我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新戰(zhàn)略研究

王廣斌， 徐雨晴， 曹冬平， 陳彥羽

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092)

建筑業(yè)行業(yè)管理體制是建筑經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)形式，涉及建設(shè)主管部門之間的組織設(shè)計(jì)、建設(shè)主管部門與建筑企業(yè)之間的管理范圍及其管理形式，共同構(gòu)成了建筑業(yè)宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)[1]?？傮w來看，建筑業(yè)行業(yè)管理體制包括三個(gè)層面：行業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行業(yè)管理的具體內(nèi)容與任務(wù)、行業(yè)管理的方式與手段，行業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)作為建筑業(yè)管理的實(shí)施主體，通過相應(yīng)的管理方式對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的管理內(nèi)容進(jìn)行合理監(jiān)管，從而構(gòu)成了建筑業(yè)的管理體制。

建筑業(yè)行業(yè)管理體制在我國建筑業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，其改革創(chuàng)新對(duì)促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。在新一輪科技革命大背景下，以云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及人工智能為代表的新一代科學(xué)技術(shù)正飛速興起與發(fā)展，這一系列技術(shù)在加速與建筑產(chǎn)業(yè)融合、推動(dòng)以創(chuàng)新為引領(lǐng)的新一輪產(chǎn)業(yè)革命的同時(shí)，也必將催生出新型組織形態(tài)，進(jìn)而影響到建筑業(yè)的行業(yè)管理體制。

國內(nèi)外對(duì)建筑業(yè)行業(yè)管理體制的研究在理論層面、應(yīng)用層面均有涉及。理論層面大多基于管制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，對(duì)建筑業(yè)行業(yè)管制的必要性與重要性展開分析[2,3]。目前更多研究主要聚焦于建筑業(yè)行業(yè)管理體制的實(shí)際應(yīng)用，鑒于全球建筑業(yè)面臨的發(fā)展趨勢(shì)，世界各國紛紛開展建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新戰(zhàn)略研究工作，重視政府在建筑業(yè)監(jiān)管中的角色，并依據(jù)本國建筑業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段制定行業(yè)管理體制變革的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展路徑，如英國政府于2013年推出《英國建造2025》計(jì)劃、日本國土交通省發(fā)布“i-Construction”戰(zhàn)略等，均涵蓋政府層面的管理體制變革。

建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新戰(zhàn)略是中國建造2035總體戰(zhàn)略的重要構(gòu)成，并為智能化、工業(yè)化、綠色化、全球化等其他子戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供了必要的制度保障。本文以中國工程院重點(diǎn)咨詢項(xiàng)目“中國建造2035戰(zhàn)略研究”的子課題“中國建造組織與機(jī)制創(chuàng)新”的研究成果為基礎(chǔ)，比較分析國外建筑業(yè)行業(yè)管理體制的模式，總結(jié)建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家行業(yè)管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，梳理我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制目前存在的問題，基于調(diào)查研究探討我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制的創(chuàng)新需求，最終提出相關(guān)對(duì)策建議，以期為我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新戰(zhàn)略研究提供參考。

1 國外建筑業(yè)行業(yè)管理體制比較分析

英國、德國、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國家建筑業(yè)市場(chǎng)發(fā)育較早，行業(yè)管理體制經(jīng)過多次改革已較為成熟，對(duì)我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新有著重要的借鑒意義。下面對(duì)上述四個(gè)國家的建筑業(yè)行業(yè)管理體制進(jìn)行比較，重點(diǎn)分析管理組織機(jī)構(gòu)、管理內(nèi)容以及管理方式的異同點(diǎn)。

1.1 建筑業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)比較

英國、德國、日本、新加坡四個(gè)國家建筑業(yè)行業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)的比較顯示如表1，各國建設(shè)主管部門機(jī)構(gòu)在發(fā)展進(jìn)程中均進(jìn)行了適應(yīng)性的調(diào)整與重組。近二十多年來英國建設(shè)主管部門經(jīng)歷了共五次組織機(jī)構(gòu)的改革與調(diào)整，其中調(diào)整幅度較大的兩次改革分別是1997年將原交通部與環(huán)境部合并為環(huán)境、交通和區(qū)域部，2006年又將建筑業(yè)相關(guān)部門與原交通與環(huán)境部分離形成后來的社區(qū)和地方政府部。德國建設(shè)主管部門組織結(jié)構(gòu)的演變過程中也出現(xiàn)了類似的“先合并、后分離”的演變特征。日本與新加坡兩國受到行政一體化、建筑業(yè)發(fā)展熱點(diǎn)與計(jì)劃等因素的影響，也對(duì)部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置做出了相應(yīng)的調(diào)整，例如新加坡建設(shè)局于2017年針對(duì)綠色建筑的發(fā)展趨勢(shì)設(shè)立環(huán)境可持續(xù)署[4]。

表1 四國建筑業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)對(duì)比

1.2 建筑業(yè)管理內(nèi)容比較

英國、德國、日本、新加坡各國建設(shè)主管部門組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，其具體的業(yè)務(wù)范圍各有差異，但在對(duì)建筑業(yè)的管理上大致都涉及住宅建設(shè)、土地規(guī)劃與城市建設(shè)、建筑業(yè)活動(dòng)管理、法規(guī)制定、教育和科研、政府公共工程管理等內(nèi)容(表2)[5～7]。根據(jù)職責(zé)范圍，住宅建設(shè)、土地規(guī)劃與城市建設(shè)是各國建設(shè)主管部門工作的主要內(nèi)容，同時(shí)各國建設(shè)主管部門均設(shè)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)建筑業(yè)主體行為、項(xiàng)目建設(shè)程序等建筑業(yè)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理。為促進(jìn)行業(yè)規(guī)范化、提高行業(yè)水平，法規(guī)制定與教育科研也被作為日常管理的重要內(nèi)容，此外，由于公共工程項(xiàng)目建設(shè)的特殊性，建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家的建設(shè)主管部門還把推進(jìn)政府投資的公共工程項(xiàng)目建設(shè)作為工作重點(diǎn)[8]。

表2 四國建設(shè)主管部門管理內(nèi)容與負(fù)責(zé)部門對(duì)比

1.3 建筑業(yè)管理方式比較

四國為加強(qiáng)對(duì)建筑業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和服務(wù)，并推動(dòng)建筑業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步，綜合運(yùn)用了法律、行政、信息化與信用等管理方式(表3)。

表3 英、德、日、新建設(shè)主管部門管理方式對(duì)比

從法律手段上來看，四國均建立了層級(jí)分明的建設(shè)法規(guī)體系，覆蓋內(nèi)容廣泛，例如英國建筑法規(guī)體系在法規(guī)中將政府對(duì)建筑業(yè)管理的常規(guī)事務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，日本的建設(shè)法律體系針對(duì)建筑物本身、施工方、設(shè)計(jì)與施工監(jiān)理方都分別制定了法律進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任劃分。

從行政手段上來看，為保障公共利益與公共安全，四國對(duì)建設(shè)過程中的設(shè)計(jì)、施工、竣工等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均采取了相應(yīng)的行政審批或行政許可等行為，同時(shí)在行政過程中普遍與專業(yè)組織及人士開展廣泛合作。行政審批方面，四國經(jīng)過多年發(fā)展已形成了較為成熟的工程建設(shè)項(xiàng)目審批體系，主要內(nèi)容包括制定詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)分類表對(duì)不同工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批實(shí)施差異化管理，采取立法等方式為相關(guān)部門的審批行為提供規(guī)范性依據(jù)，廣泛應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、在線審批管理系統(tǒng)等信息技術(shù)工具提高審批工作的效率與透明度。

從信息化手段上來看，由于信息化起步較早，四國建設(shè)主管部門的建筑業(yè)管理信息化水平普遍較高[9,10]。英德日新四國在信息公開、電子招投標(biāo)、審批許可等日常監(jiān)管事項(xiàng)中采用了多種信息化工具，通過互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦理項(xiàng)目過程中各種申請(qǐng)、申報(bào)、審批等手續(xù)，極大地提高了政府工作的效率與透明度。

從信用手段上來看，四國均有完備的信用法規(guī)文件與統(tǒng)一集成的信用信息管理平臺(tái)作為支撐，同時(shí)通過完善的信用評(píng)價(jià)與應(yīng)用機(jī)制、社會(huì)組織廣泛參與的信用監(jiān)管模式約束建筑企業(yè)。以德國為例，政府以立法的方式有效引導(dǎo)和強(qiáng)化建筑業(yè)市場(chǎng)誠信意識(shí)，形成了不同區(qū)域、不同部門、不同行業(yè)信用信息合作互享的社會(huì)信用體系，同時(shí)通過委托專門的征信機(jī)構(gòu)定期采集數(shù)據(jù)，建立了全國統(tǒng)一的建筑業(yè)誠信管理平臺(tái)。

1.4 國外建筑業(yè)行業(yè)管理體制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過對(duì)各國建筑業(yè)行業(yè)管理體制的比較分析可知，上述建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家在管理組織機(jī)構(gòu)、管理內(nèi)容與管理方式的設(shè)置上均有著顯著的特色，在各國建筑業(yè)發(fā)展歷史與狀況的基礎(chǔ)上根據(jù)本國建筑業(yè)發(fā)展的階段不斷調(diào)整與完善。總體來看，上述建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家的行業(yè)管理體制有著以下經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。

(1)建設(shè)主管部門致力于組建集中管理的組織體系，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況對(duì)其進(jìn)行適應(yīng)性的重組與調(diào)整。由于建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家普遍經(jīng)歷過建筑業(yè)的低潮期，建筑任務(wù)量的減少使得各國政府都相應(yīng)對(duì)建筑業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同程度的精簡與調(diào)整。我國建設(shè)主管部門可積極學(xué)習(xí)建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家的調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，探索建立適合建筑業(yè)發(fā)展階段的管理組織模式，從而提高建筑業(yè)的管理效率。

(2)管理內(nèi)容的工作重心以維護(hù)市場(chǎng)秩序、推進(jìn)整個(gè)行業(yè)的良性發(fā)展為主，而不是過多地干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營和生產(chǎn)，同時(shí)充分體現(xiàn)了政府部門對(duì)行業(yè)的服務(wù)職能。我國政府對(duì)于建設(shè)主管部門職能范圍的調(diào)整與優(yōu)化可學(xué)習(xí)上述建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將管制內(nèi)容以維護(hù)建筑市場(chǎng)的整體健康發(fā)展為主，同時(shí)積極主動(dòng)地建設(shè)服務(wù)型政府，為建筑業(yè)從業(yè)主體提供多樣化的服務(wù)。

(3)將法規(guī)體系為基礎(chǔ)的規(guī)范性管理作為主要管理方式，行政手段的部分職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，信息化與信用工具在管制過程中得到了廣泛應(yīng)用。我國建設(shè)主管部門可通過對(duì)建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家建設(shè)法規(guī)體系設(shè)置、主管部門與專業(yè)組織及人員合作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，進(jìn)一步強(qiáng)化以法制、信用為基礎(chǔ)的社會(huì)多元主體共治。此外，由于我國建筑業(yè)管理信息化建設(shè)起步較晚，也可通過對(duì)建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家多種信息化管理工具的學(xué)習(xí)促進(jìn)我國建筑業(yè)監(jiān)管信息化的進(jìn)程。

2 我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制問題分析

建筑業(yè)是我國最早實(shí)行改革的行業(yè)之一，多年以來我國建設(shè)主管部門已經(jīng)形成了一套與之相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)，其現(xiàn)行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)經(jīng)過多年運(yùn)作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但隨著中國建筑業(yè)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行管理體制面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

2.1 組織架構(gòu)碎片化，跨部門協(xié)作不足

總體上看，我國建筑業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)劃分較細(xì)，一方面，根據(jù)建筑行業(yè)的子行業(yè)特點(diǎn)與屬性設(shè)置了住建部、交通部、鐵道部等部門，另一方面，根據(jù)建設(shè)程序的不同階段與建筑業(yè)管制的具體內(nèi)容又涉及了自然資源部、發(fā)展和改革委員會(huì)、生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)部門及其下屬組織機(jī)構(gòu)[11]。碎片化的組織機(jī)構(gòu)導(dǎo)致了職能的交叉重疊，再加上缺乏有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，政府內(nèi)部跨部門、跨層級(jí)的交流存在障礙，在建設(shè)工程審批、工程竣工驗(yàn)收等監(jiān)管內(nèi)容復(fù)雜、涉及部門眾多的事項(xiàng)上，往往由于跨部門協(xié)作不足，相互之間又缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制和法制保障，最終造成了管理效率的大幅降低。

2.2 過于強(qiáng)調(diào)微觀管控，公共服務(wù)職能欠缺

現(xiàn)階段我國建設(shè)主管部門對(duì)建筑業(yè)的管理內(nèi)容包括建筑業(yè)企業(yè)與個(gè)人的進(jìn)入監(jiān)管、建設(shè)活動(dòng)的投資監(jiān)管、建筑業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格監(jiān)管以及建筑業(yè)的安全質(zhì)量監(jiān)管等內(nèi)容，特別是將涉及建筑企業(yè)與個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的內(nèi)容作為重點(diǎn)管理內(nèi)容，過于強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)的微觀管控[12,13]。此外，我國建筑業(yè)行業(yè)管理內(nèi)容上還存在著公共服務(wù)職能欠缺的問題，尤其是在科技創(chuàng)新、人員培訓(xùn)、開拓國際市場(chǎng)等相關(guān)領(lǐng)域，為建筑業(yè)企業(yè)與從業(yè)個(gè)體提供的產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)工人教育培訓(xùn)以及國際市場(chǎng)咨詢等服務(wù)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.3 重審批輕監(jiān)管，法治化、信息化、信用水平不足

從法律手段的角度來看，一方面，我國建設(shè)法規(guī)體系與行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求之間產(chǎn)生矛盾，另一方面，建設(shè)法規(guī)體系對(duì)執(zhí)法過程中的權(quán)責(zé)與行為也缺少一定的約束，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)法過程中尺度不一、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等一系列不規(guī)范現(xiàn)象常有出現(xiàn)[14]。

在行政手段上，“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象依舊存在。我國自2018年開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)以來，取得顯著成效。2020年世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》“辦理建筑許可”指標(biāo)排名已躍升至全球第33位，同時(shí)工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間及成本均實(shí)現(xiàn)了大幅壓縮。但與建筑業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，我國工程建設(shè)項(xiàng)目審批效率仍有差距，部分地區(qū)審批制度改革進(jìn)度明顯滯后，項(xiàng)目分類分級(jí)體系模糊、審批行為不規(guī)范、審批電子信息系統(tǒng)互聯(lián)互通困難、數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范等問題依舊存在。在法律手段與行政手段的作用過程中，我國建筑業(yè)管理體制仍然以政府為主體，行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)人士和第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用較為薄弱。

在信息化手段方面，當(dāng)前我國建設(shè)主管部門已初步構(gòu)建了大數(shù)據(jù)資源庫，進(jìn)行了監(jiān)管資源和監(jiān)管信息的整合，但各子系統(tǒng)間還較為獨(dú)立，市場(chǎng)主體的信息分散在各系統(tǒng)中，各部門信息化平臺(tái)各自為政，缺乏信息資源共享頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)；與外部信息系統(tǒng)的交互也較為滯后，數(shù)據(jù)溝通還有待進(jìn)一步整合、完善，以便更好地挖掘分析和利用。

在信用手段上，我國建筑市場(chǎng)發(fā)育尚不完善，信用意識(shí)較為薄弱，由于缺乏跨地域跨行業(yè)的有效統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，我國建筑市場(chǎng)信用體系建設(shè)仍存在諸多問題，例如信用信息收集、評(píng)價(jià)、應(yīng)用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，信用信息管理平臺(tái)條塊分割，社會(huì)組織信用監(jiān)管力量薄弱等。

3 我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新需求分析

為進(jìn)一步分析我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制的創(chuàng)新需求并制定相應(yīng)的政策建議，“中國建造組織與機(jī)制創(chuàng)新研究”課題組面向建筑業(yè)不同從業(yè)主體開展需求調(diào)研，收集政府部門、建筑業(yè)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)與高校等從業(yè)人員對(duì)建筑業(yè)行業(yè)管理體制相關(guān)政策創(chuàng)新(表4)的重要性與可操作性數(shù)據(jù)。

表4 行業(yè)管理體制創(chuàng)新需求及具體內(nèi)容

調(diào)查問卷的主要內(nèi)容與國際建筑業(yè)行業(yè)管理體制經(jīng)驗(yàn)借鑒、我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制存在問題的分析維度一致，圍繞組織機(jī)構(gòu)、管理內(nèi)容及管理方式展開。

管理組織機(jī)構(gòu)部分主要基于我國管制主體組織結(jié)構(gòu)碎片化與缺乏協(xié)作等問題，參考國際建筑業(yè)管制主體的集中管理趨勢(shì)與動(dòng)態(tài)調(diào)整思想，設(shè)計(jì)了子行業(yè)部門整合與相關(guān)流程管理部門整合的創(chuàng)新需求。

管理內(nèi)容部分主要基于我國建筑業(yè)管制內(nèi)容過于強(qiáng)調(diào)資質(zhì)、招投標(biāo)及許可等微觀控制等問題，參考國際建筑業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)與專家訪談建議，設(shè)計(jì)了對(duì)政府工程以及提供行業(yè)服務(wù)等方面的創(chuàng)新需求。

管理方式部分主要基于我國建筑業(yè)法治化水平不足、重審批輕監(jiān)管、社會(huì)組織作用有限及信息化與信用水平較低等問題，參考國際建筑業(yè)在法制建設(shè)、發(fā)揮社會(huì)組織作用、利用信息化水平與信用管理工具等方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合專家訪談對(duì)強(qiáng)化信用體系建設(shè)的具體意見，設(shè)計(jì)了關(guān)于行政執(zhí)法規(guī)范化、完善信用體系建設(shè)、培育社會(huì)力量以及加強(qiáng)監(jiān)管信息化等方面的創(chuàng)新需求。

此次調(diào)查共發(fā)放問卷480份，回收有效問卷384份，其中建筑業(yè)相關(guān)企業(yè)274份(占71.35%)，政府41份(占10.68%)，高校與行業(yè)協(xié)會(huì)69份(占17.97%)，受訪者以從業(yè)十年以上為主，占66.41%，十年以下從業(yè)年限的受訪者占33.59%。

從重要性程度、可操作性程度兩個(gè)維度對(duì)14條創(chuàng)新需求進(jìn)行打分后取均值，最終均值及其排序反映了行業(yè)管理體制創(chuàng)新需求的可靠性和適用性，體現(xiàn)了建筑業(yè)從業(yè)主體對(duì)行業(yè)管理體制改革創(chuàng)新的意愿與方向，對(duì)下文對(duì)策建議的提出具有重要的參考價(jià)值。

3.1 創(chuàng)新需求重要性分析

總體來看，“精簡審批環(huán)節(jié)”“健全行業(yè)信用體系”與“加強(qiáng)行業(yè)大數(shù)據(jù)開發(fā)及管理”三項(xiàng)政策創(chuàng)新的重要性程度最高。從不同利益主體角度來看，不同利益主體的受訪者最為重視與自身利益直接相關(guān)的行業(yè)管理體制政策創(chuàng)新。政府機(jī)構(gòu)人員重視政府內(nèi)部權(quán)力設(shè)置與分配的政策創(chuàng)新，同時(shí)基于行業(yè)管制主體的視角從行業(yè)整體發(fā)展的宏觀層面出發(fā)，重視對(duì)信息化工具、信用體系建立等監(jiān)管方式的創(chuàng)新。相較于政府受調(diào)對(duì)象，建筑業(yè)企業(yè)更為關(guān)注的是與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)的管制內(nèi)容與方式，例如工程項(xiàng)目的審批制度、不同數(shù)據(jù)平臺(tái)的互聯(lián)互通以及企業(yè)的信用評(píng)價(jià)。

3.2 創(chuàng)新需求可操作性分析

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“健全行業(yè)信用體系”“規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)工作”與“精簡審批環(huán)節(jié)”三項(xiàng)政策創(chuàng)新的可操作性程度最高，與行業(yè)主管部門組織機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)的政策創(chuàng)新措施則不具備一定的可操作性。從不同利益主體角度來看，政府、建筑業(yè)企業(yè)、高校與行業(yè)協(xié)會(huì)三大利益主體均認(rèn)為與社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)的措施具有較高的可操作性?？紤]到當(dāng)前已出臺(tái)具體的措施文件對(duì)強(qiáng)制招投標(biāo)范圍與項(xiàng)目審批過程進(jìn)行調(diào)整與改善，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善優(yōu)化招投標(biāo)與項(xiàng)目審批具備一定的可操作性。

3.3 創(chuàng)新需求重要性-可操作性綜合分析

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，以重要性均值和可操作性均值的平均值分別作為基準(zhǔn)線，繪制重要性與可操作性水平二維矩陣圖(圖1)。第Ⅰ象限中精簡審批環(huán)節(jié)G5、健全行業(yè)信用體系G12、推動(dòng)行業(yè)監(jiān)管信息化G13、加強(qiáng)行業(yè)大數(shù)據(jù)開發(fā)及管理G14四條創(chuàng)新需求，被公認(rèn)為是重要性程度較高、可操作性程度較高的關(guān)鍵內(nèi)容，位于第Ⅳ象限的整合項(xiàng)目建設(shè)流程管理部門G2雖然在實(shí)踐層面上操作難度較高，但被認(rèn)為對(duì)行業(yè)管理體制創(chuàng)新有著重要意義。

圖1 行業(yè)管理體制創(chuàng)新需求重要性-可操作性二維矩陣

創(chuàng)新需求重要性-可操作性綜合分析結(jié)果顯示，在建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與面向2035的背景下，以信息化工具、大數(shù)據(jù)管理為基礎(chǔ)的深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革、健全行業(yè)信用體系建設(shè)，同我國行業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)的變革，將是未來我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新的重要方向。

4 我國建筑業(yè)行業(yè)管理體制創(chuàng)新對(duì)策建議

4.1 深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度及方式改革，營造現(xiàn)代化國際化營商環(huán)境

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度及方式改革旨在面向中國建筑業(yè)2035遠(yuǎn)景，以激發(fā)市場(chǎng)活力為導(dǎo)向，對(duì)標(biāo)世界銀行營商環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系，打造與建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代化、國際化營商環(huán)境。

(1)完善工程建設(shè)項(xiàng)目分類分級(jí)體系，建立基于投資方式與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的差別化監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化政府投資項(xiàng)目、社會(huì)投資項(xiàng)目的下一層級(jí)分類，根據(jù)資金來源、工程類別、土地獲得方式、技術(shù)難度和風(fēng)險(xiǎn)控制等因素定制審批流程，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、差別化管理。區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)項(xiàng)目，根據(jù)建筑面積、建筑高度、預(yù)期用途、區(qū)域位置、參與方專業(yè)跟蹤記錄等內(nèi)容實(shí)施差別化監(jiān)管，根據(jù)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整階段性檢查頻次，加快推廣低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的簡易審批與驗(yàn)收，重點(diǎn)增加針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，并進(jìn)一步探索降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率的方法和行為。

(2)規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)及其協(xié)作流程，建立審批服務(wù)系統(tǒng)化、常態(tài)化的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善項(xiàng)目審批涉及部門權(quán)力清單、責(zé)任清單的發(fā)布與更新制度，進(jìn)一步厘清審批相關(guān)部門職責(zé)，明確審批權(quán)力邊界。加強(qiáng)建設(shè)主管、規(guī)劃、消防、人防等相關(guān)部委間的任務(wù)統(tǒng)籌與數(shù)據(jù)資源整合，健全審批互動(dòng)過程中各級(jí)各部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)行政審批負(fù)責(zé)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、監(jiān)督檢查和績效考核，持續(xù)提升審批效率與服務(wù)水平。

(3)加快推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目全流程在線審批，提升項(xiàng)目報(bào)建審批數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化水平。實(shí)行“一站式”全流程在線審批，推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)與投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)等相關(guān)審批信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提升工程建設(shè)項(xiàng)目審批從申請(qǐng)受理、審查決定到證件制作全環(huán)節(jié)的在線辦理效率和水平。加快推進(jìn)BIM報(bào)建審批和施工圖BIM審圖規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)審批管理全流程數(shù)字化。探索建立人工智能算法審查機(jī)制，形成可靠的智能審圖能力，減少人工審查工作量，進(jìn)一步簡化審批事項(xiàng)和提高審批效率。

4.2 健全信用動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系及集成管理平臺(tái)，推動(dòng)行業(yè)數(shù)字化共治

工程建設(shè)領(lǐng)域信用建設(shè)則是社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。在建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與2035戰(zhàn)略目標(biāo)的背景下，工程建設(shè)領(lǐng)域信用建設(shè)需要從打基礎(chǔ)、建框架、促應(yīng)用向深化應(yīng)用創(chuàng)新、彰顯信用價(jià)值、融入發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

(1)構(gòu)建工程建設(shè)領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)及應(yīng)用體系，加快形成信用治理新格局。根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)設(shè)計(jì)覆蓋各類建設(shè)工程企業(yè)和注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員的信用評(píng)價(jià)指標(biāo)，組織開展建筑企業(yè)的動(dòng)態(tài)分類管理。加快建立企業(yè)和從業(yè)人員信用評(píng)價(jià)結(jié)果與資質(zhì)許可、執(zhí)業(yè)資格、招標(biāo)投標(biāo)等事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)管理機(jī)制。健全完善評(píng)價(jià)結(jié)果互通互認(rèn)機(jī)制，加強(qiáng)各行業(yè)信用評(píng)價(jià)結(jié)果的信息交換與共享，定期發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果，推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)結(jié)果在社會(huì)信用體系中的拓展應(yīng)用。

(2)建立健全建筑市場(chǎng)信用的多元主體協(xié)同治理體系，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)的協(xié)同作用。加快形成跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的信用體系合作機(jī)制，實(shí)施部省協(xié)同和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮中央及地方主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)信用體系建設(shè)的主導(dǎo)性作用。鼓勵(lì)建設(shè)主管部門與第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)在安全的前提下，加大信用信息共享交換力度，支持信用服務(wù)機(jī)構(gòu)參與信用信息歸集、紅黑名單認(rèn)定、信用服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)等工作，推動(dòng)信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用報(bào)告、信用服務(wù)產(chǎn)品在政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等行政管理事項(xiàng)中的采用，發(fā)揮第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極作用。通過健全失信懲戒機(jī)制、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善糾紛解決機(jī)制等方式，激發(fā)建筑業(yè)企業(yè)履約守信的內(nèi)在動(dòng)力，發(fā)揮企業(yè)在行業(yè)信用環(huán)境建設(shè)中的調(diào)節(jié)作用。

(3)加快構(gòu)建數(shù)字化信用監(jiān)管平臺(tái)，促進(jìn)信用監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型。地方政府門戶網(wǎng)站中加設(shè)和完善信息公開共享專欄，統(tǒng)一鏈接本地區(qū)工程建設(shè)領(lǐng)域信用信息。完善建設(shè)工程企業(yè)和注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員信用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信用檔案，加快實(shí)現(xiàn)與全國信用信息共享平臺(tái)和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換。推動(dòng)部級(jí)系統(tǒng)與國家工商、住建、公安、人社等部門相關(guān)管理平臺(tái)對(duì)接，全面歸集、整合工商登記、行政許可、行政處罰和聯(lián)合懲戒等信息，加快融入社會(huì)信用體系建設(shè)。

4.3 加快管理機(jī)構(gòu)橫向聯(lián)合與縱向整合重組，促進(jìn)行業(yè)綜合統(tǒng)一管理

完善建筑業(yè)行業(yè)管理組織結(jié)構(gòu)及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，是加快發(fā)展行業(yè)綜合統(tǒng)一管理的必然要求，不僅順應(yīng)了建筑業(yè)組織集成化的發(fā)展規(guī)律，更是減少部門職責(zé)交叉、理清權(quán)責(zé)關(guān)系的迫切需要。

(1)加快橫向聯(lián)合建筑業(yè)子行業(yè)部門。按照建筑業(yè)事務(wù)集中統(tǒng)一管理的思路，將分散在交通、水務(wù)、環(huán)境等相關(guān)行業(yè)主管部門的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工程建設(shè)項(xiàng)目審批驗(yàn)收和其他有利于提高組合效率的建筑業(yè)管理職能，整合劃入新的建設(shè)主管部門，實(shí)行歸口管理。合理界定建設(shè)主管部門和其他建筑業(yè)子行業(yè)部門的職能，理順職責(zé)分工，確保權(quán)責(zé)一致。在中央與各級(jí)地方政府的統(tǒng)一規(guī)范下，健全建設(shè)主管部門與其他子行業(yè)部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

(2)推動(dòng)工程項(xiàng)目建設(shè)流程管理部門縱向整合?；诮ㄔO(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、建設(shè)以及運(yùn)營的全生命周期，縱向整合規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)的行業(yè)管理部門，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目的全流程綜合集中管理。面向工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，制定各階段協(xié)調(diào)一致的政策制定與執(zhí)行計(jì)劃，完善與政策或決策制定相適應(yīng)的具體管理措施和配套機(jī)制，如信息互通渠道以及資源共享平臺(tái)。