新安江流域生態(tài)補償協(xié)議法治化探索

□黎英杰

（合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 安徽 合肥 230000）

新安江流域發(fā)源于黃山市，干流總長359 km，新安江流域58.8%的面積位于安徽省境內(nèi)，覆蓋包括黃山市在內(nèi)7 個市（縣）。新安江安徽段占千島湖面積的60%以上，水質(zhì)常年達(dá)到Ⅲ類，正是因為新安江上游安徽段續(xù)斷提供清潔水源，使千島湖成為全國水質(zhì)最好的湖泊之一，為長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了生態(tài)環(huán)境支持。為了延續(xù)此勢頭，安徽省政府與浙江省政府簽訂三輪新安江生態(tài)補償協(xié)議，確定生態(tài)補償試點，為保護(hù)新安江流域生態(tài)環(huán)境提供了制度依據(jù)。

1 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議創(chuàng)新演進(jìn)

作為全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點，新安江流域生態(tài)補償從計劃到實施前后經(jīng)歷了7 年[1]。

1.1 制度醞釀

2004 年全國人大環(huán)境保護(hù)委員會在新安江流域就新安江水質(zhì)保護(hù)問題進(jìn)行調(diào)研；2006 年黃山市人大代表提交《關(guān)于在新安江流域建設(shè)生態(tài)共建共享示范區(qū)的建議》，得到上級的高度重視，被列入2006 年度重點督辦的建議案之一；2007 年新安江流域被國家發(fā)改委、財政部、水利部、環(huán)境總局列為全國中小流域生態(tài)補償機制建設(shè)四大試點流域之一；2009 年為進(jìn)一步全面開展新安江流域生態(tài)補償試點工作，黃山市人大代表向全國人大提交相關(guān)議案；2010 年由財政部和原環(huán)境保護(hù)部主持，安徽省政府和浙江省政府共同開展座談會，以如何進(jìn)行新安江流域生態(tài)補償試點工作為主題，相互交流與討論。

1.2 制度啟動

2011 年，財政部與原環(huán)境保護(hù)部向安徽省政府與浙江省政府發(fā)布《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，明確安徽省政府與浙江省政府自2011 年起啟動新安江流域水環(huán)境補償試點工作，明確了保護(hù)優(yōu)先、合理補償和地方為主、中央監(jiān)管等原則，要求安徽省政府與浙江省政府根據(jù)方案的原則，結(jié)合自身地域情況，雙方共同研究起草新安江生態(tài)補償協(xié)議，經(jīng)中央政府審定之后，正式簽訂了新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議。

1.3 制度實踐

安徽省政府與浙江省政府在中央政府的主持下，正式開展新安江生態(tài)補償試點工作。2012—2020 年，雙方簽訂了9 年三輪新安江流域生態(tài)補償協(xié)議，具體內(nèi)容見表1。

表1 三輪新安江流域生態(tài)補償協(xié)議具體內(nèi)容

2 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議法律地位存在的問題

采用簽訂行政協(xié)議的形式進(jìn)行跨區(qū)域合作，在我國經(jīng)濟領(lǐng)域已有諸多實踐[2]。將行政協(xié)議用于流域生態(tài)補償上，對于區(qū)域內(nèi)各級政府來說是一種新的、需要逐步完善的探索。安徽省政府與浙江省政府簽訂的新安江生態(tài)補償協(xié)議是國內(nèi)流域生態(tài)補償協(xié)議代表之一。

總體而言，作為全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點，新安江試點從啟動至今開展了三輪生態(tài)補償工作，實現(xiàn)了生態(tài)價值在上下游的遷移。開展新安江流域生態(tài)補償是踐行“既要綠水青山，又要金山銀山”理念的潛在需求，也是合理界定各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的現(xiàn)實需要。

但是，新安江流域生態(tài)補償協(xié)議屬于安徽省政府與浙江省政府簽訂的規(guī)范性文件，其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)在國內(nèi)為空白。若中央政府在全國推廣新安江生態(tài)補償模式，當(dāng)協(xié)議與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性法律文件等規(guī)范的效力發(fā)生沖突的時候，將會產(chǎn)生一系列問題。

明確該類協(xié)議的法律地位，是基于其職能的必然要求[3]。首先，新安江流域生態(tài)補償協(xié)議為安徽省政府與浙江省政府設(shè)立了一系列權(quán)利義務(wù)，為公共權(quán)力機關(guān)設(shè)立權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性文件的應(yīng)有之義，由此該協(xié)議具有一定的職能。其次，為保護(hù)新安江生態(tài)環(huán)境，新安江生態(tài)補償協(xié)議代替安徽省政府與浙江省政府采取了行政命令，具有替代行政命令這一職能。再次，新安江生態(tài)補償協(xié)議規(guī)范與約束了安徽省政府與浙江省政府對新安江流域采取的行為，具有規(guī)范與約束的職能。因此，明確新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的法律地位是必須且緊迫的。

3 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的法律地位

3.1 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議與憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)的效力關(guān)系

法律地位即規(guī)范性文件的效力等級。在中國現(xiàn)行的法律體系下，規(guī)范性文件的法律地位越高，其對應(yīng)的效力等級也越高。對規(guī)范性文件效力等級的判斷，主要是從制定規(guī)范性文件效力的主體地位來看。從《中華人民共和國立法法》的條文來看，在同一級別上，立法機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件高于行政機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件。也就是說，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律比國務(wù)院制定的行政法規(guī)效力高，設(shè)區(qū)的市以上的人民代表大會常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)高于設(shè)區(qū)的市以上的政府制定的地方性規(guī)章。對于不同級別，上級機關(guān)制定的規(guī)范性文件高于下級機關(guān)制定的規(guī)范性文件。從立法機關(guān)來看，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律高于地方人民代表大會常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)。從行政機關(guān)來看，國務(wù)院制定的行政法規(guī)高于地方政府制定的地方性規(guī)章。

新安江流域生態(tài)補償協(xié)議是由安徽省政府與浙江省政府共同商定形成的規(guī)范性文件，通過明確規(guī)范文件的主體地位就可確定其與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的效力等級關(guān)系。

具體而言，憲法是國家治國安邦的總章程，在我國法律體系中具有至高無上的地位，效力等級排第一位。法律由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定，效力等級僅低于憲法，效力等級排第二位。國務(wù)院是最高行政機關(guān)，地位低于憲法與法律，其制定的行政法規(guī)效力等級排第三位。省級地方性法規(guī)由省級人民代表大會常務(wù)委員會制定而成，其效力等級次于憲法、法律、行政法規(guī)。立法機關(guān)制定的規(guī)范性文件高于行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件，因此新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)。

3.2 新安江流域生態(tài)補償協(xié)議與省級政府規(guī)章的效力關(guān)系

省級政府規(guī)章和新安江流域生態(tài)補償協(xié)議都是由安徽省政府與浙江省政府制定。從2014 年我國《行政訴訟法》確立行政規(guī)范性文件附帶審查制度來看，法院有權(quán)對行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，無權(quán)對政府規(guī)章進(jìn)行審查[4]。新安江流域生態(tài)補償協(xié)議作為安徽省政府與浙江省政府制定的規(guī)范性文件，其效力理應(yīng)低于安徽省政府與浙江省政府制定的省級政府規(guī)章。但是安徽省政府與浙江省政府締結(jié)的新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的效力等級應(yīng)當(dāng)與省級政府規(guī)章相同，理由如下。

一方面，目的和意義。水是不斷流動的，污染物不僅會對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成破壞，而且可以通過水這一介質(zhì)對其他行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境施加影響。流域水環(huán)境具有外溢性，對流域水環(huán)境進(jìn)行保護(hù)將形成跨流域、跨區(qū)域環(huán)境事項。安徽省政府與浙江省政府簽訂新安江流域生態(tài)補償行政協(xié)議的本質(zhì)是沖破兩地行政區(qū)域限制進(jìn)而保護(hù)新安江流域，如果只是在各自區(qū)域固守既存的法律制度范圍下活動，將無法打破隔閡，安徽省政府與浙江省政府無法達(dá)到跨區(qū)域合作，新安江流域生態(tài)保護(hù)也就無從談起。

另一方面，安徽省政府與浙江省政府基于現(xiàn)行憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定生態(tài)保護(hù)的政府規(guī)章時，結(jié)合各自行政區(qū)域的生態(tài)補償情況，很難兼顧其他行政區(qū)域，因此地方保護(hù)主義和“損人不利己”的現(xiàn)象時有發(fā)生。而安徽省政府與浙江省政府在締結(jié)新安江流域生態(tài)補償行政協(xié)議時，需要打破地方保護(hù)，綜合考量新安江整體流域生態(tài)環(huán)境，基于平等、公平、自愿的原則制定協(xié)議。

因此，簽訂新安江生態(tài)補償協(xié)議之前，安徽省政府與浙江省政府就新安江流域制定的政府規(guī)章與本協(xié)議規(guī)定不一致，就是對其效力失效的默示。

4 結(jié)束語

隨著新安江流域生態(tài)補償規(guī)模逐漸擴大，全國正在推廣新安江模式。新安江流域生態(tài)補償協(xié)議具有一定優(yōu)勢，在尊重地方政府自治、平等和公平的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)流域整體資源的優(yōu)化配置，為解決流域生態(tài)補償?shù)纫幌盗袉栴}提供出路。明確新安江流域生態(tài)補償協(xié)議的法律地位，有利于解決該協(xié)議與其他規(guī)范發(fā)生的沖突，完善現(xiàn)行法律體系，為其他流域開展生態(tài)補償提供經(jīng)驗。