黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年回顧與前景展望

祝捷 杜晞瑜

[摘? ? 要] 從概念探索到制度積累，再到制度體系的基本建成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)自建黨以來(lái)經(jīng)歷了概念從無(wú)到有的嬗變、數(shù)量從少到多的積累、從零散到成體系的升華這三個(gè)階段的發(fā)展?；仡欬h內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)百年歷程，中國(guó)共產(chǎn)黨始終將政治性擺在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首位，始終將黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本遵循，始終以黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)實(shí)踐作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的實(shí)踐根基，始終堅(jiān)持立規(guī)和執(zhí)規(guī)并重作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本要求。在建黨100周年之際，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在新的階段應(yīng)當(dāng)持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)高質(zhì)量立規(guī)，加快推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)法典化進(jìn)程，推動(dòng)備案審查、法規(guī)解釋、實(shí)施評(píng)估機(jī)制一體建構(gòu)與黨內(nèi)法規(guī)體系同國(guó)家法律體系的進(jìn)一步銜接協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)制度體系;中共黨史;建黨100周年;黨章;黨的領(lǐng)導(dǎo)

[中圖分類(lèi)號(hào)] N019? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）08-0005-07

黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨章為根本遵循，由黨章、準(zhǔn)則、條例和其他黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)體系的前提和基礎(chǔ)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)提速，重要黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系駛上快車(chē)道。2016年12月，中共中央通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，提出“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”的總體目標(biāo)。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，再次強(qiáng)調(diào)“到建黨100 周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善”。按照中央總體部署，一批基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)密集出臺(tái)，黨章實(shí)現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)，黨的組織法規(guī)逐漸完備，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不斷發(fā)展，黨的自身建設(shè)法規(guī)日臻完善，黨的監(jiān)督保障法規(guī)不斷強(qiáng)化，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)主要領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本建成。從零散的規(guī)范文本到基本完善的制度體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的演化發(fā)展見(jiàn)證了黨的建設(shè)百年歷程。本文回顧中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史，以黨內(nèi)法規(guī)制度體系的萌芽、形成、成熟和發(fā)展為主線，回顧黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年歷程，并立基于新時(shí)代新要求，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系未來(lái)發(fā)展作出展望。

一、百年沿革：黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的艱難歷程

在政策層面，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”是晚近出現(xiàn)的政策用語(yǔ)，但作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的提出則要遠(yuǎn)早于其在政策層面的出現(xiàn)。學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的探討早在“黨內(nèi)法規(guī)”概念進(jìn)入學(xué)術(shù)視野時(shí)即告開(kāi)始，但直至黨的十八大以后，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”才在黨中央的政策文件中獲得確立?？v觀百年黨史，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是在黨內(nèi)法規(guī)概念基礎(chǔ)上逐漸萌芽、形成、成熟起來(lái)的，經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多、從零散到體系三個(gè)階段。

（一）從無(wú)到有的嬗變：黨內(nèi)法規(guī)概念初步探索（1921-1978）

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6條之規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般以條款形式表現(xiàn)于外。因此，具備條款形式的規(guī)范文本是判定一份黨的文件是否為黨內(nèi)法規(guī)的外觀依據(jù)。以此標(biāo)準(zhǔn)判斷，黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》亦并非嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)，而是具有黨章性質(zhì)的黨綱。黨的二大制定的第一個(gè)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》以條款形式表現(xiàn)于外，從而實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)從無(wú)到有的躍升。但在建黨早期，除黨章外，黨內(nèi)成文的紀(jì)律、規(guī)矩等主要以報(bào)告、決議、議案、指示等形式呈現(xiàn)。

毛澤東同志在黨內(nèi)最早提出“黨規(guī)”或“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。關(guān)于毛澤東同志使用的“黨規(guī)”一詞及其后續(xù)變化，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史研究已有定論[1]：毛澤東同志在1938年黨的六屆六中全會(huì)上所提出的是“黨規(guī)”一詞，也是中國(guó)共產(chǎn)黨首次提出“黨規(guī)”的概念。中華人民共和國(guó)成立后，毛澤東同志在修訂《毛澤東選集》時(shí)，把“黨規(guī)”改為“黨內(nèi)法規(guī)”，從而把“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個(gè)黨內(nèi)的專(zhuān)有名詞固定下來(lái)。在黨規(guī)或者黨內(nèi)法規(guī)及類(lèi)似概念提出的早期，毛澤東同志以及黨的權(quán)威文獻(xiàn)并沒(méi)有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延予以清晰的界定[2]。盡管黨內(nèi)已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到制度文本對(duì)黨的建設(shè)的重要性，但在名稱(chēng)界定上尚未獲得統(tǒng)一。劉少奇同志在《黨規(guī)黨法的報(bào)告》中使用的是“黨規(guī)黨法”一詞。而在1945年5月，劉少奇同志在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中又使用了“黨的法規(guī)”一詞，并指明“黨章、黨的法規(guī)，不僅要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的建造的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”[3]。

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨，基于自身建設(shè)的需要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的探索趨于深入，黨內(nèi)法規(guī)的概念初具雛形，制度文本實(shí)現(xiàn)從零開(kāi)始的蓄積，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成初步進(jìn)行積累。毛澤東同志于1955年黨的全國(guó)代表會(huì)議上，再次提及“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。毛澤東同志指出：“符合黨的原則的，比如……正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動(dòng)，當(dāng)然要積極支持，打成一片。”[4]至此，黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)政策用語(yǔ)的地位獲得了相應(yīng)固定。但是，由于當(dāng)時(shí)黨的制度建設(shè)并未全面推開(kāi)，依規(guī)治黨思維在黨的建設(shè)領(lǐng)域還未獲得確立，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)仍處于零散狀態(tài)，距離體系化的要求仍有很大距離。

（二）從少到多的積累：黨內(nèi)法規(guī)在量上不斷增長(zhǎng)的階段（1978-2012）

1978年12月，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會(huì)上提出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。”[5]鄧小平同志的重要論斷，明確了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的根本地位，開(kāi)創(chuàng)性地提出在黨內(nèi)規(guī)范集合中建立起一種以黨章為最高遵循的位階秩序的構(gòu)想，為構(gòu)建以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度體系勾勒了宏觀圖景。1987年，黨的十三大提出要“在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[6]，重申了黨的制度建設(shè)在新的歷史條件下的重要意義。至1990年7月31日《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定程序暫行條例》）印發(fā)，“黨內(nèi)法規(guī)”概念正式“實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)約定俗成的習(xí)慣性用語(yǔ)向規(guī)范性稱(chēng)謂的轉(zhuǎn)變”[7]，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也在《制定程序暫行條例》的指導(dǎo)下駛向高速發(fā)展的軌道。

1992年黨的十四大修改黨章，正式將“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)用語(yǔ)寫(xiě)入黨章，從而在黨的根本性規(guī)定中確立了黨內(nèi)法規(guī)的地位。2006年1月，胡錦濤在十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上明確提出要全面推進(jìn)黨的制度建設(shè)，“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平”[8]，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)成為這一時(shí)期黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。自改革開(kāi)放以來(lái)至黨的十八大以止，黨中央共計(jì)出臺(tái)準(zhǔn)則2部、條例39部（含試行及修訂）。其中《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等一批主干性黨內(nèi)法規(guī)頒行施行，黨內(nèi)法規(guī)在量的積累過(guò)程中逐漸走向質(zhì)的飛躍。

這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的認(rèn)識(shí)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步的深入。隨著黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)制度體系概念的規(guī)范化，理論界開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的探討，一種脫離靜態(tài)的制度體系，從制度制定、實(shí)施、監(jiān)督保障等動(dòng)態(tài)視角觀察黨內(nèi)法規(guī)制度生命力的研究開(kāi)始孕育。

（三）從零散到成體系的升華：黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本建成（2012-2021）

盡管黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的源頭可溯至建黨初期的制度探索，但黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)是從黨的十八大之后才開(kāi)始駛上快車(chē)道的。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)提速，以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本建成。

2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》形成了以黨章為根本規(guī)定，以準(zhǔn)則為基本規(guī)定，以條例為全面規(guī)定，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為具體規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層結(jié)構(gòu)。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，這是“黨內(nèi)法規(guī)體系”的表述在黨的文件中的首次出現(xiàn)，并被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。2016年12月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確黨內(nèi)法規(guī)體系由黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系三部分組成，形成黨內(nèi)法規(guī)“三大體系”的耦合結(jié)構(gòu)[9]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)“三大體系”的前提和依據(jù)，也是黨內(nèi)法規(guī)體系耦合結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性和根本性的結(jié)構(gòu)。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，其內(nèi)涵進(jìn)一步細(xì)化。就制度內(nèi)容而言，《意見(jiàn)》開(kāi)創(chuàng)性地提出以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度與黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊?！?+4”基本框架從內(nèi)容角度形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本樣式，是劃分部門(mén)黨內(nèi)法規(guī)的基本依據(jù)。2017年中共中央辦公廳法規(guī)局匯編的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》在體例上采取了“1+4”的基本框架。2018年中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022）》亦按照“1+4”基本框架的邏輯規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制定清單。“1+4”基本框架并不是政策的擬制物，而是基于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年歷程特別是黨的十八大以來(lái)的成就，在黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量不斷增長(zhǎng)基礎(chǔ)上的必然結(jié)果，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一次升華?！?+4”基本框架的提出，意味著黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)走出了零散立規(guī)的狀態(tài)，而形成了具有固定內(nèi)涵和外延、比較成熟的制度體系。

二、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)并不是一蹴而就的，從對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的艱難探索到如今比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本形成，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)歷了由規(guī)范到制度，再到制度體系初構(gòu)，進(jìn)而到比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的漫長(zhǎng)發(fā)展歷程。回顧黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的來(lái)路，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)經(jīng)歷了艱難曲折的概念初創(chuàng)與漫長(zhǎng)縱深的制度積累。建黨百年，在一代又一代中國(guó)共產(chǎn)黨人的不懈努力之下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)至有、從少到多的量的積累，及至從零散到成體系的質(zhì)的飛躍，矚目成就的背后鐫刻著寶貴經(jīng)驗(yàn)?？疾禳h內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的百年歷程，總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)更好把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的客觀規(guī)律，推動(dòng)新階段黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)一步發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)2025年形成更加完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)任務(wù)具有重要意義。

（一）始終將政治性擺在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首位

黨內(nèi)法規(guī)是兼具政治性與規(guī)范性的規(guī)則類(lèi)型。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專(zhuān)門(mén)規(guī)章制度，具有“發(fā)揮政黨政治功能、實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)”[10]的特殊目的。制定目的的政治愿景與制定主體的特殊地位決定了黨內(nèi)法規(guī)具有區(qū)別于國(guó)家法律及其他政黨規(guī)范的鮮明的政治屬性。

“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”[11]，也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首要原則。2012年中共中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，將“是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸”列為中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件審查的首要內(nèi)容，究其實(shí)質(zhì)即對(duì)黨內(nèi)法規(guī)政治性的審查。2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》出臺(tái)，明確將“政治性審查”（包括是否認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致，是否與黨中央重大決策部署相符合，是否嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等）規(guī)定為黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件審查的第一要件，再次強(qiáng)調(diào)了政治性在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中的突出地位。

（二）始終將黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的根本遵循

黨章是黨的根本大法，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有統(tǒng)領(lǐng)性地位的根本規(guī)范。盡管黨章的歷次制定與修正中均未明確黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的最高效力，但自黨的二大以來(lái)，黨章在黨的政治生活中的根本性、權(quán)威性地位就已在實(shí)踐中逐步確立[12]。1978年，鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)上首次提出“黨章是最根本的黨規(guī)黨法”[5]的重要論斷，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)的根本位階秩序，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)搭建了基本框架。自此，中國(guó)共產(chǎn)黨正式開(kāi)啟以黨章為根本遵循的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)道路。1990年，《制度程序暫行條例》出臺(tái)，規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化”。2013年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨章的根本規(guī)范地位予以再度明確，強(qiáng)調(diào)“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。”這一規(guī)定也為2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所延續(xù)，成為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的首要原則。

黨的十八大以來(lái)，黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的指導(dǎo)地位日益凸顯。黨的十八屆四中全會(huì)論及加強(qiáng)黨的制度建設(shè)時(shí)提出，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行”[13]。2021年，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》出臺(tái)，提出健全黨內(nèi)法規(guī)體系，必須以黨章為根本，以民主集中制為核心?；厮輥?lái)路，歷代黨章為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在不同階段的發(fā)展提供了原則指引與根本遵循，建黨100周年之際，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本形成。在穩(wěn)定的位階秩序已經(jīng)建立的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)更應(yīng)堅(jiān)持以黨章為根本遵循，在既有秩序框架下謀求新發(fā)展。

（三）始終以黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷豐富完善的實(shí)踐根基

從零散的規(guī)范文本到基本完善的制度體系，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的演化發(fā)展見(jiàn)證了黨的建設(shè)百年歷程。回顧黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的三個(gè)階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終以實(shí)踐需要為指引和動(dòng)力，適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的自身建設(shè)在各個(gè)歷史階段下的制度需求。

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到哪里，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就建設(shè)到哪里。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）?！稕Q定》提出“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)指明方向，黨內(nèi)法規(guī)制度體系則為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供規(guī)范依循。2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》的出臺(tái)，即是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)對(duì)新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的有力回應(yīng)。如果說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系開(kāi)疆拓土，那么黨的自身建設(shè)則為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷細(xì)化提供契機(jī)。黨在不同的歷史時(shí)期面臨著不同的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不斷的自我革命是中國(guó)共產(chǎn)黨永葆生機(jī)活力的內(nèi)在動(dòng)因。面對(duì)黨的自身建設(shè)的新要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系通常以制度內(nèi)涵的更新或制度文本的新設(shè)等形式作出回應(yīng)，以適應(yīng)黨的自身建設(shè)對(duì)制度規(guī)范的需求。

（四）始終堅(jiān)持立規(guī)和執(zhí)規(guī)并重作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本要求

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行，從制度制定、制度實(shí)施、制度保障的動(dòng)態(tài)運(yùn)行來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不僅涉及靜態(tài)的規(guī)范體系，也應(yīng)包括動(dòng)態(tài)的制度實(shí)施和制度建設(shè)保障全過(guò)程。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)初具規(guī)模，中國(guó)共產(chǎn)黨人開(kāi)始著眼對(duì)制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督保障的探索。1990年《制定程序暫行條例》的頒布，2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的正式出臺(tái)與后續(xù)修訂，為黨內(nèi)法規(guī)的制定活動(dòng)提供了持續(xù)的科學(xué)指引;2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》的出臺(tái)，為提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力、推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)全面深入實(shí)施提供了制度保障;1997年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》的發(fā)布，2003年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的正式頒行及兩次修訂以及《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的出臺(tái)與修訂等，為確保黨員、黨組織執(zhí)規(guī)、守規(guī)提供了剛性約束。

黨內(nèi)法規(guī)制度的新設(shè)與更迭凝聚了共產(chǎn)黨人對(duì)立規(guī)和執(zhí)規(guī)并重的長(zhǎng)期探索和經(jīng)驗(yàn)智慧。同時(shí)也必須認(rèn)識(shí)到，黨內(nèi)法規(guī)的制定與實(shí)施，仍然存在重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象。在新的歷史階段下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)繼續(xù)對(duì)程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定，將立規(guī)和執(zhí)規(guī)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的全過(guò)程，以制度體系的完善帶動(dòng)制度實(shí)施體系和制度建設(shè)保障體系的不斷優(yōu)化。

三、未來(lái)展望：邁向更高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》，提出到2025年，“黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系初步形成”的總體目標(biāo)。當(dāng)前，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建成，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)領(lǐng)域“無(wú)規(guī)可依”的問(wèn)題獲得根本性解決。如何建設(shè)更高質(zhì)量、更加科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，又如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)在更高水平上同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，依然需要中國(guó)共產(chǎn)黨人的不懈努力。

第一，持續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)高質(zhì)量立規(guī)，為加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系筑牢根基。制度是黨內(nèi)法規(guī)體系的基石，黨內(nèi)法規(guī)體系的穩(wěn)步建設(shè)需要配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為支撐。當(dāng)前，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立，但“基礎(chǔ)主干性法規(guī)不齊全、配套法規(guī)不完善、法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋、老化嚴(yán)重”等制度缺位、失序問(wèn)題依然存在[14]。為實(shí)現(xiàn)到2025年黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善、到2035年中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系基本形成的總體目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)加快形成以黨章為根本，以民主集中制為核心的覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的更加完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，不斷完善黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)，為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。

第二，加快推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)法典化進(jìn)程，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)分科分類(lèi)體系化排列。在制度體系基本形成、規(guī)范內(nèi)容科學(xué)有效的基礎(chǔ)上，如何對(duì)現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行歸類(lèi)、整理或編纂，使之集中起來(lái)形成體系化排列[15]應(yīng)當(dāng)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的近階段目標(biāo)。基于此，黨內(nèi)法規(guī)法典化便是在黨內(nèi)法規(guī)制度體系趨向完善的基礎(chǔ)上提出的進(jìn)一步發(fā)展構(gòu)想。法典化是法律體系內(nèi)的概念，移植到黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，即推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系向更高程度的體系化方向發(fā)展，將各黨內(nèi)法規(guī)依照不同門(mén)類(lèi)進(jìn)行劃分，使之最終形成若干“法典”形式的規(guī)范文本樣態(tài)。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)以“1+4”為基本框架的“四梁八柱”已經(jīng)建立，但具體到各黨內(nèi)法規(guī)的門(mén)類(lèi)所屬，則仍有爭(zhēng)議。黨內(nèi)法規(guī)法典化的意義就在于將黨內(nèi)法規(guī)制度體系進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，劃分明確的黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)，并清晰界定各黨內(nèi)法規(guī)的所屬類(lèi)型?！胺ǖ涫敲總€(gè)時(shí)期法律制度文明的縮影和主要表征”[16]。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，代表著黨的制度建設(shè)、中國(guó)法治建設(shè)的樣貌，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，黨內(nèi)法規(guī)法典化是勢(shì)之所趨。特別是在問(wèn)題相對(duì)聚焦、體例類(lèi)似性高的黨的組織法規(guī)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法典化的嘗試，為推動(dòng)相近領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的法典化提供經(jīng)驗(yàn)。

第三，推動(dòng)備案審查、法規(guī)解釋、實(shí)施評(píng)估等多方位機(jī)制一體建構(gòu)，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部協(xié)調(diào)有序、完備一致。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個(gè)精致的體系，也是有一個(gè)有著嚴(yán)格等級(jí)差序特征的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)部的有序性和一致性需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)變遷機(jī)制予以保證?；仡櫧h百年，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系主要通過(guò)立規(guī)的方式實(shí)現(xiàn)，備案審查、法規(guī)解釋、實(shí)施評(píng)估等機(jī)制尚未完全發(fā)揮作用。建設(shè)更高質(zhì)量、更加科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，既需要靜態(tài)的立規(guī)思維，更要樹(shù)立動(dòng)態(tài)的法規(guī)變遷思維，以備案審查、法規(guī)解釋、實(shí)施評(píng)估作為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)化的重要路徑。備案審查確保黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，為黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)部融貫統(tǒng)一提供評(píng)判基準(zhǔn)。法規(guī)解釋既能夠保證黨章和黨內(nèi)法規(guī)的抽象文本在實(shí)踐中獲致廓清;又能保證黨章和黨內(nèi)法規(guī)在文本相對(duì)穩(wěn)定的情況下因時(shí)而變、與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)施評(píng)估對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況作出分析并據(jù)此反哺制度制定，為提高規(guī)范制定水平、提升制度建設(shè)質(zhì)量提供經(jīng)驗(yàn)與動(dòng)力。黨內(nèi)法規(guī)體系是運(yùn)行著的體系，從制度制定到備案審查、法規(guī)解釋再到實(shí)施評(píng)估，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)不再依靠單一的立規(guī)或法規(guī)修改活動(dòng)，而是通過(guò)法規(guī)變遷實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系也不斷實(shí)現(xiàn)著從靜態(tài)積累向著動(dòng)態(tài)發(fā)展的再躍升。

第四，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系同國(guó)家法律體系更高質(zhì)量的銜接協(xié)調(diào)，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)部融貫。中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)執(zhí)政興國(guó)的歷史使命，既是領(lǐng)導(dǎo)黨，也是執(zhí)政黨，必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、依據(jù)國(guó)家法律治國(guó)理政，堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家法律體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的兩大分支，規(guī)范主體與規(guī)范事項(xiàng)的部分重合使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律較之其他規(guī)范體系具有更為密切的聯(lián)系，同時(shí)也面臨更為艱巨的融貫使命?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》提出要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，努力形成國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。全面推進(jìn)依法治國(guó)既要充分發(fā)揮國(guó)家法律的作用，也應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)在全黨內(nèi)外的影響效用，只有促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系的銜接協(xié)調(diào)，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)部融貫，才能更好迸發(fā)黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系的制度合力，將依規(guī)治黨制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的治理效能！

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[責(zé)任編輯：鄒立鳴]