我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的反思與改進(jìn)

萬(wàn)紅慧 黎樺

摘 要： 通過(guò)成功應(yīng)對(duì)與有效控制2003年非典、COVID-2019重大疫情，我國(guó)積累了一系列與突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有關(guān)的制度經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也暴露了我們?cè)谙嚓P(guān)制度上存在的一些缺憾以及社會(huì)治理困境。在防疫控疫常態(tài)化、長(zhǎng)期化的背景下，有必要總結(jié)和反思我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀、缺陷，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)體系化法律制度改進(jìn)機(jī)制，提高我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力和公共衛(wèi)生治理能力。從規(guī)制模式角度看，重后果控制而輕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防;從規(guī)制運(yùn)作角度看，重實(shí)體手段而輕數(shù)字機(jī)制;從規(guī)制內(nèi)容角度看，重核心控制而輕配套應(yīng)對(duì)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)從如下方面予以改進(jìn)：一是要建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、跟蹤控制、系統(tǒng)化解的全過(guò)程機(jī)制;二是要重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能實(shí)現(xiàn)綜合智慧風(fēng)險(xiǎn)治理;三是要建立健全配套法律機(jī)制，通過(guò)系統(tǒng)重要性商品調(diào)度、監(jiān)管和供應(yīng)制度的設(shè)計(jì)，綜合促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞： 突發(fā)事件;公共衛(wèi)生;風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制;突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法;公共衛(wèi)生法

中圖分類(lèi)號(hào)： R181.8;D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.03.006

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)先后成功應(yīng)對(duì)了非典、新冠兩次重要疫情，積累了豐富的與突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有關(guān)的制度經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出部分制度不足與社會(huì)治理困境。應(yīng)對(duì)疫情全球蔓延應(yīng)對(duì)防疫控疫常態(tài)化、長(zhǎng)期化?？偨Y(jié)與反思我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)狀、缺陷，并以此為基礎(chǔ)完善相關(guān)法律制度，提高我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力和公共衛(wèi)生治理能力就顯得十分必要。

一、 突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本界定與法律形式

科技不斷進(jìn)步，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與規(guī)制已經(jīng)成為政府職能的重要組成部分。為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)的公共規(guī)制部門(mén)必須有較高的權(quán)威、行政級(jí)別和專(zhuān)業(yè)化的知識(shí)結(jié)構(gòu)，并與其他規(guī)制機(jī)構(gòu)之間有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)、溝通能力[1]。整體而言，依據(jù)規(guī)制對(duì)象的不同，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃閮深?lèi)：一是常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，即對(duì)社會(huì)常規(guī)性、規(guī)律性發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制的制度與機(jī)制，如社會(huì)保障和福利體系的構(gòu)建、公共場(chǎng)所安全秩序的維護(hù)等等。此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面對(duì)的是一些較穩(wěn)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)長(zhǎng)效化、常態(tài)化法律制度構(gòu)建的需求較高。二是突發(fā)緊急風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，即針對(duì)突如其來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、自然災(zāi)害、傳染性疾病疫情等，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制往往缺少預(yù)先的理性安排，需要以被動(dòng)式的“兵來(lái)將擋水來(lái)土掩”的方式應(yīng)對(duì)，因此更加考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家的法律制度應(yīng)變能力和公共治理智慧[2]。

對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制屬于上述第二類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)先后于2003年非典疫情期間和2020年新冠疫情期間進(jìn)行了大規(guī)模的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐，積累了豐富的制度經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出不少社會(huì)治理短板。尤其是2020年新冠疫情全球蔓延，其爆發(fā)范圍之廣、持續(xù)時(shí)間之久、社會(huì)影響之長(zhǎng)遠(yuǎn)，堪稱空前，如何精準(zhǔn)地應(yīng)對(duì)由此產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，考驗(yàn)著公共治理智慧和國(guó)家法治體系。

從法律淵源上來(lái)看，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律規(guī)制的主要法律依據(jù)有三：其一為《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），本法堪稱我國(guó)面對(duì)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法治問(wèn)題的“基本法”[3];其二為我國(guó)的公共衛(wèi)生法律制度體系，包括但不限于《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)藥品管理法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)[4];其三是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中有可能涉及的法律法規(guī)，如在購(gòu)買(mǎi)、消費(fèi)、使用口罩、消毒水等防疫藥品過(guò)程中，可能適用《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，在疫情期間對(duì)藥品、農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格監(jiān)管過(guò)程中，可能適用《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》（以下簡(jiǎn)稱《價(jià)格法》）相關(guān)規(guī)定。上述三類(lèi)法律制度相互保障、有機(jī)配套，形成了當(dāng)下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律制度體系。

二、 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的缺憾與反思

針對(duì)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制涉及規(guī)制模式、規(guī)制運(yùn)作、規(guī)制內(nèi)容三個(gè)方面，分別對(duì)應(yīng)公共規(guī)制的目的定位（為何規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)）、運(yùn)作機(jī)制（如何規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)）以及對(duì)象和內(nèi)容（規(guī)制哪些風(fēng)險(xiǎn)），針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制亦不例外。結(jié)合我國(guó)近年來(lái)的制度運(yùn)作實(shí)踐，尤其是疫情全球突發(fā)以來(lái)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)狀況，有必要反思。

（一） 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之模式缺憾：重后果控制，輕風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制本質(zhì)上仍是國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的一部分。整體而言，當(dāng)代行政權(quán)力依照運(yùn)作目的的不同，可以簡(jiǎn)要分為兩個(gè)方面：其一為常規(guī)化行政職權(quán)，如治安管理、行政審批、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)服務(wù)、國(guó)防外交等;其二則為異質(zhì)化行政職權(quán)，主要用來(lái)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)狀況的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，如突發(fā)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、戰(zhàn)爭(zhēng)，等等。在行政法治建設(shè)過(guò)程中，行政權(quán)的運(yùn)作程序、規(guī)范邏輯、司法審查等問(wèn)題，主要依照社會(huì)對(duì)常規(guī)化行政職權(quán)的需求而展開(kāi)，主要依賴的邏輯便是以“后果控制”為主要模式的行政權(quán)運(yùn)作機(jī)制。亦即，依據(jù)社會(huì)事件可能產(chǎn)生的后果而預(yù)估和設(shè)計(jì)行政職權(quán)的運(yùn)作方式，這一思維范式符合行政職權(quán)重視集體利益和公共利益的思維傾向。但是，與常規(guī)化行政職權(quán)相比，異質(zhì)化的行政職權(quán)處理的問(wèn)題通常具有較高的不確定性，且欠缺可資借鑒的一整套權(quán)力運(yùn)行程序和規(guī)制方案。在處理相應(yīng)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，行政權(quán)的運(yùn)作極容易陷入與常規(guī)化行政職權(quán)相類(lèi)似的“后果控制”模式當(dāng)中，進(jìn)而發(fā)生目標(biāo)偏離。對(duì)待突發(fā)公共衛(wèi)生事件問(wèn)題的規(guī)制即存在類(lèi)似問(wèn)題。也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制呈現(xiàn)出以事后介入為特征的被動(dòng)模式，圍繞衛(wèi)生與健康損害展開(kāi)救濟(jì)，圍繞已然發(fā)生的損害進(jìn)行介入管控，而欠缺溯源式、預(yù)防式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制邏輯，“后果控制”有余而“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”不足[5]。

在以“后果控制”為主要目的定位的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式下，針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制呈現(xiàn)出一種“干預(yù)慢、行動(dòng)急”的矛盾范式。一方面，由于對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警、預(yù)防機(jī)制的不健全，在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，第一時(shí)間的及時(shí)、迅捷、有力干預(yù)行動(dòng)著手不理想，使風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制難以在最早期發(fā)揮更好的作用，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)怠延和擴(kuò)散;另一方面，待公共衛(wèi)生事件延伸、擴(kuò)散后，少數(shù)地方又基于迅速“止損”的應(yīng)急式考慮，急于實(shí)施過(guò)于“一刀切”的嚴(yán)苛規(guī)制手段，使得一些公共規(guī)制手段超出了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的必要限度，超出了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)權(quán)的合法性邊界[6]，也違背了國(guó)家干預(yù)手段與失靈程度相適應(yīng)原則的基本要求[7]。

（二） 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之運(yùn)作缺憾：重實(shí)體手段，輕數(shù)字機(jī)制

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)深度變遷。數(shù)字經(jīng)濟(jì)不但改變了市場(chǎng)交易模式、生活方式乃至社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，而且更是對(duì)社會(huì)治理及其立法產(chǎn)生了深刻的影響，使得社會(huì)各領(lǐng)域的法律法規(guī)面臨“二次革命”[8]。由于大數(shù)據(jù)算法在追蹤傳染源、消除防控疫信息不對(duì)稱方面的重要作用，數(shù)字經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)工具的運(yùn)用推進(jìn)了精準(zhǔn)防疫工作的開(kāi)展[9]。

應(yīng)該說(shuō)在疫情中后期，各類(lèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)機(jī)制的成熟運(yùn)用成功地促進(jìn)了防疫控疫活動(dòng)的有效開(kāi)展，尤其是依托于“健康碼”而展開(kāi)的遷徙大數(shù)據(jù)追蹤技術(shù)的開(kāi)發(fā)及其成熟，其對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的作用是巨大的[10]。然而，疫情全球蔓延的初期，我們的公共規(guī)制并未第一時(shí)間意識(shí)到數(shù)字經(jīng)濟(jì)機(jī)制的作用，其原因在于我國(guó)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》制定時(shí)期數(shù)字經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)，因而無(wú)法為防疫控疫實(shí)踐提供直接的法律指引。在疫情防控早期，不論是防疫抗疫物資的分發(fā)使用，還是傳染源遷徙過(guò)程的追蹤，都主要依托于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)背景下的若干實(shí)體、人力手段，由此造成防疫抗疫效率的一定程度上的不足。

相較于數(shù)字經(jīng)濟(jì)機(jī)制，實(shí)體經(jīng)濟(jì)支配下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)手段存在信息不對(duì)稱、反應(yīng)不及時(shí)、效率不充足、后果不穩(wěn)定等固有缺憾。事實(shí)上，中國(guó)已經(jīng)作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭國(guó)家，其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等相應(yīng)技術(shù)的運(yùn)用較為嫻熟，也積淀了一定的技術(shù)基礎(chǔ)和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，但是針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，未能大范圍在第一時(shí)間調(diào)動(dòng)起相應(yīng)技術(shù)，服務(wù)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，基于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)而衍生開(kāi)來(lái)的資源調(diào)度方式、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式，依然在很大程度上支配了我們的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制思維，甚至已經(jīng)成為一種被盲從的慣性，很大程度上影響了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力的進(jìn)一步提高。

（三） 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之內(nèi)容缺憾：重核心控制，輕配套應(yīng)對(duì)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一套系統(tǒng)性工程，它是一系列法律制度及其規(guī)制對(duì)象的綜合體。在核心問(wèn)題上，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要規(guī)制對(duì)象是公共衛(wèi)生事件本身，即如何通過(guò)精準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)作，使疫情或其他公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，最大程度地維護(hù)社會(huì)整體的人身與財(cái)產(chǎn)安全，維持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。除了核心問(wèn)題以外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制其實(shí)還包含一系列可能被忽視的配套性安排，這些問(wèn)題一方面有助于核心問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的解決，另一方面也可能具有自身獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制價(jià)值。比如，如何回應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)的輿情危機(jī)，在此過(guò)程中甄別虛假信息、穩(wěn)定社會(huì)公眾預(yù)期、防范群體性事件;再比如，在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的同時(shí)，如何確保防疫控疫物品、社會(huì)必要物資、基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的商品的保供穩(wěn)價(jià)[11]。這一系列配套的制度應(yīng)對(duì)雖不屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的核心問(wèn)題，但也與其密切相關(guān)，與防疫抗疫本身起到相互促進(jìn)、相互保障的功能。

從我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，我國(guó)突出存在著“重核心控制，輕配套應(yīng)對(duì)”的問(wèn)題。亦即，針對(duì)疫情控制這一核心議題本身，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制的運(yùn)作整體上來(lái)說(shuō)是全面、精準(zhǔn)、及時(shí)的;但是，在涉及與防疫控疫間接相關(guān)的其他配套應(yīng)對(duì)問(wèn)題時(shí)，如輿情應(yīng)對(duì)、謠言甄別、物資保障、物價(jià)穩(wěn)定等等，則不同層面存在一定的不足?，F(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)出縱深發(fā)展的特征，當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)，若干社會(huì)性議題經(jīng)常呈現(xiàn)出“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特征，此時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和規(guī)制除了應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)充分、全面、及時(shí)的干預(yù)手段之外，亦應(yīng)當(dāng)注重配套性、系統(tǒng)性問(wèn)題的綜合應(yīng)對(duì)[12]。因此，我國(guó)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力依然有提升空間。疫情早期的物價(jià)是這方面缺憾的典型體現(xiàn)：早在非典疫情時(shí)期，我國(guó)與防疫有關(guān)的商品即出現(xiàn)了短期內(nèi)十余倍價(jià)格上漲的現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)了斷供[13]。而在新冠疫情全球蔓延的早期，口罩的保供穩(wěn)價(jià)問(wèn)題也一度出現(xiàn)了與之相類(lèi)似的景象：起初是口罩價(jià)格飆升，在開(kāi)展相應(yīng)價(jià)格執(zhí)法活動(dòng)后，又一度因?yàn)閳?zhí)法過(guò)嚴(yán)打擊了供應(yīng)端的積極性，又再度出現(xiàn)了口罩?jǐn)喙┑木置鎇14]。一段時(shí)間后，口罩的保供穩(wěn)價(jià)問(wèn)題才慢慢恢復(fù)穩(wěn)定。作為重要的防疫控疫物資，口罩的治理本身即屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的重要一環(huán)，如果忽視了口罩風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題本身，草率地“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式地處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，也無(wú)法真正精準(zhǔn)地解決相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題。

三、 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的未來(lái)改進(jìn)

制度通常是在其運(yùn)行實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善的。作為典型性事件從非典爆發(fā)到新冠疫情，我國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)教訓(xùn)，進(jìn)而提升風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力。針對(duì)上文在規(guī)制模式、規(guī)制運(yùn)作和規(guī)制內(nèi)容等層面暴露出的缺憾，未來(lái)，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力需要同時(shí)通過(guò)如下三個(gè)方面予以系統(tǒng)性改進(jìn)。

（一） 突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程控制機(jī)制的建立與健全

辯證唯物主義認(rèn)為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生是偶然性與必然性綜合作用的結(jié)果。從短期和局部角度來(lái)看，高傳染性疫情的發(fā)生具備一定的不確定性，難以完全精準(zhǔn)預(yù)測(cè)和控制，這是由人認(rèn)識(shí)能力的局限性所決定的;但從長(zhǎng)期和整體角度來(lái)看，即便是偶發(fā)性的疫情，也通常能折射一個(gè)國(guó)家或社會(huì)在疫情防控、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等方面的缺陷，這是物質(zhì)的客觀性所決定的。美國(guó)在新冠疫情過(guò)程中所暴露出的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性社會(huì)問(wèn)題，即是這方面的典型體現(xiàn)[15]。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)是集事前預(yù)防、事中跟蹤與事后控制于一體的：既應(yīng)當(dāng)針對(duì)社會(huì)公共衛(wèi)生的現(xiàn)實(shí)狀況建立健全事前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力;又應(yīng)當(dāng)針對(duì)已然發(fā)生的社會(huì)公共衛(wèi)生事件建立起事中評(píng)估和跟蹤控制機(jī)制，提高過(guò)程控制能力;更應(yīng)當(dāng)具備偶發(fā)性社會(huì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性化解機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)能力。故而，一個(gè)健全的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式，應(yīng)當(dāng)是集風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、跟蹤控制、系統(tǒng)化解于一身的全方位、無(wú)死角、整體性、系統(tǒng)性的全過(guò)程規(guī)制機(jī)制。

建立健全的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程控制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)同時(shí)處理好如下兩對(duì)關(guān)系：

一是要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，正確處理好中央與地方的關(guān)系。中央和地方是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的兩級(jí)主體，二者應(yīng)共同發(fā)揮作用，并處理好彼此間的關(guān)系;應(yīng)當(dāng)打破在實(shí)踐中僅由中央集中統(tǒng)一規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的做法，而充分調(diào)動(dòng)地方的政策積極性和應(yīng)變能力，實(shí)現(xiàn)中央與地方的分工合作[16]。首先，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和跟蹤過(guò)程中，地方政府作為與風(fēng)險(xiǎn)更為接近的主體，理應(yīng)發(fā)揮第一手作用，并將結(jié)果實(shí)時(shí)向上級(jí)和中央政府準(zhǔn)確報(bào)告，此時(shí)法律制度設(shè)計(jì)的終點(diǎn)是，要確保從地方向中央信息傳達(dá)通道與機(jī)制的順暢、低成本和無(wú)阻礙，應(yīng)充分鼓勵(lì)疫情發(fā)生后“吹哨人”的預(yù)警行為。其次，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件全過(guò)程應(yīng)對(duì)和系統(tǒng)性化解過(guò)程中，則要確保中央對(duì)地方的充分支持和資源的充分調(diào)動(dòng)。在必要時(shí)，中央要發(fā)揮起充分的協(xié)調(diào)作用，既要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中確保中央對(duì)地方的傾斜性支持，又要確保地方與地方之間的充分調(diào)節(jié)和支持。在這方面，武漢“封城”期間的我國(guó)已經(jīng)形成了充分的治理經(jīng)驗(yàn)，有必要將其保留下來(lái)，成為日后應(yīng)對(duì)類(lèi)似風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的有效常規(guī)做法。

二是要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，需要同時(shí)調(diào)動(dòng)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并將二者的功能予以有機(jī)結(jié)合。一方面，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，負(fù)有公共責(zé)任的政府干預(yù)是第一位的責(zé)任;但另一方面，有效的市場(chǎng)機(jī)制也能為風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和解決發(fā)揮重要作用。政府干預(yù)可能存在信息不對(duì)稱以及手段不及時(shí)等方面的問(wèn)題，此時(shí)，在諸如重要防疫物資的保供穩(wěn)價(jià)、人力運(yùn)力資源的充分調(diào)度等方面，市場(chǎng)自發(fā)的救助力量很多時(shí)候能發(fā)揮出政府單方干預(yù)難以煥發(fā)出的力量和生機(jī)，這已經(jīng)在我國(guó)的防疫抗疫活動(dòng)中得到了充分的顯現(xiàn)。事實(shí)上，即使是在發(fā)揮政府自身的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作用時(shí)，也有必要尊重市場(chǎng)規(guī)律，以更加符合市場(chǎng)要求的干預(yù)方式予以運(yùn)作。比如，在對(duì)口罩價(jià)格進(jìn)行干預(yù)時(shí)，不應(yīng)過(guò)分“一刀切”，要充分尊重市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，通過(guò)在適度范圍內(nèi)允許合理漲價(jià)的形式，可以激勵(lì)市場(chǎng)主體提高口罩的供應(yīng)量，這比單方面完全禁止口罩漲價(jià)更能解決其保供穩(wěn)價(jià)的問(wèn)題。再比如，在疫情取得階段性勝利的復(fù)工復(fù)產(chǎn)期間，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)進(jìn)一步簡(jiǎn)化手續(xù)辦理、“不見(jiàn)面”辦理、“一站式”辦理等形式，降低企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。諸如此類(lèi)的例子，都是政府以尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的形式應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)。

（二） 數(shù)字經(jīng)濟(jì)智慧治理手段的有效導(dǎo)入和綜合運(yùn)用

互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展深刻地改變了我們的生活方式，也促使社會(huì)治理手段的多樣化、精準(zhǔn)化和系統(tǒng)化。本次新冠疫情防控的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程即表明，通過(guò)系統(tǒng)性導(dǎo)入和綜合運(yùn)用數(shù)字手段的形式開(kāi)展防疫控疫活動(dòng)，能綜合提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)建立起全面、深入的數(shù)字經(jīng)濟(jì)智慧治理手段，助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，這包括但不限于如下三個(gè)方面：

一是導(dǎo)入多樣化信息疏通機(jī)制和輿情處理機(jī)制，激勵(lì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息傳導(dǎo)，消弭信息不對(duì)稱?；ヂ?lián)網(wǎng)和自媒體的深度發(fā)展擴(kuò)展了我們的言論表達(dá)渠道，這有利于打破信息壟斷，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警和識(shí)別提供了更充分的信息環(huán)境。但是，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的信息和輿論也存在“泥沙俱下”的問(wèn)題，亦即，這當(dāng)中存在難以甄別的謠言，可能會(huì)影響有效信息的傳導(dǎo)。在非典和新冠疫情全球蔓延早期，均曾發(fā)生過(guò)由于虛假信息蔓延而損害精準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)象。因此，借助數(shù)字經(jīng)濟(jì)智慧治理手段助力突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，其前提必須是強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)虛假信息的識(shí)別與治理，由此可以通過(guò)強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)社交平臺(tái)企業(yè)主體責(zé)任的角度予以改進(jìn)和完善。

二是導(dǎo)入精準(zhǔn)化疫情傳導(dǎo)、遷徙和擴(kuò)散追蹤機(jī)制，有效控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。利用此次疫情期間建立和使用“健康碼”機(jī)制的有效經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)微信、支付寶或其他政府與企業(yè)共建平臺(tái)的形式，對(duì)疫情傳染源的產(chǎn)生、遷徙和擴(kuò)散建立起更加精準(zhǔn)和完善的全過(guò)程追蹤機(jī)制，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制有跡可循、精準(zhǔn)治理。

三是導(dǎo)入智能化防疫抗疫物資分發(fā)和運(yùn)力人力調(diào)配機(jī)制，通過(guò)大數(shù)據(jù)提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力。近年來(lái)，伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)與線下實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)深度融合，發(fā)達(dá)的電子商務(wù)、物流、快遞系統(tǒng)提升了交易效率，此類(lèi)整套操作模式應(yīng)用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的重要物資分發(fā)、交通運(yùn)力調(diào)配、人力資源配置等，進(jìn)而提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力。

（三） 系統(tǒng)重要性商品保供穩(wěn)價(jià)法律制度的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)

上文已述，突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制既要求解決對(duì)核心風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的控制，又要配套解決與之相關(guān)的系列關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，包括但不限于輿情應(yīng)對(duì)、謠言甄別、物資保障、物價(jià)穩(wěn)定等等。其中最為重要的便是系統(tǒng)重要性商品保供穩(wěn)價(jià)法律制度的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)問(wèn)題。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件來(lái)臨時(shí)，不論是基于控制傳染病擴(kuò)散的考慮，還是基于調(diào)度資源應(yīng)對(duì)核心危機(jī)的考慮，一系列在全社會(huì)具有系統(tǒng)重要性的商品均面臨供求緊張問(wèn)題。如果欠缺精準(zhǔn)調(diào)度與法制應(yīng)對(duì)，將有可能出現(xiàn)物價(jià)飆升、供應(yīng)不足等問(wèn)題，進(jìn)而影響危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。關(guān)鍵性物資的儲(chǔ)備、調(diào)度與使用，能為災(zāi)難性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供充分的物資支持[17]。概而言之，一個(gè)健全的系統(tǒng)重要性商品保供穩(wěn)價(jià)法律制度，應(yīng)當(dāng)針對(duì)如下三類(lèi)重要商品物資設(shè)置保供穩(wěn)價(jià)機(jī)制。

其一為民生性防疫抗疫物資，如消毒水、口罩及其原材料物資。此類(lèi)物資面向一般社會(huì)公眾進(jìn)行供應(yīng)，在物資充足的前提下，公眾日常佩戴口罩、使用消毒水可以有效地減緩疫情傳導(dǎo)，促進(jìn)防疫抗疫。針對(duì)此類(lèi)物資，法律制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施應(yīng)做到：一方面要開(kāi)展精準(zhǔn)審慎的價(jià)格執(zhí)法，防止不法經(jīng)營(yíng)商利用疫情囤積居奇、哄抬物價(jià)，促進(jìn)價(jià)格穩(wěn)定;另一方面則要發(fā)揮政府干預(yù)整體對(duì)物資的調(diào)度和分配作用，通過(guò)約談大型企業(yè)、開(kāi)展政府采購(gòu)等形式，保障民生性防疫抗疫物資的持續(xù)供應(yīng)。

其二為非民生性防疫抗疫物資，如呼吸機(jī)、防護(hù)服、醫(yī)療床位。此類(lèi)物資面向以各級(jí)醫(yī)院為主體的防疫抗疫專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)為主。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，此類(lèi)專(zhuān)業(yè)防疫抗疫物資可能面臨供應(yīng)緊缺。由于此類(lèi)物資并不面向一般民生，在設(shè)計(jì)和實(shí)施保供穩(wěn)價(jià)法律制度時(shí)，可以直接以現(xiàn)有醫(yī)療體系的科層式結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，根據(jù)疫情程度、防疫需求等情況實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一政府采購(gòu)。

其三為維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必須物資，如基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品、重要食品、電力、互聯(lián)網(wǎng)、交通運(yùn)力資源等。這些物資并不直接以防疫抗疫為目標(biāo)，但與社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)密切相關(guān)，在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)，可能會(huì)由于社會(huì)恐慌或資源擠兌而發(fā)生供應(yīng)不足、物價(jià)飆升等情況。尤其是基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品，其流通、采購(gòu)程序事關(guān)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序[18]。針對(duì)這些物資，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化實(shí)施我國(guó)《價(jià)格法》為基礎(chǔ)，通過(guò)有效的價(jià)格市場(chǎng)監(jiān)管措施，價(jià)格總水平宏觀調(diào)控措施，重要物資儲(chǔ)備、調(diào)度、投放措施等，確保社會(huì)在緊急時(shí)期若干系統(tǒng)重要性物資的保供穩(wěn)價(jià)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，政府面臨的公共治理問(wèn)題日趨紛繁復(fù)雜，面對(duì)突如其來(lái)的緊急事件，如何審時(shí)度勢(shì)地通過(guò)精準(zhǔn)地公共規(guī)制應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，打破風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、傳導(dǎo)、擴(kuò)散、復(fù)發(fā)的“惡性循環(huán)”，這是一項(xiàng)考驗(yàn)每個(gè)國(guó)家的重要議題[19]。與其他突發(fā)事件相比，突發(fā)公共衛(wèi)生事件更是由于其明顯的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性、事件應(yīng)急性和危害后果的不確定性，成為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的攻堅(jiān)性課題。本文結(jié)合我國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情取得偉大成績(jī)的現(xiàn)實(shí)背景，通過(guò)系統(tǒng)性分析我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基本狀況、存在的問(wèn)題及其缺陷反思，為我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的未來(lái)改進(jìn)設(shè)計(jì)了系統(tǒng)性改進(jìn)方案。本文認(rèn)為，不論是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力還是公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力的提升，都必須致力于如下三個(gè)法律制度的綜合配套設(shè)計(jì)：一是要建立起突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、跟蹤控制、系統(tǒng)化解的全過(guò)程機(jī)制;二是要重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)大數(shù)據(jù)、人工智能實(shí)現(xiàn)綜合智慧風(fēng)險(xiǎn)治理;三是要建立健全配套法律機(jī)制，通過(guò)系統(tǒng)重要性商品調(diào)度、監(jiān)管和供應(yīng)制度的設(shè)計(jì)，綜合促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效規(guī)制。希望本文提出的對(duì)策建議對(duì)我國(guó)頂層制度設(shè)計(jì)者帶來(lái)些許啟迪，進(jìn)而為進(jìn)一步提升我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和公共衛(wèi)生事件處置效果帶來(lái)助益。

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