欠發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)化思路

蘇 鵬 陳 朋 邵魯玉

（山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟南 250100）

1 引言

新版中華人民共和國《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，集體建設(shè)用地作為市場要素開始進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場。欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地多為低效用地，且土地質(zhì)量低下，大部分地塊還是閑置狀態(tài)。小城鎮(zhèn)作為我國城鎮(zhèn)體系中最基礎(chǔ)的一層級，是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，也是新農(nóng)村建設(shè)中的組織中心。小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的龍頭，更應(yīng)該肩負起盤活鄉(xiāng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的責(zé)任。

為此，本文分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)政策，研究欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)對鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的盤活作用，探析小城鎮(zhèn)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的適應(yīng)性，并以國土空間規(guī)劃來支撐小城鎮(zhèn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的優(yōu)化。

2 欠發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀

為了突出其欠發(fā)達地區(qū)的特征，選擇對人口高輸出且經(jīng)濟水平較低的縣域地區(qū)（如河南省內(nèi)黃縣等）進行實地調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在的問題主要分為兩類，一是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用過程中出現(xiàn)的問題，二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備中存在的問題［1］。

2.1 欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用過程中主要存在的問題

2.1.1 單村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模不大，單宗用地面積小。在單村的集體建設(shè)用地規(guī)模中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地占比約3%，且有一部分村莊內(nèi)部沒有集體經(jīng)營性建設(shè)用地。此外，欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地細碎化程度較高，單宗用地面積平均值低于0.4 hm2，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀規(guī)模存在明顯差距。

2.1.2 用地布局分散。集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來源于停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、閑置的學(xué)校等，少量為村民自建的小型工廠占用地等。這些地與宅基地混雜在一起，部分甚至位于農(nóng)田之中，其分布較為零散。

2.1.3 土地利用粗放，效益低下。欠發(fā)達地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)普遍較為低端，多是單純依靠勞動力輸出的產(chǎn)業(yè)或是簡單的服務(wù)業(yè)，如停車、洗車等兼容的服務(wù)類，對勞動力的質(zhì)量需求不高，對勞動力的吸納能力較差［2］。

2.2 欠發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市準(zhǔn)備中存在的問題

2.2.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)不明晰。集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸集體所有，但是法律未明確村集體的屬性，且欠發(fā)達地區(qū)村莊內(nèi)普遍缺乏集體經(jīng)濟組織，造成集體經(jīng)營性建設(shè)用地在權(quán)屬上存在缺陷。因此，造成了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和抵押過程繁瑣且成功率極低。

2.2.2 政策傳達不到位。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策剛剛放開，欠發(fā)達地區(qū)的村集體、農(nóng)民等基層主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地不了解，對其入市所帶來的收益和福利也不清楚，農(nóng)民往往認為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與自己個人無關(guān)，往往造成集體利益、農(nóng)民個人利益受損。

2.2.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)對建設(shè)用地指標(biāo)的占用。欠發(fā)達地區(qū)的地方發(fā)展政策是發(fā)展大中型城市、促進城鎮(zhèn)化建設(shè)，所以很多建設(shè)用地指標(biāo)被分配給了城市［3］。欠發(fā)達地區(qū)多采用“增減掛鉤”等政策，掠奪鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)，鄉(xiāng)村地區(qū)開始打著集約用地的名號建設(shè)小區(qū)式安置性住房，以便騰出更多的建設(shè)用地指標(biāo)騰挪給城鎮(zhèn)。

欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用低效主要有兩方面原因，一是自身土地質(zhì)量較差，二是用地資產(chǎn)缺乏一定的市場靈活性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)強調(diào)的是產(chǎn)權(quán)特性，即用地的使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，也可以是用地空間指標(biāo)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這就加大了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的靈活性。

3 以小城鎮(zhèn)為單元的集體經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)化

新版中華人民共和國《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場開始確立，打破了城鄉(xiāng)用地的壁壘，預(yù)示著可以進行跨區(qū)域的用地布局優(yōu)化。按照《國土資源部關(guān)于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等文件，在深化農(nóng)村土地制度改革的同時，也在加大建設(shè)用地計劃對小城鎮(zhèn)建設(shè)的傾斜力度［4］。因此，以小城鎮(zhèn)為單元的集體經(jīng)營性建設(shè)用地優(yōu)化，在改善集體經(jīng)營性建設(shè)用地質(zhì)量的同時，還能促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

3.1 土地資源整治優(yōu)化配置方向

用地流轉(zhuǎn)具有一定的資源優(yōu)化配置效應(yīng)，也可以說市場要素化是土地資源配置的有效手段和必經(jīng)之路。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，擴大了農(nóng)村建設(shè)用地市場化范圍，在一定程度上保障了農(nóng)村集體的土地權(quán)益，但目前欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在狀態(tài)極差，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不暢，用地入市也賣不到較高的價格，用地自身質(zhì)量也限制了引入企業(yè)的質(zhì)量。

對欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)該先整理、整治再入市，明晰集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)與規(guī)模，以小城鎮(zhèn)為單位的集聚：建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級股份制聯(lián)營公司，各個村集體以規(guī)劃許可的集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)為股份，將轄區(qū)內(nèi)分布零散的建設(shè)用地指標(biāo)聚集在一起，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一經(jīng)營，建立立足于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的小城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)［5］。

3.2 小城鎮(zhèn)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的適應(yīng)性

小城鎮(zhèn)發(fā)展的根本動力是產(chǎn)業(yè)，而承載著產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地在城鎮(zhèn)體系分配中，小城鎮(zhèn)往往處于劣勢地位。上一層級的城市對建設(shè)用地指標(biāo)的占用，很大程度上阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。若將自身條件差的集體經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)交給小城鎮(zhèn)來統(tǒng)一布局、規(guī)劃，則會在改善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用、流轉(zhuǎn)弊端的同時，也促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

增加小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)，一方面，可以促進產(chǎn)業(yè)的引進，才能提升小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交通、綠化、環(huán)保、通電通信等設(shè)施依靠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能完善；另一方面，可以間接地吸引人口回流。欠發(fā)達地區(qū)的居民多是外出務(wù)工人員，他們不過是謀求一份穩(wěn)定且收入不錯的工作，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的工作崗位，可以消化轄區(qū)及周邊農(nóng)村的剩余勞動力，吸引勞務(wù)回流。

小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該重視產(chǎn)業(yè)在空間層面對人口的吸納作用，擺脫原有的建制鎮(zhèn)規(guī)模的概念限制，在國土空間規(guī)劃體系下，甚至可以將連片發(fā)展的小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)一的整體，做出基于一張藍圖的發(fā)展規(guī)劃。片區(qū)內(nèi)的小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，共享基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，構(gòu)成小型城鎮(zhèn)體系域內(nèi)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

在國內(nèi)大循環(huán)、國內(nèi)國外雙循環(huán)的背景下，小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力是挖掘自己的潛力。在滿足環(huán)境承載力的前提下，積極引入特色項目，形成產(chǎn)業(yè)的異質(zhì)性，與周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)互補。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟、文化和政治中心，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)業(yè)、休閑旅游業(yè)等相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

3.3 國土空間規(guī)劃下的用地優(yōu)化手段

2019年國家出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是五級規(guī)劃體系中最低一級，在承接上級國土空間規(guī)劃要求的同時，也要對區(qū)域內(nèi)的用地開發(fā)保護作出具體安排，側(cè)重實施性。與集體經(jīng)營性建設(shè)用地有關(guān)的國土空間規(guī)劃，其類型與內(nèi)容如表1所示。

表1 與集體經(jīng)營性建設(shè)用地有關(guān)的國土空間規(guī)劃類型與內(nèi)容

4 結(jié)語

集體經(jīng)營性建設(shè)用地若維持存在鄉(xiāng)村地區(qū)，區(qū)位差、基礎(chǔ)設(shè)施的不完善等劣勢條件得不到改善，勢必會降低用地入市的價格，無法保障村民享受用地入市帶來的切實利益。在欠發(fā)達地區(qū)只有通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的整治、以小城鎮(zhèn)為單元的用地集聚、發(fā)揮非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)等措施，才能保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有用地同地同價。

在各級城鎮(zhèn)對有限資源的使用上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往處于劣勢地位，除了市場化因素的作用外，與上級政府的資源調(diào)控手段也有關(guān)系。發(fā)展小城鎮(zhèn)，更應(yīng)該從行政管控的角度把握資源的流向，管控好資源要素的配給，讓小城鎮(zhèn)切實地為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展出力。