上海老年綜合津貼政策的調(diào)查與思考1

馮蘇葦，陳雪詞

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

0 引 言

根據(jù)1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，老齡化是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%。2000年，我國(guó)老年人（65歲以上）比例已達(dá)6.96%，步入老齡化社會(huì)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2019年末，全國(guó)60周歲及以上人口為25 388萬(wàn)人，占18.1%。其中，65歲及以上人口為17 603萬(wàn)人，占12.6%，是世界上老年人口最多的國(guó)家。上海是全國(guó)最早進(jìn)入人口老齡化且老齡化程度最深的城市之一。最新數(shù)據(jù)顯示，2019年上海戶(hù)籍60歲及以上老年人口518.12萬(wàn)人，占戶(hù)籍總?cè)丝?5.2%。

由于生理和體力衰退以及適老化設(shè)施缺乏，老年人在出行時(shí)可能面臨許多困難。近年來(lái)隨著智能手機(jī)普及以及定制公交出現(xiàn)，老年人逐漸被排除在新興信息化產(chǎn)品及其衍生市場(chǎng)之外，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。因此，老齡化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾亟待通過(guò)公共政策進(jìn)行調(diào)整，并出臺(tái)激勵(lì)性措施充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量，消除老年人出行中遭遇的各種障礙，保障老年人出行權(quán)利。

中國(guó)城市在改善老年人出行方面做出許多努力。在大部分城市，老年人乘坐公交時(shí)享受免費(fèi)或折扣票價(jià)等優(yōu)惠措施。這極大改善了老年人的出行條件，降低其出行成本。然而這些優(yōu)惠措施也可能引發(fā)一些新的問(wèn)題。由于很多城市公共交通供給不足（尤其在高峰時(shí)段），這些優(yōu)惠措施往往引發(fā)老年人群體與其他群體在享受服務(wù)時(shí)的沖突和矛盾。同時(shí)，由于公交和地鐵車(chē)廂過(guò)于擁擠或座位不夠，導(dǎo)致老年人需求得不到及時(shí)回應(yīng)和滿(mǎn)足。為了應(yīng)對(duì)車(chē)廂擁擠，一些城市對(duì)老年人優(yōu)惠乘坐公交的時(shí)間進(jìn)行限制，把老年人享受優(yōu)惠的時(shí)間排除在高峰時(shí)段之外。此外，優(yōu)惠或免費(fèi)政策還會(huì)誘發(fā)老年人的無(wú)效出行，使公交系統(tǒng)承受更大的需求壓力。為了解決上述問(wèn)題，上海于2016年率先改革，將發(fā)放免費(fèi)公交卡變?yōu)榘茨挲g段給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，老年人年齡越大，所得的補(bǔ)貼額度越高，采用市場(chǎng)手段引導(dǎo)老年人規(guī)劃出行活動(dòng)并理性消費(fèi)。

本文聚焦上海老年綜合津貼政策帶來(lái)的一系列影響。是發(fā)卡讓老年人免費(fèi)乘公交，還是給老年人發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼？這兩類(lèi)政策實(shí)踐引發(fā)了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，到底哪種政策產(chǎn)生的效果更好？本文首先通過(guò)建立一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，解釋兩種政策可能引發(fā)的老年人行為變化，分析最優(yōu)條件下均衡解的影響因素。其次，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查評(píng)估老年綜合津貼政策對(duì)老年人出行改善的實(shí)際效果，以期為老齡交通政策改進(jìn)提供理論依據(jù)和政策參考。

1 上海老年綜合津貼政策概述

為推動(dòng)中國(guó)特色的老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系更加完善，2 0 1 7 年國(guó)務(wù)院頒布《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，明確指出要著重提升老年人的參與感、獲得感和幸福感。為改善老年人出行條件，各省市公共交通優(yōu)惠措施一般有全免費(fèi)或部分補(bǔ)貼等。例如，山東省內(nèi)及省外來(lái)魯?shù)?0周歲（含60周歲）以上老年人，不分國(guó)籍和地域一律享受免費(fèi)乘坐城市公共交通工具。南京70歲以上老年人享受免費(fèi)乘坐公交政策，60～69歲以上老年人憑市民卡乘坐市內(nèi)公交車(chē)、地鐵和輪渡可享受半價(jià)。然而，老年人在享受優(yōu)惠政策過(guò)程中，由于行動(dòng)不便，乘車(chē)風(fēng)險(xiǎn)因此有所增加。不僅如此，出行成本的大幅降低還會(huì)誘發(fā)“無(wú)謂出行”，甚至出現(xiàn)部分乘客冒用老年卡的道德問(wèn)題（張欽亞等，2015）。此外，大城市在高峰時(shí)期交通壓力較大，老年人優(yōu)惠乘車(chē)政策加劇公交運(yùn)力不足，同時(shí)使車(chē)廂內(nèi)密度過(guò)大，擁擠的乘車(chē)環(huán)境降低了老年人的出行便利。

作為特大城市，上海面臨很大的交通壓力，老齡化程度高，因此之前老年人免費(fèi)公交的做法帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。更重要的是，如果不采用經(jīng)濟(jì)手段而是一味提供“免費(fèi)”公共產(chǎn)品，可能存在更大的市場(chǎng)效率損失。上海從“發(fā)卡”到“發(fā)錢(qián)”的改革大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：（1）從2007年10月到2016年5月，上海推出“70歲以上老人免費(fèi)乘車(chē)”措施，老年人在非高峰時(shí)段可持敬老服務(wù)專(zhuān)用卡免費(fèi)乘坐公交。（2）2016年6月至今，實(shí)施老年綜合津貼政策，符合要求的老人不再享受免費(fèi)乘車(chē)福利，轉(zhuǎn)而發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼?，F(xiàn)金補(bǔ)貼包括了原來(lái)的高齡營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼，并由保險(xiǎn)公司推出“保通卡”（公交折扣卡）供老年人自行選擇。具體補(bǔ)貼措施是：65～69歲75元/月，70～79歲150元/月，80～89歲180元/月，90～99歲350元/月，大于100歲500元/月。這項(xiàng)改革在推動(dòng)政策精細(xì)化的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)福利均等化，使老年人乘坐公共交通的出行決策更加合理，道路壓力也得以緩解。

2 經(jīng)濟(jì)學(xué)模型：發(fā)卡vs發(fā)錢(qián)

本節(jié)主要分析對(duì)于不同年齡段老年人，“無(wú)補(bǔ)貼”、“完全補(bǔ)貼（免費(fèi)交通卡）”以及“貨幣補(bǔ)貼”政策對(duì)他們的效用分別產(chǎn)生何種影響。從理論上分析老年綜合津貼政策可能產(chǎn)生的效果。不妨假設(shè)：（1）I為老年人總收入，其中PtXt代表在公共交通上的消費(fèi)，PiXi為除公交消費(fèi)外所有其他支出。這兩類(lèi)商品的消費(fèi)不存在交叉彈性。（2）老年人的收入、消費(fèi)偏好以及效用函數(shù)在調(diào)研時(shí)間內(nèi)和政策變更前后保持不變。（3）Pt為公共交通價(jià)格，Pi為其他消費(fèi)品價(jià)格，在調(diào)查時(shí)間段中這兩項(xiàng)價(jià)格保持不變。再設(shè)u=XiaXtb(a+b=1)代表研究對(duì)象的效用函數(shù)，I=PiXi+PtXt為研究對(duì)象的預(yù)算約束線。

2.1 補(bǔ)貼方式的對(duì)比分析

2.1.1 有無(wú)補(bǔ)貼的比較

表1根據(jù)所述的三種補(bǔ)貼方式，以效用最大化為目的，利用模型推導(dǎo)分別得到老年人未得到政府補(bǔ)貼、老年人出行費(fèi)用得到完全補(bǔ)貼（即享受免費(fèi)乘公交）以及老年人享受貨幣補(bǔ)貼，這三種情況下，他們?cè)诮煌捌渌M(fèi)品上的消費(fèi)情況。

其中，在完全補(bǔ)貼的情形下，老年人的公共交通支出變?yōu)閄t’，其他消費(fèi)品的支出為Xi’，則刷公交卡消費(fèi)的數(shù)額PtXt’完全由政府補(bǔ)貼，政府該項(xiàng)支出設(shè)為PtXtg。

貨幣補(bǔ)貼政策下，老年人的交通支出為Xt*，其他支出為Xi*。Mg為政府貨幣補(bǔ)貼。

表1分析可見(jiàn)，兩種有補(bǔ)貼情形均好于無(wú)補(bǔ)貼情形。

表1 兩種補(bǔ)貼政策與無(wú)補(bǔ)貼政策的比較

2.2.2 完全補(bǔ)貼與貨幣補(bǔ)貼的比較

假定在這兩種補(bǔ)貼下，老年人對(duì)任意其他商品的需求總是恒定的。即Xi’=Xi*，從而可得

（1）兩種補(bǔ)貼方式的比較

（2）各年齡段老年人效用的比較

由于老年人的出行能力、乘車(chē)偏好以及外出需求在不同年齡段會(huì)有所差異，他們獲得的補(bǔ)貼程度也會(huì)有所不同，表2對(duì)各年齡段老年人在兩種補(bǔ)貼政策下受到的影響進(jìn)行了分析。

表2 兩種補(bǔ)貼方式對(duì)各年齡段老年人的影響

以上海實(shí)施的老年綜合津貼制度為例。I為老年人的養(yǎng)老金收入，a為其他商品的消費(fèi)偏好系數(shù)。假設(shè)各年齡段老年人的這兩項(xiàng)數(shù)值保持不變，則有：

其中，?表示不同年齡段之間的差異。?Mg和?b分別為不同年齡段老人群體得到的補(bǔ)貼差異以及在公交支出的偏好差異。以60～65歲年齡段為基準(zhǔn)，若?b＜0則可以推斷老年人的出行便利性隨著年齡增長(zhǎng)逐漸降低，在公交上的出行需求也隨之減少。

在所有年齡段中，60～65年齡段的老人活動(dòng)能力較強(qiáng)，之前未享受免費(fèi)乘車(chē)。實(shí)施貨幣補(bǔ)貼方式之后，該年齡段人群的公交補(bǔ)貼為零，出行完全自費(fèi)。乘車(chē)行為與政策之前無(wú)異，效用不變。

對(duì)于65～69年齡段老年人，他們?cè)谪泿叛a(bǔ)貼政策下享受的補(bǔ)貼金額為75元。假設(shè)所有補(bǔ)貼都用于公交出行，且每月按30日計(jì)算，平均每日的補(bǔ)貼額度為2.5元。由于他們之前不可免費(fèi)乘坐公交，相比之下補(bǔ)貼使得出行效用增加。

對(duì)于70～79年齡段老年人，免費(fèi)乘車(chē)變更為每月享有150元補(bǔ)貼。假設(shè)這150元完全用于乘坐公交車(chē)，每月按30天計(jì)，則他們每天可支配額增加5元。以公交票價(jià)2元一次計(jì)算，一天往返一趟，則有1元盈余可被使用在其它消費(fèi)品上。但對(duì)于該年齡段老人，補(bǔ)貼政策的出臺(tái)對(duì)其效用影響是不確定的：對(duì)于該年齡段中出行較為頻繁的老人而言，原來(lái)的免費(fèi)乘車(chē)可以滿(mǎn)足其任意出行需求，而現(xiàn)行補(bǔ)貼卻無(wú)法覆蓋其全部出行費(fèi)用。因此補(bǔ)貼政策下，這些老人的出行效用實(shí)則降低。但從另一角度上看，他們也可將補(bǔ)貼額用于其他消費(fèi)，增加的消費(fèi)選擇提升了消費(fèi)者的幸福感。因此，為觀察出不同年齡段的老年人群體總體效用的變化，更加細(xì)致的調(diào)查是必要的。

綜合補(bǔ)貼中的“高齡營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼”隨年齡增加，對(duì)80歲以上年齡段較為有利，因?yàn)樵撃挲g段的老年人對(duì)營(yíng)養(yǎng)品需求較高，而出行需求較低。另外，90～99歲以上的老年人補(bǔ)貼是90歲以下年齡段的兩倍，多余的補(bǔ)貼可被用于其他消費(fèi)品上。100歲以上老年人也適用此結(jié)論。

此外，保險(xiǎn)市場(chǎng)針對(duì)年齡在70～89之間的老年人推出了“保險(xiǎn)交通卡”（簡(jiǎn)稱(chēng)保通卡）。在工作日非高峰時(shí)段和節(jié)假日全天，持有該卡的上海市戶(hù)籍老年人可免費(fèi)乘坐全市大部分的公交和軌道交通線路。而根據(jù)“上海市老年人公共交通意外綜合險(xiǎn)”對(duì)保費(fèi)的劃分：70至79周歲，每月保費(fèi)150元；80至89周歲，每月保費(fèi)139元。即如果老年人的年齡在70至79周歲之間，政府補(bǔ)貼已足夠支持該年齡段內(nèi)的老人購(gòu)買(mǎi)保通卡，80周歲以上的老人還有部分盈余2上海老年人免費(fèi)乘公交制度變更為按月領(lǐng)津貼，2016年06月28日，人民網(wǎng)-人民日?qǐng)?bào)，http://leaders.people.com.cn/n1/2016/0628/c347621-28503741.html。老年人在市場(chǎng)化手段下能更加靈活使用補(bǔ)貼金額，因此效用得到提升。

3 問(wèn)卷調(diào)查及分析

為了驗(yàn)證上述理論分析結(jié)論，課題組在2018年7月、2019年1月和7月對(duì)上海老年人出行狀況及政策滿(mǎn)意度進(jìn)行了調(diào)查，共獲得樣本749份，樣本回收率為91%。調(diào)查方式為線下訪員面訪和少量的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，由于老年人認(rèn)知程度和視力因素等影響，線下面訪全部采用雙訪員輔助調(diào)查，即一位訪員以交流方式向受訪老人介紹問(wèn)卷題干，另一位訪員根據(jù)受訪者的回答填寫(xiě)問(wèn)卷。

3.1 總體情況

受訪對(duì)象男女比例基本持平，以70～74歲年齡段人數(shù)最多（24%），65～69歲段為21%，受訪對(duì)象的年齡段基本符合調(diào)查設(shè)計(jì)的預(yù)期。受訪對(duì)象來(lái)源于上海各行政區(qū)，浦東和楊浦比例較高，其他各區(qū)人數(shù)較為均勻。90%受訪對(duì)象有上海本地戶(hù)籍，大部分人可享受交通補(bǔ)貼政策。受教育程度以高中為主。七成以上（70.49%）老年人月收入（含退休金）在2 000～6 000元范圍內(nèi)，與獨(dú)居或與老伴共同居住超過(guò)半數(shù)，近期心理狀態(tài)良好。

大部分受訪者每天出行次數(shù)在1～2次，大部分出行時(shí)間在10分鐘以上（95%），以日常購(gòu)物和鍛煉娛樂(lè)為主要目的，出行方式以步行、常規(guī)公交和地鐵為首選（76%）。老年人的理想出行方式與實(shí)際方式較為一致，步行、常規(guī)公交、地鐵占多數(shù)（75%），私家車(chē)也是老人們青睞的方式（11%）。大部分人對(duì)出行滿(mǎn)意度較高，受訪者在出行中普遍感受到正向情緒。

受訪者中，有半數(shù)的人享受交通現(xiàn)金補(bǔ)貼。未接受現(xiàn)金補(bǔ)貼的原因主要是未滿(mǎn)足年齡條件、非上海戶(hù)籍和不知道該政策等。84%以上的受訪者表示現(xiàn)金補(bǔ)貼完全滿(mǎn)足或基本滿(mǎn)足日常需求，對(duì)政策的滿(mǎn)意度普遍較高，但“保通卡”的普及率較低。

3.2 老年人出行特征

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老年人有以下出行特征：首先，隨年齡增長(zhǎng)，出行頻次減少，出行時(shí)間縮短。65～69年齡段老年人傾向于出行2次/天，而70歲以上老年人傾向于出行1次/天。在出行時(shí)間10～30分鐘范圍內(nèi)，80歲以上比例最高，而大于60分鐘的出行中，70～74比例最高，80歲以上比例最低。

其次，年齡越大，出行花費(fèi)的平均值越小。65～69為6.23元，70～74為4.88元，75～79為4.36元，80+為3.67元。由分年齡段測(cè)算的補(bǔ)貼差額，65～69為-9.96元，70～74為0.12元，75～79為0.64元，80歲以上為2.33元。也就是說(shuō)，65～69年齡段由于身體尚處于活動(dòng)能力良好階段，出行次數(shù)比高齡組會(huì)更多，因此導(dǎo)致補(bǔ)貼出現(xiàn)不夠用（負(fù)值）的狀況。當(dāng)問(wèn)及每月補(bǔ)貼是否夠用時(shí)，65～69段補(bǔ)貼完全滿(mǎn)足（包括基本滿(mǎn)足和有盈余）程度的排序也是各組中最低的（87.75%）。65～69段對(duì)政策的滿(mǎn)意度也是各組中最低的（70%）。

4 結(jié)論與建議

本文引入經(jīng)濟(jì)學(xué)效用分析，從理論角度分析了不同年齡段的老人群體在政府交通補(bǔ)貼政策下的效用變化，同時(shí)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)老年綜合津貼政策實(shí)施效果進(jìn)行了綜合評(píng)估。結(jié)果表明，首先，發(fā)放補(bǔ)貼總是優(yōu)于沒(méi)有補(bǔ)貼。若要比較完全補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼的優(yōu)劣，則還要考慮政府補(bǔ)貼額、老年人養(yǎng)老金收入以及消費(fèi)偏好等因素。問(wèn)卷調(diào)查的分析結(jié)果表明，發(fā)錢(qián)優(yōu)于發(fā)卡方式，且受訪的老年人對(duì)老年綜合津貼政策滿(mǎn)意度較高。

其次，政策機(jī)制設(shè)計(jì)較好地契合了老年人的出行需求，補(bǔ)貼額度根據(jù)不同年齡段老年人活動(dòng)能力、出行意愿進(jìn)行調(diào)整，有利于保障老年人出行權(quán)利。70～79年齡段老年人在此次變更中受影響較大，其公交出行福利有較為明顯的提升。但同時(shí)也存在65～69年齡段補(bǔ)貼金額相對(duì)較低，與該年齡段老年人活動(dòng)能力不匹配的狀況。

第三，上海在出行補(bǔ)貼政策上由發(fā)卡轉(zhuǎn)向發(fā)錢(qián)，這也體現(xiàn)了二十多年來(lái)居民消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的變化。在不同時(shí)期，居民的交通費(fèi)用負(fù)擔(dān)有所不同，政策也因此調(diào)整。2007至2015年間，居民處在交通通信費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重的時(shí)期，完全補(bǔ)貼政策很好地降低了70歲以上老年人的交通成本。而在2016年后，交通成本在居民支出的占比減小，居民出行負(fù)擔(dān)減弱。政策在此期間變更為部分補(bǔ)貼，這有利于精準(zhǔn)滿(mǎn)足各年齡段老年人出行需求，外部效應(yīng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也因此減弱。

總體而言，上海綜合老年津貼政策由發(fā)卡到發(fā)錢(qián)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用，交通補(bǔ)貼使老年人可以按照自身狀況合理安排出行活動(dòng)，因此提高了市場(chǎng)和財(cái)政資金的效率。年齡越大的組，補(bǔ)貼的余額越多，對(duì)高齡老人的營(yíng)養(yǎng)和生活質(zhì)量保障作用發(fā)揮得越好。政策的改進(jìn)方向包括以下三個(gè)方面：

（1）應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注65～69年齡段人群，相對(duì)2016年之前70歲以上老年人免費(fèi)交通政策，65～69人群每月增加了75元補(bǔ)貼，但仍然無(wú)法覆蓋全部出行支出。可考慮增加該年齡段的補(bǔ)貼額度，并逐步實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼與出行支出之間的大體平衡。

（2）近年來(lái)智能手機(jī)應(yīng)用等新技術(shù)的興起，對(duì)老年人的使用和普及存在一定的排他性，尤其是新興的共享出行方式（網(wǎng)約車(chē)、共享單車(chē)等）對(duì)老年用戶(hù)的滲透率較低，影響了老年群體采用個(gè)體機(jī)動(dòng)化方式出行的效用。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，老年群體對(duì)新生事物的接受和認(rèn)可過(guò)程比較緩慢，可采取的回應(yīng)性策略包括：首先，針對(duì)老年人群體的出行需求，積極推動(dòng)訂制出行服務(wù)，比如發(fā)展服務(wù)于老年人的訂制公交以及出租車(chē)（網(wǎng)約車(chē)）手機(jī)叫車(chē)服務(wù)，并開(kāi)發(fā)適用于老年人的手機(jī)App；其次，老年人主要活動(dòng)范圍以社區(qū)為主，他們通常與街道和居委會(huì)保持一定的聯(lián)系，可以在社區(qū)開(kāi)展與智能手機(jī)應(yīng)用相關(guān)的宣傳教育活動(dòng)，并提供志愿者服務(wù)等。

（3）加強(qiáng)老年人出行的配套設(shè)施建設(shè)，提高“保通卡”覆蓋面，改善公交硬件設(shè)施（如增加公交專(zhuān)座和采用可升降踏板）和乘車(chē)環(huán)境（如改善服務(wù)態(tài)度），提供道路交通的適老化信息服務(wù)以及完善出行與就醫(yī)、購(gòu)物的關(guān)聯(lián)服務(wù)。

本文認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)社會(huì)現(xiàn)階段的老齡化情況，精準(zhǔn)變更政策可促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)，老有所學(xué)，老有所樂(lè)”；同時(shí)，政府也應(yīng)結(jié)合實(shí)踐利用恰當(dāng)?shù)睦碚撝R(shí)提升老年人幸福感。特別是像上海這樣老齡化程度較高的城市，交通壓力較大，老年人的交通需求及各種消費(fèi)習(xí)慣也在不斷改變。政策應(yīng)在日新月異的環(huán)境中及時(shí)做出調(diào)整，在保障老年人交通福利的同時(shí)，使得城市交通資源在各群體之間得到合理分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。