縣級政府過度舉債真相

許然

還未到年關(guān)，河南省信陽市商城縣的10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因?yàn)楸坏菆?bào)催債而緊張起來。

7月9日當(dāng)天，信陽市商城縣城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司（以下簡稱“商城縣城投公司”）在《信陽晚報(bào)》上發(fā)布了一則催收公告，上面列出了伏山鄉(xiāng)、長竹園鄉(xiāng)、原武橋鄉(xiāng)等10個(gè)欠債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。最大的一筆欠債數(shù)額是58萬余元，最少的一筆是2254元。

除了10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，被催債的還包括10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所，4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出所及個(gè)別企業(yè)。催債公告顯示，2018年中國農(nóng)業(yè)銀行信陽支行依法把上述債權(quán)轉(zhuǎn)讓給了該公司。

公開資料顯示，商城縣城投公司是商城縣財(cái)政局下屬企業(yè)——商城縣金財(cái)發(fā)展投資運(yùn)營集團(tuán)有限公司的全資子公司。對于發(fā)布這一公告，該公司稱，自己也是無奈之舉，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所欠的債務(wù)時(shí)間較長，最長的有幾十年了。催收公告刊發(fā)前，我們曾多次催收無果?！?h3>盲目舉債的沖動(dòng)與被動(dòng)

“基層債務(wù)壓力大是一個(gè)普遍現(xiàn)象，存在幾十年前的債務(wù)比較常見?！蔽髂夏车剜l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所所長王云川告訴記者。梳理各地舉債事由，記者發(fā)現(xiàn)，通過舉債來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、搞民生建設(shè)，是地方政府的慣用方式。

“通過舉債來加快發(fā)展，并不是一件壞事?！痹谪?cái)經(jīng)專家賈康看來，在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家，地方政府舉債很普遍。

“沒有錢怎么辦？借！”珠海市委原書記梁廣大回憶，1983年他剛到珠海時(shí)，中央分3年給了2700萬元特區(qū)開辦費(fèi)，特別缺乏資金。于是他帶著5家銀行的行長去北京求助，找銀行借了兩個(gè)多億。

從1983年到1998年，在梁廣大主政珠海期間，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舉債投資了珠海國際機(jī)場、伶仃洋大橋等大項(xiàng)目，為此后珠海經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定了基礎(chǔ)。在梁廣大離任時(shí)，這些企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及政府資源，審計(jì)評定的價(jià)值為2000多億元。

不過，有的地方大規(guī)模盲目舉債，在給地方帶來短暫發(fā)展的同時(shí)，也給地方財(cái)政增加了沉重包袱。

“小縣也可以大作為，窮縣也可以快發(fā)展?！焙鲜∪瓿强h的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)曾得到時(shí)任市級領(lǐng)導(dǎo)的夸贊。當(dāng)時(shí)，尚是國家級貧困縣的汝城縣，花了4800萬元修廣場，6株銀杏樹就花了285萬元，8根圖騰石柱花了120萬元。

2018年，汝城縣大規(guī)模舉債修建大批“形象工程”被曝光，該縣相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)，“我們的規(guī)劃有些超前，政績觀有偏差，但城市面貌越落后，越?jīng)]有人投資?！苯刂?018年10月，汝城債務(wù)總額約為95億元。由于這一負(fù)債率達(dá)到151%，高居湖南各縣之首，2018年湖南省將該縣政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為紅色警告地區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。

貴州省黔南州獨(dú)山縣則存在更大規(guī)模的盲目舉債。為完善基建，獨(dú)山縣委原書記潘志立自2010年上任后，盲目融資舉債近400億元，導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出，大量工程爛尾。特別是斥資兩億元修建的“天下第一水司樓”，早已淪為爛尾樓。

在相關(guān)專家看來，獨(dú)山縣的債務(wù)問題在有的地方也存在。為償還債務(wù)，一些地方政府寄希望于賣地還賬，高價(jià)出讓土地，助推了房價(jià)上揚(yáng)。最終，為此買單的仍是民眾。

湖南省汝城縣舉債修建的愛蓮廣場。

一些地方舉債促發(fā)展的背后，往往是在打“舉債出政績”的“小算盤”。西南某地一名縣處級干部表示，在一些干部眼中，對政績的考核主要在于GDP增速以及各類工程建設(shè)項(xiàng)目。北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水向記者分析，一旦轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)快速增長，會給當(dāng)?shù)卣凸賳T帶來多重收益：更多的財(cái)政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。

事實(shí)上，地方政府舉債也不是完全為了政績，有時(shí)候也是種無奈之舉。在一些專家看來，地方政府在民生保障項(xiàng)目、公共投資項(xiàng)目甚至國有企業(yè)的發(fā)展等多方面，都肩負(fù)著一定的政治責(zé)任。這導(dǎo)致很多地方政府的財(cái)政收支經(jīng)常出現(xiàn)不平衡，入不敷出。

另外，地方政府舉債，也與一些金融機(jī)構(gòu)的推波助瀾有關(guān)。財(cái)政部曾在一份報(bào)告中提到，由于政府背景項(xiàng)目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績和個(gè)人績效獎(jiǎng)勵(lì)，一些金融機(jī)構(gòu)對這類項(xiàng)目趨之若鶩，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資。甚至有一些中央企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)，助推地方政府變相舉債。

地方債的“隱身衣”

對于地方政府來說，“地方債”既是地方發(fā)展的關(guān)鍵詞，也是敏感詞，地方債的過度膨脹可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

中央曾明確提出，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任。一些地方為了控制債務(wù)增量，不惜違法違規(guī)舉債或變相舉債，給地方債穿了件“隱身衣”。

這些違規(guī)舉債行為有多種表現(xiàn)，其中之一就是以公益性資產(chǎn)作為抵押物向地方平臺借款。記者了解到，近年來地方政府借醫(yī)院、自來水廠融資的方式較為常見。

去年12月，廣西欽州市財(cái)政局披露了下轄靈山縣違規(guī)舉債問題。2017年12月至2019年4月期間，靈山縣通過自來水廠、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位以公益性資產(chǎn)融資租賃方式違規(guī)舉債，用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

向地方國企違規(guī)借款是另一種常見的違規(guī)舉債方式。據(jù)相關(guān)通報(bào)，2017年8月至2018年3月，延安市新區(qū)管理委員會從該區(qū)投資開發(fā)建設(shè)有限公司等單位借款11.18億元，統(tǒng)籌用于延安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路工程等支出，截至2018年5月，形成政府隱性債務(wù)11.18億元。

有的地方以政府購買服務(wù)為名，形成隱性債務(wù)。根據(jù)審計(jì)署2018年通報(bào)的案例，在由銀川市西夏區(qū)打造的總投資近25億元的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，通過違規(guī)舉債獲得的資金就高達(dá)19.65億元。原來，該區(qū)與項(xiàng)目承建企業(yè)簽署了政府購買服務(wù)協(xié)議，并承諾將19.65億元購買服務(wù)價(jià)款納入銀川市財(cái)政預(yù)算，形成政府隱性債務(wù)。

另外，有的地方瞄準(zhǔn)金融扶貧政策，將非貧困村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目包裝為貧困村提升項(xiàng)目，偽造“十三五”扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃項(xiàng)目的證明，向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。甚至有地方以失地農(nóng)民名義向金融機(jī)構(gòu)貸款，用于繳納應(yīng)由政府支付的拆遷安置社保費(fèi)用，并承諾貸款本息由政府納入財(cái)政預(yù)算，形成政府隱性債務(wù)。

據(jù)專業(yè)人士分析，當(dāng)?shù)卣倪@些舉債行為違反了《預(yù)算法》中“發(fā)行地方政府債券是地方政府唯一合法舉債方式”的規(guī)定。

但地方政府發(fā)行債券籌集資金的總額面臨著《預(yù)算法》的制約。地方政府如果想在短期內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，對隱性債務(wù)的依賴就會不斷增加，違規(guī)舉債或變相舉債的行為也就不難理解了。

舉債容易，化債難

由于償債能力有限，一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債，或者加大土地出讓力度，抑或采用債務(wù)延期或重整的方式，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

不過，這也容易將地方經(jīng)濟(jì)拖入“越?jīng)]錢越舉債，越舉債越欠債，越欠債越?jīng)]錢”的惡性循環(huán)。

就在前幾年，因?yàn)橥锨窋?shù)億元款項(xiàng)，寧夏永寧縣政府被曝光。拖欠這筆款項(xiàng)的起因是，該縣在2015年初實(shí)施了“道路暢通工程”。這一工程在該年底順利完工后，工程承建方卻開始了討債之路。

經(jīng)審計(jì)，該項(xiàng)目款項(xiàng)最終確定為6.15億元。直到2018年，承建方只收到了該縣政府支付的2.24億元左右，還有3.91億元沒有拿到。

隨著時(shí)任主要領(lǐng)導(dǎo)的更替，還錢成了件難事。對于欠債，該縣縣委辦公室主任張樂說，“這事是時(shí)任錢書記、李縣長在的時(shí)候搞的，當(dāng)時(shí)說白了就沒考慮錢的事”。

貴州省黔南州獨(dú)山縣“天下第一水司樓”，如今已成爛尾樓。

因被債主催債或起訴，一些地方政府甚至被稱為“老賴政府”。2017年，因拖欠相關(guān)建筑公司工程款，拒不履行已生效判決，江西奉新縣政府被法院納入失信執(zhí)行人名單。

“舉債容易，化債難?！鼻f德水認(rèn)為，以上種種行為不僅破壞了基層政府形象，也易引發(fā)社會不穩(wěn)定事件。

為規(guī)范地方政府舉債行為，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

實(shí)質(zhì)性的問責(zé)是從2017年開始。當(dāng)時(shí)，重慶市黔江區(qū)財(cái)政局違法違規(guī)舉債擔(dān)保了3個(gè)項(xiàng)目，涉及總金額2.75億元。對此事負(fù)有直接責(zé)任的財(cái)政局局長盧某被撤職，這件事開了違規(guī)舉債問責(zé)的先河。此后財(cái)政部又陸續(xù)公布了多份問責(zé)處置結(jié)果，涉及山東、河南、湖北等10余個(gè)省份。去年6月，財(cái)政部長劉昆在全國財(cái)政廳（局）長座談會上再次強(qiáng)調(diào)，對不重視風(fēng)險(xiǎn)、繼續(xù)違法違規(guī)新增隱性債務(wù)的地方，要嚴(yán)肅查處問責(zé)。

值得注意的是，目前對于責(zé)任人的問責(zé)多停留在誡勉、警告、通報(bào)批評，鮮有行政撤職、行政降級的處分。

“當(dāng)前對于違規(guī)舉債行為的問責(zé)有些‘高舉輕落?！痹谇f德水看來，對相關(guān)責(zé)任人要打準(zhǔn)板子，通過更加嚴(yán)厲的問責(zé)，比如降級、撤職等方式，來使地方官員樹立正確的政績觀。其次還需要強(qiáng)化對金融體系的監(jiān)管，避免一些金融資源過度流向地方政府甚至為其違規(guī)舉債進(jìn)行擔(dān)保，甚至背書。

截至7月12日下午，據(jù)商城縣城投公司相關(guān)人員透露，在催收公告刊發(fā)后，已有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)了解情況，但還沒有一家單位主動(dòng)還債。