì)增效。

（五）完善政策設(shè)計(jì)，提供法律支持

加快制定和完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，使流域生態(tài)補(bǔ)償步入正規(guī)化、制度化、法治化軌道。加快制定出臺(tái)國(guó)家層面的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，對(duì)于從根本上解決我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐法律依據(jù)不足的問題、確保政策延續(xù)性具有重要意義[21]。逐步建立高效的縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償資金使用績(jī)效。在開展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐時(shí)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，權(quán)衡各方利益，選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償模式。同時(shí)，要建立完善的法律法規(guī)，在法律法規(guī)層面約束不規(guī)范行為，并合理保障各方利益，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償資金流向。探索建立跨行政層級(jí)、跨區(qū)域的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化完善流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制。

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Watershed Ecological Compensation： Theoretical Basis and Model Innovation

SUN Xiang? WANG Bin? DONG Zhan-feng

Abstract： Watershed ecological compensation is an economic incentive means to effectively balance the relationship between watershed economic development and water quality protection. According to the actual situation of the basin， it is of great significance to select an appropriate basin ecological compensation model according to local conditions. At present， there are some problems in watershed ecological compensation， such as unclear compensation subject， inconsistent calculation methods of compensation standards， inflexible compensation methods， inconsistent compensation implementation and benefits， and imperfect policy design. Therefore， we should clarify the subject of responsibility and the ownership of water rights， summarize and unify the standard calculation methods， flexibly use the compensation methods， establish a diversified ecological compensation mechanism， and improve and optimize the policy and legal design.

Key words： watershed ecological compensation; river basin economic development; ecological civilization construction