新時代背景下民辦教育發(fā)展特點(diǎn)和治理策略

耿景海

改革開放?40?多年來，我國民辦教育在增加教育供給、優(yōu)化資源配置、擴(kuò)大教育選擇、改善教育公平、促進(jìn)教育改革、激發(fā)教育活力等方面發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為我國社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。隨著我國進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，民辦教育的發(fā)展定位和目標(biāo)任務(wù)發(fā)生了歷史性變化，宏觀政策環(huán)境也發(fā)生了重大變化，分類管理改革逐步深入，規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展成為主流基調(diào)。這些變化給民辦教育治理帶來一系列新的挑戰(zhàn)，迫切需要一系列新的治理策略。

一、民辦教育發(fā)展的特殊性

（一）制造業(yè)發(fā)展催生大量隨遷人口就讀需求

經(jīng)過近40年的改革開放，我國東部沿海陸續(xù)出現(xiàn)了一些制造業(yè)大省，有的甚至成為世界級的制造業(yè)基地。隨著制造業(yè)的蓬勃發(fā)展，本地戶籍人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足制造業(yè)所需求的充足勞動力，再加上進(jìn)廠打工對本地年輕人來說是次優(yōu)選擇，吸收外來務(wù)工人員理所當(dāng)然地成為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展制造業(yè)離不開大量流動的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)工人，而子女教育是留住這一大批產(chǎn)業(yè)工人的重要因素。隨著大批處于旺盛生育期的適齡勞動人口涌入，兒童學(xué)位需求呈幾何指數(shù)倍增的趨勢。

（二）公立教育資源不足需要社會力量投入

在人口倒掛的大城市里如何用好有限的公立教育資源考驗(yàn)著政府的執(zhí)政智慧。政府投入教育的資源有限，即使目前政府力爭達(dá)到了占GDP4%的教育投入目標(biāo)也僅僅處于發(fā)達(dá)國家的最低門檻。社會多樣的教育需求，呼喚多元的教育供給渠道。從世界范圍內(nèi)來看，公立教育不完全是優(yōu)質(zhì)教育的代名詞，更多的是提供保底性質(zhì)的基本教育。教育質(zhì)量的提高是全社會的任務(wù)，需要全社會發(fā)揮積極性和主動性，匯聚社會資源越多，教育質(zhì)量提高得越快，因此公立教育不能“包打天下”，要鼓勵社會力量興辦教育。

（三）隨遷人口變動不居

隨遷人口流動受市場調(diào)節(jié)，受不可抗因素如疫情、戰(zhàn)爭等影響較大，難以精準(zhǔn)預(yù)測，導(dǎo)致公立教育無法按穩(wěn)定的戶籍人口慣例“計(jì)劃”?布局。同時，公立教育教師和工作人員受事業(yè)編制的嚴(yán)格限制，不能隨著人口流動量的多寡而靈活調(diào)整，尤其目前政府強(qiáng)調(diào)編制“只減不增”，除非外來人口全部實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變，才能按照計(jì)劃統(tǒng)一配給公立學(xué)位，否則利用社會力量辦學(xué)解決部分外來人口的學(xué)位需求不可或缺?？v觀國內(nèi)，目前還沒有任何一座城市有能力做到這一點(diǎn)，這就決定了民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性、必要性和長期性。

二、我國民辦教育新政及其影響

對民辦學(xué)校實(shí)施營利性與非營利性分類管理，是我國民辦教育宏觀治理上的一次重大創(chuàng)新。2016年11月，全國人大通過《民辦教育促進(jìn)法》修訂案;同年12月，國家陸續(xù)頒布《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《關(guān)于印發(fā)〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉的通知》《關(guān)于〈營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》;2021年4月，國務(wù)院頒布新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。這一系列政策法規(guī)構(gòu)成我國民辦教育的基本政策框架，確定分類管理是今后我國民辦教育改革和發(fā)展的基本方向。這些新法新政從法律的角度破解了長期困擾我國民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、扶持措施難以落實(shí)等瓶頸，規(guī)定在辦學(xué)方向上始終堅(jiān)持和不斷加強(qiáng)黨對民辦教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持教育的公益屬性，貫徹黨的教育方針，落實(shí)“立德樹人”的根本任務(wù);在發(fā)展目標(biāo)上要更加注重優(yōu)質(zhì)特色，著眼于提供差異化、多樣化、特色化的教育供給，解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的教育問題;在法律地位上更加體現(xiàn)平等原則，充分保障民辦學(xué)校師生的同等權(quán)利，依法維護(hù)民辦學(xué)校的同等地位;在政策要求上更加強(qiáng)調(diào)支持規(guī)范并重，促進(jìn)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展;在動力機(jī)制上，更加依靠改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮民辦學(xué)校體制機(jī)制的優(yōu)勢，有效激發(fā)民辦教育的內(nèi)生動力。

三、高質(zhì)量發(fā)展民辦教育的治理策略

黨的十九屆五中全會提出“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”，“堅(jiān)持教育公益性原則”，“支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展”，為“十四五”期間民辦教育高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。堅(jiān)持民辦教育高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的發(fā)展戰(zhàn)略。要保持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份制造業(yè)優(yōu)勢，提升制造業(yè)競爭力水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須盡可能地調(diào)動一切教育資源為制造業(yè)人口提供適合的教育。適合的教育不僅僅是優(yōu)質(zhì)的教育，其含義包括三個層次：為高端人才子女提供選擇性教育、為中低端人才子女提供適合其個性發(fā)展的教育，即提供各類特色學(xué)校、為符合本市準(zhǔn)入門檻的低收入人群子女提供合格的教育，分類精準(zhǔn)滿足不同收入人群的教育需求。同時，為促進(jìn)民辦學(xué)校規(guī)范辦學(xué)、健康發(fā)展，不斷提高民辦教育質(zhì)量和發(fā)展水平，要有切實(shí)可行的策略。

（一）分類資助扶持

出臺政策督促民辦學(xué)校積極改善基本辦學(xué)條件，強(qiáng)化品牌意識、制訂品牌規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際研制工作落實(shí)方案，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校健康發(fā)展和品牌提升。通過中端民辦學(xué)校的提質(zhì)增效或者淘汰低質(zhì)量民辦學(xué)校、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校等手段不斷豐富優(yōu)質(zhì)教育的供給。研制分類資助方案，為營利性民辦學(xué)校的規(guī)范和提質(zhì)提供積極支持。通過把現(xiàn)存非營利性民辦學(xué)校分為政府資助一類學(xué)校、政府資助二類學(xué)校、普通非營利性學(xué)校三類，實(shí)行分類資助扶持。根據(jù)入戶人口增長速率，在優(yōu)質(zhì)非營利學(xué)校提高購買學(xué)位的比例。繼續(xù)堅(jiān)定不移地提升公辦園的比例，盡快完成占比50%的目標(biāo)，繼續(xù)堅(jiān)定不移地提升普惠園的比例，盡快完成占比80%的目標(biāo)。在學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)上，改善辦學(xué)條件，實(shí)施品牌振興計(jì)劃，通過培育核心專長，確定主攻方位，凝練辦學(xué)特色，擦亮品牌底色。

（二）依法關(guān)停并轉(zhuǎn)

受疫情和貿(mào)易摩擦影響，低質(zhì)量民辦學(xué)校生源日益流失，個別學(xué)校甚至陷入內(nèi)部治理混亂、關(guān)聯(lián)交易失序、師資骨干匱乏、經(jīng)費(fèi)投入停滯等惡性循環(huán)狀態(tài)。經(jīng)驗(yàn)表明，僅靠市場的力量不足以短時間內(nèi)調(diào)整民辦學(xué)校數(shù)量與結(jié)構(gòu)，政府必須主動作為，依法依規(guī)吊銷其辦學(xué)許可證。特別是經(jīng)多次約談?wù)男Ч圆焕硐氲?，要做好關(guān)停并轉(zhuǎn)低質(zhì)量民辦學(xué)校的預(yù)案，包括學(xué)生分流、教師安置、校產(chǎn)處置等。

（三）推動組團(tuán)發(fā)展

集團(tuán)化辦學(xué)是深化基礎(chǔ)教育管理體制和辦學(xué)模式的重要表現(xiàn)，能夠改革優(yōu)化教育資源均衡配置，提高管理效益，整體提升全省基礎(chǔ)教育發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，有助于“讓每個孩子享有更加公平更高質(zhì)量的教育”。加大對中低端民辦學(xué)校的改造力度，推廣民辦學(xué)校委托管理經(jīng)驗(yàn)，通過吸引省內(nèi)外知名高校、科研院所及優(yōu)質(zhì)品牌學(xué)校托管中低端民辦學(xué)校。繼續(xù)鼓勵公辦民辦學(xué)校結(jié)對幫扶，鼓勵市內(nèi)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校聯(lián)合中低端民辦學(xué)校組團(tuán)發(fā)展，因地制宜地組成資源共享、交流協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)的共同體。同時，謹(jǐn)慎防止出現(xiàn)集團(tuán)規(guī)模過大導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量滑坡、簡單化貼牌管理等負(fù)面影響。

（四）鼓勵捐贈辦學(xué)

新法新政規(guī)定的義務(wù)教育階段不準(zhǔn)設(shè)立營利性民辦學(xué)校，導(dǎo)致近年來申請舉辦義務(wù)教育學(xué)校的投資熱情有所下降。義務(wù)教育階段公辦學(xué)校應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，但并非一刀切地禁止創(chuàng)辦民辦學(xué)校，目前各界的共識是義務(wù)教育階段可以存在少量的非營利民辦學(xué)校。既然存在生存空間，政府應(yīng)該積極創(chuàng)設(shè)條件鼓勵社會創(chuàng)辦非營利性選擇性民辦學(xué)校。非營利性選擇性民辦學(xué)校的開辦資金主要來源于社會捐贈。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，慈善捐贈與經(jīng)濟(jì)增長之間存在協(xié)整關(guān)系，并形成了雙向正向刺激機(jī)制，二者相互促進(jìn)。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，社會捐贈存在同步增長潛力。因此可通過大力落實(shí)捐贈稅收減免、及時發(fā)布捐贈需求、簡化捐贈辦學(xué)手續(xù)等手段積極創(chuàng)設(shè)條件，有序引導(dǎo)社會力量在義務(wù)教育階段創(chuàng)辦一定數(shù)量的非營利性民辦學(xué)校，滿足群眾日益高漲的多樣化教育需求。