西方國家公共服務(wù)供給改革模式的演變與啟示

李珊珊

摘要：西方國家公共服務(wù)供給改革大致經(jīng)歷三個階段：傳統(tǒng)官僚制階段、新公共管理階段以及合作治理階段，延伸出公共服務(wù)供給的三種模式：權(quán)威型、競爭型和合作型，并結(jié)合西方國家公共服務(wù)供給改革的實踐，為我國的改革提供啟示：一是要立足于中國的基本國情;二是完善公共服務(wù)供給的法律法規(guī)，健全公共服務(wù)供給的監(jiān)督機制;三是建立健全以公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財政支出體系;四是建立公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)多元主體有效協(xié)作。

關(guān)鍵詞：西方國家;公共服務(wù)供給;合作治理;多元主體

一、引言

隨著政府職能轉(zhuǎn)變進程不斷加快，公共服務(wù)的供給越來越注重質(zhì)量和效率。當(dāng)前，我國進入社會主義的新時代，主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，說明公民的精神文化需求日益增長，且呈現(xiàn)出多元化的特點，如何為公眾提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)是新時期黨和政府的工作重點。西方國家公共服務(wù)供給改革已經(jīng)取得豐碩成果，對其進行梳理與歸納能更好把握我國公共服務(wù)供給改革。

二、西方國家公共服務(wù)供給改革的模式

公共服務(wù)供給的主體不同產(chǎn)生了不同的模式，延伸出三種公共服務(wù)供給模式：一是以公共利益為目標(biāo)、權(quán)威為運作方式的政府主導(dǎo)的服務(wù)模式——權(quán)威型;二是以個人利益最大化、以競爭為機制的市場主導(dǎo)的服務(wù)模式——競爭型;三是整合政府、私人部門、非營利組織三種力量的服務(wù)模式——合作型。

（一）權(quán)威型供給模式

這一模式處于傳統(tǒng)官僚制階段（20世紀(jì)初到70年代），其理論基礎(chǔ)是“組織理論之父”馬克斯·韋伯的官僚制理論，強調(diào)政府的本位作用。在權(quán)威型模式中，政府在提供國防、國家安全、法律秩序等純公共服務(wù)供給方面具有很大優(yōu)勢。與此同時，政府幾乎壟斷了從生產(chǎn)到服務(wù)的所有工作，在這個過程中既充當(dāng)公共服務(wù)的生產(chǎn)者，還充當(dāng)公共服務(wù)的供給者。

然而，由于政府的服務(wù)方式存在結(jié)構(gòu)的一體化和單中心性、提供方式的壟斷性及其導(dǎo)致的消費者的被動性等特點，權(quán)威型供給模式也存在著一些劣勢：一是政府管理和服務(wù)成本過高，公共財政壓力過大;二是政府高度壟斷，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的效率低。

以美國1929年經(jīng)濟大蕭條為例，這次危機給美國經(jīng)濟帶來了前所未有的沖擊和傷害，例如，銀行面臨倒閉，企業(yè)瀕臨破產(chǎn)，國家生產(chǎn)急劇下降，失業(yè)人數(shù)大大增加，人民生活水平也急劇降低。在全國都陷入困難之中，民眾對改革的呼聲越來越大。在此背景下羅斯福政府上臺，奉行主張國家干預(yù)的“凱恩斯主義”，推行新政。主要包括：頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，提倡減耕減產(chǎn)，并為這些受損失的農(nóng)民提供補償;政府組織大力修建水庫等公共工程，為失業(yè)人群提供工作;推行“以工代賑”，將有能力進行勞動的人投入到政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施工程，建立了完整的社保制度，為退休工人發(fā)放養(yǎng)老金和社會保險，失業(yè)者、殘疾人等都有一定程度的社會補助等。一方面，這次新政調(diào)節(jié)了社會生產(chǎn)，緩和了社會矛盾;另一方面，這次改革給政府造成了巨額的赤字開支，政府財政負(fù)擔(dān)沉重。

（二）競爭型供給模式

20世紀(jì)70年代末80年代初，以“重塑政府”、“再造公共部門”為口號的新公共管理運動在西方國家掀起，將原為企業(yè)管理中的市場和競爭機制引入到公共管理領(lǐng)域中。競爭型模式包括以下三種類型：私有化模式、外包模式以及公私伙伴關(guān)系模式（PPP）。

1.私有化模式

私有化是公共服務(wù)的產(chǎn)權(quán)由公共部門向私有部門轉(zhuǎn)化，政府完全撤出公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，私人部門成為服務(wù)生產(chǎn)和供給的“責(zé)任人”[1]。在這種模式中，政府通過特許或者優(yōu)惠政策吸引私人部門進入到公共服務(wù)領(lǐng)域。私人部門按照市場的規(guī)則進行操作，負(fù)責(zé)生產(chǎn)、經(jīng)營、供給的全過程。

以英國為例，1979年撒切爾夫人上臺后，極力反對奉行國家干預(yù)的“凱恩斯主義”，大力推行私有化改革。改革首先從出售國有企業(yè)以及國有企業(yè)的股份開始，接著將供氣、供電、供水等公用事業(yè)轉(zhuǎn)化為私有。在醫(yī)療制度改革方面，引入競爭機制，加大對私有醫(yī)療機構(gòu)的補貼和扶持力度，并鼓勵其相互競爭;在社會保障改革方面，政府依靠轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)來進行改革，將工傷、疾病等支付轉(zhuǎn)移給企業(yè)2。除此之外，撒切爾政府還出售公房，并減少對公房建設(shè)的補貼。這些改革措施在一定程度上減少了政府的公共財政支出，分擔(dān)了政府的財政負(fù)擔(dān)。

2.外包模式

外包（指合同外包）主要是指政府與私人部門通過建立委托-代理這種關(guān)系，政府負(fù)責(zé)產(chǎn)品和服務(wù)的供給、私人部門負(fù)責(zé)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，以降低成本、提高效率。在這種模式下，政府確定公共服務(wù)的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)之后，通過對外進行招標(biāo)，并由中標(biāo)的私營企業(yè)進行生產(chǎn)公共服務(wù)。

以美國為例，在實際運作過程中，美國聯(lián)邦政府公共服務(wù)外包主要集中在環(huán)保、宇航、能源、交通等領(lǐng)域，這些公共領(lǐng)域的工作基本上都交由承包商來做。相關(guān)研究表明外包與僅僅依靠政府提供服務(wù)相比，節(jié)省了大量成本，提高了公共服務(wù)的效率。

3.公私伙伴關(guān)系模式

公私伙伴關(guān)系是“公共部門和私人部門長久的合作，共同生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)，并承擔(dān)產(chǎn)品和服務(wù)的風(fēng)險、成本和資源”[1]。該模式強調(diào)公司部門收益共享、風(fēng)險共擔(dān)，且雙方合作的長期性，提高公共服務(wù)的效率和效益。

20世紀(jì)90年年代以前，北歐福利國家的公共服務(wù)被政府高度壟斷。1993年歐盟頒布一體化競爭法，明確規(guī)定卡特爾合作及濫用統(tǒng)治地位被視為“非法”。此后，北歐各國政府也開始探索將市場競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，積極開展公私合作[1，2]。在社會財產(chǎn)關(guān)系方面，政府將關(guān)鍵的公用事業(yè)仍由政府管理，其他的則主要由私營企業(yè)來經(jīng)營。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，公有企業(yè)與私有企業(yè)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)大約各占一半。在企業(yè)層面，公有資本和私有資本相互融合，尤其從上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，公私資本均占有相應(yīng)的份額，便融合為一種混合所有制企業(yè)。這些企業(yè)具有收益共享、風(fēng)險共擔(dān)等優(yōu)勢，這種“伙伴式”的混合經(jīng)濟也體現(xiàn)了雙方合作的長期性，能夠長期且穩(wěn)定地提供公共服務(wù)。

總之，競爭型模式將市場競爭機制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化配置資源，降低成本，提高效率。對政府而言，最大的優(yōu)勢就是減輕了政府的財政壓力。對于私人部門而言，私人部門在公共服務(wù)領(lǐng)域并不需要投資，僅僅生產(chǎn)和提供服務(wù)即可，并在這個過程中獲取利潤。對公眾而言，公眾有更多機會去選擇高質(zhì)量的公共服務(wù)。由于私人部門追求利益最大化，在實際的運作過程中，盲目崇拜市場的競爭模式也有一些弊端：一是在公共服務(wù)分配不均衡，由于強調(diào)效率至上的原則，而往往忽視公平，弱勢群體公共服務(wù)供給不足，不利于社會穩(wěn)定;二是產(chǎn)生腐敗問題，由于公共服務(wù)市場化之后，在爭奪政府授予的特許權(quán)和合同時，缺乏有效的監(jiān)督機制，出現(xiàn)濫用職權(quán)的情況。

（三）合作型供給模式

合作治理是西方國家公共服務(wù)改革的新趨勢?！爸卫怼币辉~由世界銀行在1989年首次提出，此后，便應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域。政府作為公共服務(wù)供給的責(zé)任主體，在官僚體制下，難以回應(yīng)公眾的多元需求，效率十分低下，引發(fā)政府失靈;為了解決政府失靈，民營化改革后，便將市場競爭機制引入在公共領(lǐng)域，但市場主體本身固有的特質(zhì)與公共服務(wù)相抵觸，使公共服務(wù)供給中不公平現(xiàn)象存在，造成市場失靈;非營利組織參與公共服務(wù)的供給在一定程度上緩解了市場失靈帶來的壓力，但由于其在公共服務(wù)供給中的非專業(yè)性、“家長制”作風(fēng)等弊端，導(dǎo)致“志愿失靈”。為了解決公共服務(wù)供給中的政府失靈、市場失靈以及志愿失靈，合作型模式應(yīng)運而生。

合作型模式以協(xié)同理論為基礎(chǔ)，有效整合政府、私人部門、非營利組織的力量，針對不同的領(lǐng)域，采取不同的手段，各個部門揚長避短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，整合社會的資源，降低公共服務(wù)供給的成本，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，更好地滿足公眾多元化的需求，促進社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

三、對中國公共服務(wù)供給改革的啟示

（一）公共服務(wù)供給要立足于中國的基本國情，是構(gòu)建中國特色公共服務(wù)供給模式的首要前提

公共服務(wù)的供給會受到經(jīng)濟、政治、文化、社會和環(huán)境等多方面因素的影響，這就要求在學(xué)習(xí)和借鑒西方國家公共服務(wù)改革的經(jīng)驗時，要立足于我國的基本國情。首先，公共服務(wù)供給要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。經(jīng)濟發(fā)展水平是公共服務(wù)供給的根本保證，只有足夠的經(jīng)濟基礎(chǔ)才能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù);其次，公共服務(wù)供給要與社會發(fā)展相適應(yīng)。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。因此，政府在向社會提供公共服務(wù)時，要“以人為本”，根據(jù)社會的需求，改善民生，化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定;最后，公共服務(wù)供給要與歷史文化相適應(yīng)。在中國的歷史文化中，“和”占據(jù)著重要地位，社會的和諧穩(wěn)定一直是古仁人的追求和目標(biāo)。公共服務(wù)的供給有利于促進社會的和諧穩(wěn)定，且與中國的歷史傳統(tǒng)相符。

（二）完善公共服務(wù)供給的法律法規(guī)，健全公共服務(wù)供給的監(jiān)督機制，是公共服務(wù)供給改革的制度保障

完善相關(guān)的法律法規(guī)，是公共服務(wù)供給的重要保障。中國的公共服務(wù)供給改革首先要有一個穩(wěn)定的法律和政策環(huán)境，這就要求必須加強法制建設(shè)。首先要明確責(zé)任主體的職責(zé)與權(quán)限，做到該管的要管好、不該管的不要管;其次，應(yīng)規(guī)定公共服務(wù)供給的原則、標(biāo)準(zhǔn)以及財政制度，從而做到有法可依。

由于公共服務(wù)市場化后職責(zé)界限存在不明確問題，監(jiān)督力度不足，表現(xiàn)在政府內(nèi)部監(jiān)督流于形式，公眾監(jiān)督不力，出現(xiàn)尋租腐敗問題。因此，需完善公共服務(wù)供給的內(nèi)外監(jiān)督機制來保證公共服務(wù)健康供給。從政府內(nèi)部監(jiān)督來看，建立公共服務(wù)監(jiān)管委員會，建立起公共服務(wù)的問責(zé)制，并自覺接受人民的監(jiān)督;從政府外部監(jiān)督來看，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)信箱，電話等舉報監(jiān)督方式，保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán);同時，在新媒體時代下，公眾還可通過電視、微博、微信等大眾傳播媒體進行輿論監(jiān)督。

（三）建立健全以公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財政支出體系，是公共服務(wù)供給的重要支撐

當(dāng)前，我國公共財政支出十分不合理，主要表現(xiàn)在：醫(yī)療、教育、文化等基本公共服務(wù)的財政支出少;東部發(fā)達地區(qū)財政支出多，西部貧困地區(qū)財政支出少;城市多，農(nóng)村少。因此，合理統(tǒng)籌公共服務(wù)財政支出是尤為重要的，不僅能推動基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，還能增強政府的公共服務(wù)能力。通過深化財稅管理體制改革，堅持公共財政支出責(zé)任與財政能力相平衡的原則，嚴(yán)格按照基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)計算各級政府所需的財政資源，并通過系統(tǒng)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)公共財政資源的合理配置，為公眾提供高水平的公共服務(wù)。

（四）建立公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)多元主體有效協(xié)作，是公共服務(wù)供給的重要途徑

政府是公共服務(wù)供給的責(zé)任主體，在公共服務(wù)供給的過程中起著基礎(chǔ)性作用，但這也不等于公共部門包攬所有公共服務(wù)，僅僅依靠政府或市場等單一主體已無法滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求[3]。公共服務(wù)的基礎(chǔ)在于協(xié)作，打破政府在公共服務(wù)供給中的壟斷地位，建立公共服務(wù)供給的協(xié)調(diào)機制，不斷擴大其他參與主體，并構(gòu)建政府、市場、非營利組織等公共服務(wù)供給多體的網(wǎng)絡(luò)合作，最大限度地調(diào)動各方面的積極性，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，以更好地改善公共服務(wù)。

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