不動產(chǎn)登記制度下如何完善不動產(chǎn)測繪工作

蔣姍姍

摘 要： 2015年3月以來，中國實行了全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)。本文針對當(dāng)前系統(tǒng)的復(fù)雜性、困難性和局部差異性，闡述了該項目的目標(biāo)和措施。此舉標(biāo)志著不動產(chǎn)法規(guī)和管理取得了重大進(jìn)展，符合《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年）等法規(guī)明確規(guī)定的流線注冊愿景。然而，在這無疑是積極的改革中，目前物權(quán)法與物權(quán)登記之間不明確的關(guān)系卻被忽視了。本文件參考了英格蘭、蘇格蘭和澳大利亞的比較材料，指出了一些懸而未決的問題，這些問題將對整個不動產(chǎn)登記冊的完整性和可靠性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，特別是在欺詐和偽造的情況下。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記制度 不動產(chǎn)測繪 環(huán)節(jié)優(yōu)化

引言

2014年11月，中國國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國不動產(chǎn)登記暫行條例》。李克強(qiáng)總理簽署《中華人民共和國不動產(chǎn)登記暫行條例》 ，從2015年3月1日起實施，計劃在3年內(nèi)建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度。2015年3月26日，國土資源部正式發(fā)布了《實施細(xì)則》草案，征求公眾意見。會議在30天后結(jié)束，最終的實施細(xì)則預(yù)計隨時生效。這一正在進(jìn)行的管理和實施過程，可能是中國十年統(tǒng)一不動產(chǎn)注冊結(jié)構(gòu)建設(shè)的又一重要步驟。2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》明確闡述了這一目標(biāo)。該法第10條規(guī)定，國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。但是，這種登記制度的范圍、組織機(jī)構(gòu)和方法由未具體規(guī)定的“法律、行政法規(guī)”管轄?！?014年暫行條例》是迄今為止最符合這一描述的實質(zhì)性條例。本文將分析現(xiàn)行的登記結(jié)構(gòu)以及《暫行條例》在實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記目標(biāo)方面的進(jìn)展。確定不動產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)基本價值和政策的許多關(guān)鍵問題沒有得到答復(fù)，或者更確切地說，在已經(jīng)開始的執(zhí)行進(jìn)程中沒有提出這些問題。借鑒比較法的材料，本文試圖確定不動產(chǎn)登記框架的關(guān)鍵不確定性。由于對登記的某些核心原則和效果關(guān)注甚少，任何司法管轄區(qū)實施新的財產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)似乎都令人不安，更不用說可能成為世界上最大的財產(chǎn)登記結(jié)構(gòu)了。

一、我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度概述

為了了解《暫行條例》可能在該領(lǐng)域產(chǎn)生的影響，有必要對現(xiàn)行的不動產(chǎn)各種權(quán)利登記制度有所了解。可以公平地說，中國現(xiàn)有的體制是高度分裂的，大量重復(fù)的，并且在國家的不同地區(qū)有很大的差異。

應(yīng)該指出的是，根據(jù)中國法律，大多數(shù)土地是國家所有。只有部分農(nóng)村土地，包括部分森林、草原、沼澤地等，經(jīng)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，才能歸本地區(qū)農(nóng)村人口集體所有。就土地權(quán)而言，任何個人或組織所能擁有的最大權(quán)利是在特定期限內(nèi)，如五十年或七十年內(nèi)使用土地的權(quán)利，可根據(jù)使用性質(zhì)延期。在這種背景下，在土地使用權(quán)方面，《中華人民共和國土地管理法》為分割登記安排提供了最清楚的例子。農(nóng)村人口集體所有的土地，無論是農(nóng)業(yè)用地還是非農(nóng)業(yè)用地，均由縣級政府登記。其他組織或者個人使用的土地，由縣級以上地方政府劃撥。

二、我國不動產(chǎn)物權(quán)登記制度發(fā)展現(xiàn)狀

在實踐中，國土資源部委托北京市國土資源和住房管理局進(jìn)行登記。因此，政府的最高三級行政層都被賦予管理土地登記的法定權(quán)力，從而在登記的各個方面都產(chǎn)生了可考慮的變化。此外，雖然土地使用權(quán)是由地方政府登記為主要實體，但土地的一些補(bǔ)貼權(quán)，如抵押權(quán)和地役權(quán)，只由同一政府的國土資源管理部門登記。

登記結(jié)構(gòu)的更大分工不僅體現(xiàn)在政府各級和各部門，而且體現(xiàn)在土地和建筑物之間。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》正式將土地使用權(quán)登記和建筑物所有權(quán)登記分別劃歸不同的政府部門管理。另一方面，同一塊土地上的建筑物所有權(quán)由縣級以上政府建設(shè)和房屋管理部門登記。因此，任何普通的城市物業(yè)所有人，在涉及不動產(chǎn)的每一次交易中，都必須遵守兩個不同的政府部門的土地和建筑物的兩套單獨(dú)登記規(guī)則和程序。這種人為和不切實際地將實際不可分割的物品分開，不僅在每一筆交易，如出售或抵押，給當(dāng)事方造成更大的不便和更高的費(fèi)用，而且還造成行政和法律困難，如土地和建筑物登記給不同的個人或?qū)嶓w。雖然《城市房地產(chǎn)管理法》在技術(shù)上沒有規(guī)定，但是在2008年改制為現(xiàn)在的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部之前的幾個星期，原建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)用地登記辦法》規(guī)定，可以在這些土地上進(jìn)行建設(shè)。19實際用于農(nóng)業(yè)的土地通常產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)） ，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》需要縣級以上政府登記。20農(nóng)業(yè)部后來發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 ，進(jìn)一步將這些登記責(zé)任擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的使用權(quán)由國務(wù)院海事管理部門登記，國務(wù)院海事管理部門目前是國土資源部的下屬機(jī)構(gòu)，因此，根據(jù)《中華人民共和國海域管理法》 ，海域使用權(quán)也單獨(dú)登記也就不足為奇了。國務(wù)院批準(zhǔn)的使用權(quán)由國務(wù)院海事管理部門登記，國務(wù)院海事管理部門目前是國土資源國家海洋局的下屬機(jī)構(gòu)。另一方面，地方政府批準(zhǔn)的使用權(quán)由相關(guān)地方政府登記，可以是縣級、地級或省級，取決于使用權(quán)的規(guī)模。

三、不動產(chǎn)測繪工作在新制度下的進(jìn)展與困難

政府計劃用三年時間在全國建立統(tǒng)一的注冊系統(tǒng)。一個信息共享和查詢平臺將在四年內(nèi)投入運(yùn)作。在過渡期內(nèi)，根據(jù)原有法律或規(guī)章頒發(fā)的任何登記證書仍然有效。60. 隨著國家從中央政府到縣以下的一些重大變革的實施，這樣的時間尺度也許始終是一個具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。2015年3月1日，也就是《暫行條例》生效的那一天，江蘇省的徐州和瀘州都頒發(fā)了全國第一份新的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書。國土資源部分別派部長和一名副部長前往徐州和瀘州慶祝這一盛事，成為頭條新聞。然而，真正的挑戰(zhàn)是將這些變化傳播到300多個地級區(qū)域，并且有2800多個縣級行政機(jī)關(guān)的官方新聞公報報道說，截至3月底，只有50個地級行政機(jī)關(guān)和101個縣級行政機(jī)關(guān)完成了統(tǒng)一登記的改組，分別占需要完成改組工作的16% 和4% 。到8月底，地級和縣級的數(shù)字分別迅速上升到105和532。盡管如此，據(jù)說該部對其最初設(shè)想在2015年底之前完成所有各級政府改組的背景所取得的進(jìn)展感到不滿，顯然縣一級的政府改組在重新分配責(zé)任和重新部署人員方面存在相當(dāng)大的困難。

在這方面，可以指出，推動統(tǒng)一和一體化的整個努力，雖然肯定比現(xiàn)有的混亂更為積極和進(jìn)步，但是限制性和規(guī)定性過強(qiáng)，盡管一個廣大國家的地方行政機(jī)構(gòu)多種多樣。例如，《暫行條例》普遍堅持在縣級登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，可能不可避免地遇到這樣的現(xiàn)實，即中國一些較小的縣只占較大縣人口的一小部分。盡管如此，重組工作正在全面展開，大多數(shù)地區(qū)很可能完成，國土資源部將成為重組的推動力。

結(jié)束語

中國現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記制度復(fù)雜、效率低下、過時，這是從三十多年的立法和行政歷史中分散出來的無數(shù)法律法規(guī)條文來解釋的?！稌盒袟l例》無疑將成為建立現(xiàn)代統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度的一個里程碑。盡管改革已經(jīng)取得了進(jìn)展，并將在適當(dāng)時候取得進(jìn)展，但可以看到，它在處理不動產(chǎn)登記和財產(chǎn)法之間的關(guān)系方面幾乎沒有作出任何努力。這方面的現(xiàn)行法律可能不夠充分，不適合精簡和現(xiàn)代化的不動產(chǎn)登記制度，特別是在善意交易的解釋或錯誤登記的賠償責(zé)任等領(lǐng)域。希望中國的立法者和政府能夠在這一重大改革項目的某個階段適時地將注意力轉(zhuǎn)向物權(quán)登記所依據(jù)的物權(quán)法的發(fā)展。

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