面向建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)批的精益數(shù)據(jù)治理研究與實(shí)踐

吳 衛(wèi)，黃 玲

（廣州市規(guī)劃和自然資源自動(dòng)化中心，廣州 510030）

0 引言

黨的十九屆四中全會(huì)提出要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的有序共享，而《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱》詳細(xì)闡明了“提高數(shù)字政府建設(shè)水平”的五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)。數(shù)字政府的科學(xué)管理、智能決策、制度改革以及服務(wù)創(chuàng)新均離不開(kāi)優(yōu)質(zhì)的海量數(shù)據(jù)為依托，而我國(guó)各級(jí)政府掌握了全社會(huì)80%以上的信息資源，顯然是數(shù)據(jù)資源最重要的管理者[1]，因此政府部門(mén)開(kāi)展數(shù)據(jù)治理工作刻不容緩。

本文借鑒美國(guó)簡(jiǎn)姆斯·沃麥克（James Womack）和丹尼爾·瓊斯（Daniel T.Jones）[2]2 位大學(xué)教授在合著的《精益思想》中提出的精益管理思維，從定義數(shù)據(jù)價(jià)值、識(shí)別價(jià)值流、讓數(shù)據(jù)價(jià)值持續(xù)流動(dòng)、由需求拉動(dòng)價(jià)值、加強(qiáng)安全管理和持續(xù)改進(jìn)6個(gè)方面闡述精益數(shù)據(jù)治理方法。最后，針對(duì)某政府部門(mén)在建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)批業(yè)務(wù)領(lǐng)域開(kāi)展的精益數(shù)據(jù)治理實(shí)踐進(jìn)行分析，驗(yàn)證該方法的可行性，并對(duì)未來(lái)的精益數(shù)據(jù)治理工作進(jìn)行展望。

1 精益數(shù)據(jù)治理

精益思想意指一種有效組織人類活動(dòng)的新管理思維，以提升價(jià)值為核心，通過(guò)采取一系列優(yōu)化工作，在盡可能減少資源浪費(fèi)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)交付成果的價(jià)值最大化[2]。這種思維經(jīng)提煉成為普適方法論，已在各行各業(yè)大放光彩，出現(xiàn)了一系列諸如精益創(chuàng)業(yè)、精益企業(yè)、精益政務(wù)等理念[3]。

精益數(shù)據(jù)治理是基于“浪費(fèi)最少，收益最多”的精益思想，組織機(jī)構(gòu)對(duì)所管轄領(lǐng)域的數(shù)據(jù)在采集、分析、利用以及處置的數(shù)據(jù)全生命周期過(guò)程[4]中采取一系列措施減少浪費(fèi)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化活動(dòng)。

2 精益數(shù)據(jù)治理方法

數(shù)據(jù)在流動(dòng)中才越用越有價(jià)值，因此精益數(shù)據(jù)治理工作的重點(diǎn)在促進(jìn)數(shù)據(jù)安全順暢地流動(dòng)[5]，治理方法分6 個(gè)步驟，如圖1所示。

圖1 精益數(shù)據(jù)治理方法

2.1 定義價(jià)值數(shù)據(jù)

精益數(shù)據(jù)治理的第一步是定義有價(jià)值的數(shù)據(jù)。建設(shè)工程規(guī)劃屬于專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)包含規(guī)劃指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，類型豐富，定義多重。在數(shù)字政府建設(shè)的背景下，應(yīng)站在多場(chǎng)景應(yīng)用的角度對(duì)這些數(shù)據(jù)重新梳理和分類，統(tǒng)一定義，為數(shù)據(jù)的流通和利用奠定基礎(chǔ)。

2.2 識(shí)別價(jià)值流

參照生產(chǎn)領(lǐng)域的價(jià)值流定義“原材料轉(zhuǎn)化為成品并被賦予價(jià)值的全過(guò)程”[6]，數(shù)據(jù)治理的價(jià)值流是指從數(shù)據(jù)用戶的視角出發(fā)，審視原始信息，經(jīng)過(guò)采集、校驗(yàn)、去重、勘誤、入庫(kù)等過(guò)程后，形成可共享可利用的成果數(shù)據(jù)的全過(guò)程。識(shí)別價(jià)值流之目的是為了找出該價(jià)值流中消耗了資源（如人力、時(shí)間等）卻不會(huì)讓數(shù)據(jù)增值的活動(dòng)，即“浪費(fèi)”，并想辦法消除這些浪費(fèi)。

2.3 數(shù)據(jù)持續(xù)流動(dòng)

從最大化數(shù)據(jù)流通的目標(biāo)出發(fā)，聚焦提升數(shù)據(jù)流動(dòng)效率，針對(duì)常見(jiàn)的影響建設(shè)工程類數(shù)據(jù)流通的堵點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題，可采取以下措施進(jìn)行疏通。

（1）減少重復(fù)錄入，實(shí)現(xiàn)一數(shù)一源

通過(guò)梳理審批工程建設(shè)項(xiàng)目全流程涉及的數(shù)據(jù)需求，明確對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目，不同審批環(huán)節(jié)的信息系統(tǒng)各自承擔(dān)的數(shù)據(jù)采集任務(wù)，實(shí)現(xiàn)一數(shù)一源。實(shí)現(xiàn)同類型數(shù)據(jù)只需在一個(gè)環(huán)節(jié)被系統(tǒng)錄入一次，就能共享給后面環(huán)節(jié)各系統(tǒng)使用。其他環(huán)節(jié)的系統(tǒng)只需錄入該項(xiàng)目的編碼，就可實(shí)現(xiàn)讀取該項(xiàng)目已被采集到的數(shù)據(jù)。這種改變，不但可有效節(jié)約各環(huán)節(jié)人力成本，還降低了因人工輸入而導(dǎo)致數(shù)據(jù)出錯(cuò)的幾率，提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（2）統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)一詞一意

通過(guò)編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范文件來(lái)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)數(shù)據(jù)采集、匯聚、存儲(chǔ)和共享等工作。借鑒金字塔原理的MECE 原則，規(guī)范多個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)表結(jié)構(gòu)和字典表內(nèi)容，對(duì)原有數(shù)據(jù)類型進(jìn)行解耦或融合，實(shí)現(xiàn)一詞一意，對(duì)同一類型數(shù)據(jù)設(shè)置多個(gè)主題標(biāo)簽，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的分類“不重疊、不遺漏”[7]，可快速響應(yīng)數(shù)據(jù)挖掘，趨勢(shì)分析等復(fù)雜應(yīng)用需求。

（3）加強(qiáng)預(yù)防檢測(cè)，消除“無(wú)效”數(shù)據(jù)

增加系統(tǒng)的邏輯判斷功能，對(duì)流入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行完整性、唯一性、規(guī)范性、值域、字符特征等方面的分析和檢測(cè)，包括校驗(yàn)真實(shí)數(shù)據(jù)與國(guó)標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是否匹配，檢驗(yàn)數(shù)據(jù)是否存在空值、亂碼，檢測(cè)數(shù)據(jù)符號(hào)表達(dá)是否符合國(guó)標(biāo)、數(shù)據(jù)采用的坐標(biāo)系是否符合規(guī)定等情況，并對(duì)檢測(cè)不合格的情況及時(shí)提醒或流程控制，以避免問(wèn)題數(shù)據(jù)進(jìn)入后續(xù)環(huán)節(jié)最終被退回的現(xiàn)象，保障數(shù)據(jù)流動(dòng)的效率。

2.4 由需求拉動(dòng)價(jià)值

數(shù)據(jù)的價(jià)值由終端需求決定，因此應(yīng)該跳出本單位的業(yè)務(wù)需求，考慮最終數(shù)據(jù)利用方的應(yīng)用需求，對(duì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)的內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性改造，完善庫(kù)表結(jié)構(gòu)，增加數(shù)據(jù)類型，建立數(shù)據(jù)共享目錄，開(kāi)發(fā)共享服務(wù)接口，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)與外部系統(tǒng)按一定規(guī)則完成數(shù)據(jù)資源的無(wú)縫對(duì)接和流轉(zhuǎn)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值。

2.5 加強(qiáng)安全管理

安全是數(shù)據(jù)共享的前提，必須納入數(shù)據(jù)治理的范疇。隨著數(shù)字政府建設(shè)的深入開(kāi)展，不同組織之間的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)推送和提取的需求日益增加，不少原本只面向單位內(nèi)部使用的系統(tǒng)暴露出的數(shù)據(jù)安全管控漏洞逐漸增多。主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)安全管控制度不健全，數(shù)據(jù)分類分級(jí)防護(hù)策略不精細(xì)，數(shù)據(jù)安全防護(hù)系統(tǒng)功能較薄弱。一個(gè)組織對(duì)外共享數(shù)據(jù)后，難以全面跟蹤數(shù)據(jù)的分發(fā)利用情況，且無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級(jí)特定防護(hù)，最終影響數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享的積極性。因此，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理要從完善制度、細(xì)化數(shù)據(jù)防護(hù)策略和升級(jí)數(shù)據(jù)安防系統(tǒng)功能三方面進(jìn)行，落實(shí)數(shù)據(jù)保密安全責(zé)任主體、制訂數(shù)據(jù)提供利用的工作規(guī)程和完善數(shù)據(jù)脫敏工作程序，升級(jí)改造安防系統(tǒng)的日志審計(jì)和行為監(jiān)控等功能，確保數(shù)據(jù)安全、高效地共享。

2.6 持續(xù)改進(jìn)，精益求精

數(shù)據(jù)的價(jià)值跟響應(yīng)終端需求的速度和匹配程度正相關(guān)，而應(yīng)用需求始終處于動(dòng)態(tài)變化，這也就導(dǎo)致阻礙數(shù)據(jù)流動(dòng)的新問(wèn)題會(huì)不斷出現(xiàn)，因此數(shù)據(jù)治理工作只有不斷重復(fù)前面5個(gè)治理步驟，持續(xù)改進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“越用越多”的價(jià)值閉環(huán)。

3 精益數(shù)據(jù)治理實(shí)踐

以某政府部門(mén)在建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)批領(lǐng)域開(kāi)展的數(shù)據(jù)治理工作為例，詳細(xì)介紹精益數(shù)據(jù)治理。

（1）重構(gòu)數(shù)據(jù)分類，識(shí)別浪費(fèi)現(xiàn)象

針對(duì)建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)批業(yè)務(wù)，某政府部門(mén)開(kāi)展專項(xiàng)研究，分析了包含建設(shè)工程項(xiàng)目審批、建管業(yè)務(wù)關(guān)鍵權(quán)責(zé)事項(xiàng)的基礎(chǔ)性、統(tǒng)籌性數(shù)據(jù)需求以及專有性、部門(mén)性數(shù)據(jù)需求，修訂了建筑功能指標(biāo)的分類與定義，如圖2所示。

圖2 建筑功能指標(biāo)要素

同時(shí)采取用戶故事地圖的方法識(shí)別建設(shè)工程規(guī)劃業(yè)務(wù)的價(jià)值流[8]，繪出從建設(shè)方案設(shè)計(jì)、技術(shù)審查、行政審批、審批結(jié)果入庫(kù)到數(shù)據(jù)對(duì)外共享全過(guò)程的業(yè)務(wù)價(jià)值流，找出各環(huán)節(jié)發(fā)生的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，如圖3所示，制定有針對(duì)性的改進(jìn)方案。

圖3 發(fā)生在價(jià)值流上的浪費(fèi)

（2）建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量

通過(guò)編制建設(shè)工程規(guī)劃管理的電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息模型技術(shù)指引，明確規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的數(shù)據(jù)格式、空間坐標(biāo)、命名規(guī)則、編碼標(biāo)準(zhǔn)、模型格式、模型精細(xì)度等要求，從源頭解決了各設(shè)計(jì)部門(mén)在規(guī)劃方案設(shè)計(jì)時(shí)無(wú)章可循、數(shù)據(jù)各異的問(wèn)題。

再通過(guò)改造一系列系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)上述標(biāo)準(zhǔn)指引內(nèi)容的落地。統(tǒng)一了面向規(guī)劃設(shè)計(jì)人員、審批人員和數(shù)據(jù)建庫(kù)人員的各專業(yè)系統(tǒng)的指標(biāo)表結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)字典內(nèi)容，對(duì)照數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)增加必填數(shù)據(jù)項(xiàng)，對(duì)輸入數(shù)據(jù)增加合規(guī)性檢測(cè)功能，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的數(shù)據(jù)及時(shí)發(fā)出警示信息或鎖定流程，從源頭減少問(wèn)題數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)對(duì)外實(shí)時(shí)共享建立了可靠的數(shù)據(jù)源。

（3）運(yùn)用智能技術(shù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)效率

針對(duì)政府改革舉措之“機(jī)審＋告知承諾制”事項(xiàng)，開(kāi)發(fā)了智能審查工具，設(shè)計(jì)算法實(shí)現(xiàn)成果數(shù)據(jù)逐層傳導(dǎo)、自動(dòng)檢測(cè)機(jī)制，減少人工介入環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了審批提速，促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)。比如社會(huì)投資類中小型項(xiàng)目，該部門(mén)在審批過(guò)程中啟動(dòng)智能審查工具后，技術(shù)審查時(shí)間從5天降至0天，而該事項(xiàng)的審批時(shí)長(zhǎng)從法定期限的20個(gè)工作日減至4個(gè)工作日，審批效率提升顯著。

智能審批具體設(shè)計(jì)思路如下：針對(duì)用地規(guī)劃許可事項(xiàng)，系統(tǒng)自動(dòng)從空間資源系統(tǒng)的控規(guī)圖層提取并計(jì)算用地紅線面積、綠地面積、容積率、建筑密度等12項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，按一定規(guī)則計(jì)算生成“規(guī)劃條件”。所生成的“規(guī)劃條件”各項(xiàng)指標(biāo)，將成為后續(xù)建設(shè)工程規(guī)劃許可階段的智能審查比對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和底線管控指標(biāo)，如圖4所示。

圖4 底線管控指標(biāo)生成

在建筑設(shè)計(jì)方案審查階段，針對(duì)“機(jī)審＋告知承諾制”事項(xiàng)，智能審查工具對(duì)機(jī)審指標(biāo)啟動(dòng)自動(dòng)計(jì)算，并與前期出具的規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，對(duì)照底線管控規(guī)則得出“通過(guò)”或“不予通過(guò)”結(jié)論，最后自動(dòng)生成智能審查報(bào)告，進(jìn)入下一審批環(huán)節(jié)，如圖5所示。

圖5 智能審批流程

（4）考慮縱橫需求，拉動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值

不再囿于本單位的數(shù)字改革需求，而是以省、市的“一網(wǎng)統(tǒng)管”等決策指揮中樞平臺(tái)的數(shù)據(jù)需求為指引，開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，改造本單位的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，重點(diǎn)解決本單位與其他部門(mén)之間在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)獲取、交互交換中發(fā)生數(shù)據(jù)定義有分歧、數(shù)據(jù)項(xiàng)不匹配、數(shù)據(jù)延遲和偏差以及坐標(biāo)系不一致等問(wèn)題，縱向?qū)訃?guó)家、省垂直專業(yè)系統(tǒng)，橫向打通市級(jí)其他部門(mén)之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)、跨業(yè)務(wù)、跨部門(mén)的數(shù)據(jù)協(xié)同，為政府決策提供實(shí)時(shí)、精確、全面的建設(shè)工程領(lǐng)域主題數(shù)據(jù)。

（5）完善安防措施，保障數(shù)據(jù)安全

通過(guò)制定或修訂數(shù)據(jù)管理規(guī)定、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化項(xiàng)目管理辦法等制度建立長(zhǎng)效機(jī)制，明確單位內(nèi)部信息化項(xiàng)目從立項(xiàng)、采購(gòu)、實(shí)施、驗(yàn)收到資金支付各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)歸集流程，落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和安全責(zé)任部門(mén)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源全生命周期安全保護(hù)。通過(guò)對(duì)每個(gè)新建信息化項(xiàng)目開(kāi)展等保備案和測(cè)評(píng)工作，全面檢測(cè)信息系統(tǒng)的安全防護(hù)能力，將安全漏洞堵在萌芽狀態(tài)。采用技術(shù)手段完善日志管理和權(quán)限管理，實(shí)現(xiàn)差異化用戶訪問(wèn)數(shù)據(jù)目錄權(quán)限管控，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的分類分級(jí)保護(hù)；細(xì)化對(duì)跨層級(jí)跨部門(mén)數(shù)據(jù)共享行為的監(jiān)管，及時(shí)阻止非授權(quán)的數(shù)據(jù)訪問(wèn)行為，定期開(kāi)展數(shù)據(jù)安全應(yīng)急預(yù)案演練，訓(xùn)練維護(hù)人員解決突發(fā)問(wèn)題的技巧，實(shí)現(xiàn)了多年數(shù)據(jù)安全事故“零”記錄。

4 結(jié)束語(yǔ)

在全域數(shù)字化改革的今天，只有準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的數(shù)據(jù)才能有效為政府賦能，數(shù)據(jù)治理工作方興未艾。本文通過(guò)分析某政府部門(mén)在建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)批領(lǐng)域開(kāi)展的精益數(shù)據(jù)治理實(shí)踐活動(dòng)和取得的成效，證明了精益數(shù)據(jù)治理是一種可行的數(shù)據(jù)治理方法，在節(jié)約部門(mén)資源，推動(dòng)成果數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)匯聚融合和深度利用等方面都發(fā)揮了積極作用，希望能對(duì)各類組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展數(shù)據(jù)治理工作提供思路和參考。未來(lái)，精益數(shù)據(jù)治理還可結(jié)合區(qū)塊鏈技術(shù)，在數(shù)據(jù)利用的可溯源可監(jiān)控等方面進(jìn)行深入研究，開(kāi)展構(gòu)建城市建設(shè)知識(shí)圖譜[9]和開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)可視化工具工作，輔助實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)管理態(tài)勢(shì)感知和智慧管理。