基于網(wǎng)絡(luò)治理視角的宗教事務(wù)管理創(chuàng)新

許 燁

(湖南省社會主義學(xué)院,湖南 長沙 410006)

網(wǎng)絡(luò)治理是一種實用價值高,且政府、公民、社會各方對其認(rèn)同度也相對較高的理論。網(wǎng)絡(luò)治理在企業(yè)的管理活動中的原意是企業(yè)利益相關(guān)者達(dá)成的一種關(guān)系,這種關(guān)系的產(chǎn)生是基于正式或者非正式的合同。隨著社會多元化的發(fā)展,公共組織、私人組織、社會團(tuán)體以及社會個體共同構(gòu)成了一個閉合網(wǎng)絡(luò),該網(wǎng)絡(luò)提供社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。宗教事務(wù)管理實現(xiàn)更高層次的現(xiàn)代化,關(guān)鍵是厘清宗教事務(wù)管理各主體的關(guān)系,從空間維度重構(gòu)“省—市—區(qū)(縣)—鄉(xiāng)—村—點”結(jié)構(gòu),推動宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理常規(guī)化;從時間維度重造“事前預(yù)警—事中應(yīng)急—事后恢復(fù)”流程,解決宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)范化問題;從層級維度重塑“宏觀搭臺—中觀定標(biāo)—微觀落地”機(jī)制,提升宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理制度化水平。

一、網(wǎng)絡(luò)治理及其與宗教事務(wù)管理創(chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)系

(一)網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)治理又被稱為網(wǎng)絡(luò)化治理,其治理機(jī)制中首要因素是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中多元主體之間的相互信任以及相互協(xié)調(diào)合作,這種協(xié)調(diào)機(jī)制存在著利益之間的平衡,既有網(wǎng)絡(luò)中各成員的利益,也有個體與網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)系,是“一種全新的通過公私部門合作,非營利組織、營利組織等多主體廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式”[1]。其所依存的網(wǎng)絡(luò)具有廣義性,是社會網(wǎng)絡(luò)、各組織間網(wǎng)絡(luò)與有形網(wǎng)絡(luò)作用的綜合。

網(wǎng)絡(luò)治理是基于當(dāng)前越來越復(fù)雜的公共問題、多樣化增長的人民需求,政府部門、企業(yè)、社會等主體之間形成合作互動的網(wǎng)絡(luò),共同管理公共事務(wù)的過程。

表1 網(wǎng)絡(luò)治理與市場治理、科層治理的比較

網(wǎng)絡(luò)治理既不同于市場的完全自主的決策方式,又不同于科層治理嚴(yán)格自上而下的決策方式,而是采用一種共同參與和協(xié)商的方式,以基層社會需求為重心,以政府再造過程為動力原點,以基層社區(qū)自治為平臺,以非營利組織體系為經(jīng)緯線,建構(gòu)從地方政府到社區(qū)組織、再到公民個人等多重社會主體,平等合作,形塑公共產(chǎn)品與服務(wù)提供的多重網(wǎng)絡(luò)。[2]網(wǎng)絡(luò)治理是科層治理和市場治理的一種中間態(tài)治理形式,也可以說是科層治理和市場治理的融合和重疊。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理與宗教事務(wù)管理的契合

網(wǎng)絡(luò)的最重要的兩大要素分別是節(jié)點和結(jié)構(gòu),節(jié)點即網(wǎng)絡(luò)治理中的各個主體,而結(jié)構(gòu)即各個主體之間的關(guān)系形成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)治理與宗教事務(wù)管理有著密切的內(nèi)在聯(lián)系,兩者之間具有高度的契合性。宗教事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理是指多個相互獨立的治理主體,建構(gòu)出一個多元化、互相信任、相互依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),在這一網(wǎng)絡(luò)中,通過有效的協(xié)調(diào)與合作,及時的信息溝通與資源交換,共同參與宗教事務(wù)管理的過程。[3]網(wǎng)絡(luò)治理的行為主要通過宗教事務(wù)管理的顯性或隱性的關(guān)系鏈接而進(jìn)行,這種關(guān)系是通過嵌入的形式存在于網(wǎng)絡(luò)。宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理的實現(xiàn)離不開多元治理主體間良好的信任與合作關(guān)系,其結(jié)構(gòu)的形成依賴多元主體的持續(xù)互動、信任、合作與互惠。

圖1 宗教事務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)

宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理由政府部門、宗教團(tuán)體、社區(qū)及社區(qū)自治組織、宗教界及公民個人等主體構(gòu)成,具有以下特點:一是高質(zhì)量的信息傳遞。相較一般的事務(wù)管理,協(xié)同關(guān)系中的信息交換與傳遞更突顯針對性、隱秘性與專業(yè)化的特征。二是組織互動學(xué)習(xí),主要包括知識獲取、互動溝通、政策釋義等。在宗教事務(wù)管理的過程中,政府部門在不斷與網(wǎng)絡(luò)組織成員進(jìn)行交流的同時,保證了宗教界信教群眾與政府之間的互動溝通,達(dá)成共識,從而促進(jìn)政策的施行。而政策釋義則是指對某一特定事件進(jìn)行解釋以使得協(xié)同雙方對此達(dá)成政治共識的過程。三是信任與嵌入。在長期合作的基礎(chǔ)上,宗教事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)中的雙邊關(guān)系很容易激發(fā)信任的產(chǎn)生[4],如宗教團(tuán)體和宗教界代表人士對政府部門的信任,宗教工作干部對宗教團(tuán)體、宗教界代表人士的信任等,從而使得雙邊關(guān)系的協(xié)同一致性逐漸增強(qiáng)。這種信任關(guān)系加速了雙方在協(xié)同中的決策,使政府部門能夠憑借其多維路徑的聯(lián)結(jié)性,將政策資源由一種關(guān)系傳遞至另一種關(guān)系,在原本不存在協(xié)同關(guān)系的組織間建立協(xié)同。

(三)網(wǎng)絡(luò)治理對宗教事務(wù)管理的價值訴求

在宗教事務(wù)管理過程中,各參與主體通過對話協(xié)商、交流信息、表達(dá)意愿、共享資源等實現(xiàn)合作,努力在改善互動關(guān)系中達(dá)成一個各方都比較滿意的政策方案。通過這樣減少社會不公平和利益分歧,最大限度地使宗教界和信教群眾團(tuán)結(jié)在黨和政府的周圍,實現(xiàn)社會利益的最大化,維護(hù)社會的穩(wěn)定。

在民主政治環(huán)境下,政府部門以全心全意為人民服務(wù)為宗旨,正是因為這種責(zé)任,宗教事務(wù)管理工作才顯得崇高。公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)上的。[5]網(wǎng)絡(luò)治理有利于宗教事務(wù)管理多元主體之間的合作與協(xié)調(diào)。一是政府部門——權(quán)能重塑的公共服務(wù)向度。宗教事務(wù)管理的價值、積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)的引導(dǎo)性職能、培育宗教界和信教群眾的責(zé)任與義務(wù)意識,這三個公共服務(wù)維度成為服務(wù)型政府全能再造的核心。二是宗教團(tuán)體定位——社會組織的力量。宗教團(tuán)體作為一個行為主體,需要獲得更加明確的自身定位和認(rèn)同。治理角色的恰當(dāng)定位是治理共同體合意運作的基本條件。三是積極的公民參與。在網(wǎng)絡(luò)治理的框架下重構(gòu)行政與公民的關(guān)系是一個總體性的政府再造過程,其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公民參與的范圍。

網(wǎng)絡(luò)治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)善治,而善治在工具層面則是實現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置,在價值層面是實現(xiàn)公共利益。各宗教事務(wù)管理的活動主體之間只有建立起真正的合作型信任關(guān)系,網(wǎng)絡(luò)化治理模式才可以建立和保持長久的生命力。作為共同體的成員,中國公民的身份要求所有人擁有平等的權(quán)利,承擔(dān)平等的義務(wù)。這樣一個共同體的聯(lián)結(jié)紐帶是互惠與合作的橫向聯(lián)系。[5]在網(wǎng)絡(luò)治理的角度,網(wǎng)絡(luò)化的宗教事務(wù)管理主體架構(gòu)中,各個主體在權(quán)力上彼此依賴,有效開展合作、協(xié)同,這就促使宗教事務(wù)管理不斷邁向多元化。為了使網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)能夠成功建立且發(fā)揮長效作用,各個宗教事務(wù)管理主體必須真正實現(xiàn)互惠互信、高效合作。彼此信任是多個主體展開合作的前提條件,也是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)化治理體制優(yōu)勢的重要支撐。在網(wǎng)絡(luò)化的宗教事務(wù)管理模式中,參與治理的各方主體要想在利益上達(dá)成一致,就必須通過對話、相互妥協(xié)的方式,進(jìn)一步提高宗教事務(wù)管理能力和水平。

二、宗教事務(wù)管理中的網(wǎng)絡(luò)治理實踐——以宗教中國化實踐基地打造為例

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的持續(xù)推動下,宗教事務(wù)管理模式呈現(xiàn)由“部門化”向“社會化”轉(zhuǎn)向、“碎片化”向“網(wǎng)絡(luò)化”轉(zhuǎn)向的趨勢。

1、宗教事務(wù)管理模式由“部門化”向“社會化”轉(zhuǎn)向。從制度層面來看,無論是宗教事務(wù)管理的“部門化”還是“社會化”都屬于宗教管理體制具體模式的范疇。從管理的層面來看,政府以向社會轉(zhuǎn)移權(quán)力的方式,鼓勵外部主體積極融入宗教事務(wù)管理,突破過去政府部門作為宗教事務(wù)管理的唯一主體的局面,建立多元主體共同參與宗教事務(wù)管理的體制機(jī)制,也就是實現(xiàn)治理的社會化和治理主體的多元化。

以長沙市開福區(qū)創(chuàng)建基層統(tǒng)戰(zhàn)工作示范區(qū)為例,宗教中國化實踐基地的打造就充分發(fā)揮了參與主體的多元化優(yōu)勢,政府再造、社區(qū)自治、宗教組織和公民的參與,是目前宗教事務(wù)多元治理主體架構(gòu)的重要分析維度,也是創(chuàng)新宗教事務(wù)社會管理體制的著力點。

一是政府再造。開福區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭示范區(qū)創(chuàng)建工程,制定創(chuàng)建方案,召開區(qū)委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議,下發(fā)工作任務(wù),明確創(chuàng)建目標(biāo),各民主黨派區(qū)工委、區(qū)黨外知識分子聯(lián)誼會、統(tǒng)戰(zhàn)成員單位、各創(chuàng)建單位圍繞“一套機(jī)制”“四大基地”自行制定配套執(zhí)行方案,宗教事務(wù)部門負(fù)責(zé)暢通部門聯(lián)動運行機(jī)制。這種以多個主體共同參與治理的重塑過程,不只是在政府系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)扁平化,還意味著要從政府流程重塑出發(fā),使宗教事務(wù)管理從高度官僚化走向網(wǎng)絡(luò)化治理,讓不同主體基于平等、合作、互信等要素搭建社會化的主體結(jié)構(gòu)。而統(tǒng)戰(zhàn)部門要履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角色,注重治理主體來源的多樣性。

二是基層社區(qū)自治功能。社區(qū)自治代表著社區(qū)將承接部分公共權(quán)力與職能,社區(qū)成為服務(wù)公民的重要單元。在全面推進(jìn)示范區(qū)創(chuàng)建工程的過程中,各基層社區(qū)組織積極配合各責(zé)任單位,對標(biāo)推進(jìn),通力配合,及時將工作開展需要的文字材料、圖片、視頻資料報送服務(wù)單位。社區(qū)治理過程的多元平等、協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)化治理不僅體現(xiàn)在社區(qū)成員的參與行為上,而且也體現(xiàn)于各個主體圍繞社區(qū)治理而展開合作,構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理主體架構(gòu)上。

三是宗教團(tuán)體組織的協(xié)同。開福區(qū)以千年古剎開福寺為宗教中國化的實踐基地主平臺,在市佛教協(xié)會的推動下,宗教場所持續(xù)開展“五進(jìn)五好”主題實踐,依據(jù)《宗教事務(wù)條例》健全完善各項管理制度;不斷加強(qiáng)場所自身建設(shè),從宗教建筑、宗教藝術(shù)方面融入中國元素,體現(xiàn)中國品格,豐富場所建筑文化內(nèi)涵;發(fā)揮碧湖詩社文化社團(tuán)作用,開展“開福寺·印象”系列征文、書畫、攝影活動,通過以點帶面,形成開福宗教場所“一處一特色、一點一故事”,打造承載璀璨開福記憶的城市遺產(chǎn)和文化名片。這種以其成員的情感依存為依據(jù)構(gòu)建社會合作治理網(wǎng)絡(luò),提供社會公共物品與服務(wù)的形式,大量體現(xiàn)在非營利組織所構(gòu)成的體系中。

四是公民個人的參與。在基地打造過程中,開福區(qū)不定期舉行各種情況通報會、座談會、懇談會、交流會、專題研討會等,不僅有信教群眾參與,也有社區(qū)公民參與。在網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)程中,要把各種參與者都看成治理主體,充分發(fā)揮參與者的主體性作用,這不僅有利于傾聽民聲、凝聚共識,也有利于調(diào)整工作方案。

2、宗教事務(wù)管理模式由“碎片化”向“網(wǎng)絡(luò)化”轉(zhuǎn)向。由于以往的宗教事務(wù)管理是垂直的、自上而下的、單一控制結(jié)構(gòu)的“單中心”的碎片化治理,存在多部門職能交叉、地域重疊、權(quán)責(zé)不清的問題,加之外部參與渠道較少,信息存在不對稱性和滯后性,容易造成體制分裂、權(quán)力分散、結(jié)構(gòu)松動的情況,導(dǎo)致“上有政策,下有對策”的部門主義、地方主義盛行,從而增加了治理的成本,削弱了治理的整體效應(yīng)。

圖2表示在宗教中國化實踐基地的打造過程中政府部門、社區(qū)組織、宗教場所和信教群眾、社區(qū)公民作為網(wǎng)絡(luò)主體以及他們之間存在的關(guān)系結(jié)構(gòu)。政府部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)方案、政策并監(jiān)督政策執(zhí)行,其中主要是統(tǒng)戰(zhàn)部門負(fù)責(zé),民宗、網(wǎng)信、財政、國保等部門配合協(xié)作。宗教場所負(fù)責(zé)方案或政策的執(zhí)行,依據(jù)前期制定目標(biāo),設(shè)立具體執(zhí)行方案。宗教團(tuán)體、社區(qū)組織、信教群眾、社區(qū)公民等均協(xié)助場所進(jìn)行基地建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)化治理就是將分散的“小碎片”整合為“大碎片”,構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域、網(wǎng)絡(luò)的、雙向互動的、多元的參與結(jié)構(gòu),形成政府、宗教界、社區(qū)、公民等多元參與的制度安排,實現(xiàn)信息透明且流動充分,最終達(dá)到宗教事務(wù)管理的“一體化”,由此實現(xiàn)宗教事務(wù)管理的效能提升。

圖2 宗教中國化實踐基地打造與網(wǎng)絡(luò)治理

圖3 宗教中國化實踐基地打造的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點

3、創(chuàng)新宗教事務(wù)管理中的網(wǎng)絡(luò)治理思路。一是打造參與型政府治理。受基層對宗教的“習(xí)慣性思維”影響,傳統(tǒng)社會的治理思路認(rèn)為政府是社會唯一的權(quán)威中心,宗教事務(wù)管理靠政府部門“單打獨斗”完成。隨著國內(nèi)外形勢的深刻變化,宗教事務(wù)也日益敏感和復(fù)雜,給國家治理帶來巨大沖擊和挑戰(zhàn),傳統(tǒng)的宗教事務(wù)管理理念亟待轉(zhuǎn)換。參與型政府治理是指政府部門、宗教團(tuán)體、社區(qū)組織和公民個人等多種社會力量彼此合作,形成宗教事務(wù)管理合力的一項管理創(chuàng)新;通過參與主體范圍的不斷擴(kuò)大,使參與者在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利,共同管理宗教事務(wù)。

二是引導(dǎo)宗教團(tuán)體組織自治和公民參與。應(yīng)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))開展“三治”融合創(chuàng)建活動,創(chuàng)建一批“三治”善治示范單位。積極培育和踐行社會主義核心價值觀,推進(jìn)以“孝、賢、潔、序”為重點的農(nóng)村公序良俗建設(shè)。

三是加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)。當(dāng)前的宗教事務(wù)管理一方面要加強(qiáng)信息化建設(shè),增強(qiáng)政府的透明度。另一方面要提高互聯(lián)網(wǎng)宗教監(jiān)管力度,培育積極向上的網(wǎng)絡(luò)文化,鼓勵人們通過規(guī)范化的渠道參與宗教事務(wù)管理。此外,還要注重完善應(yīng)急機(jī)制,打造宗教領(lǐng)域公共危機(jī)應(yīng)急處置的大數(shù)據(jù)平臺,強(qiáng)化政府部門處理民宗領(lǐng)域公共危機(jī)的能力。

三、宗教事務(wù)管理中的網(wǎng)絡(luò)治理困境

(一)“虛擬”宗教帶來的治理挑戰(zhàn)

隨著社會環(huán)境的日益復(fù)雜,宗教事務(wù)管理也遇到了新的挑戰(zhàn),互聯(lián)網(wǎng)宗教活動魚龍混雜,監(jiān)管工作難度大,如宗教網(wǎng)站數(shù)量瘋長、網(wǎng)絡(luò)傳教士大量涌現(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)宗教傳播盛行、“虛擬”宗教社區(qū)出現(xiàn)等?，F(xiàn)有的宗教事務(wù)管理主要針對“現(xiàn)實”的宗教,對“虛擬”世界的宗教缺乏管理的經(jīng)驗、策略。雖然目前政府部門加強(qiáng)了互聯(lián)網(wǎng)上涉及宗教的內(nèi)容和行為的規(guī)范管理,對防范和打擊網(wǎng)上非法傳教、網(wǎng)絡(luò)宗教滲透、處理涉宗教網(wǎng)絡(luò)輿情等方面進(jìn)一步加大了治理力度,但治理方式還有待進(jìn)一步摸索和創(chuàng)新。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”智能融合推進(jìn)緩慢

在宗教事務(wù)管理中導(dǎo)入合作網(wǎng)絡(luò),在具體實施時可能面臨著多種兩難抉擇,如開放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾[6]。整體而言,宗教事務(wù)管理“互聯(lián)網(wǎng)+”智能開發(fā)力度不強(qiáng),落后于其他政府事務(wù)管理。

疊加型風(fēng)險場景的判別性不準(zhǔn)。目前國際國內(nèi)各種風(fēng)險累積,宗教事務(wù)管理中也存在政府及相關(guān)部門監(jiān)管不足的風(fēng)險疊加、宗教團(tuán)體職能缺失的風(fēng)險疊加、社會環(huán)境因素的風(fēng)險疊加、境外宗教勢力滲透的不安全狀態(tài)的風(fēng)險疊加、人的不安全行為的風(fēng)險疊加、涉及民族宗教因素的突發(fā)性事件應(yīng)急處置失效的風(fēng)險疊加,等等。

信息的共享度不高。根據(jù)調(diào)研顯示,受宗教事務(wù)本身的隱秘性因素影響,省市縣(區(qū))三級宗教事務(wù)信息共享程度不高,大部分縣鄉(xiāng)村三級宗教工作網(wǎng)絡(luò)并未完全發(fā)揮作用?；谠鰪?qiáng)宗教事務(wù)管理的效能的目的,有必要認(rèn)識信息網(wǎng)絡(luò)的能力邊界,應(yīng)用新的技術(shù)手段,建立新的信息載體。同時,也要意識到這個過程是長期的、不斷變化的。

決策平臺缺乏協(xié)同性。在構(gòu)建宗教事務(wù)管理多元主體架構(gòu)時,要使治理機(jī)制在開放與封閉、原則性與靈活性之間保持動態(tài)的平衡和適當(dāng)?shù)膹埩?就要解決決策平臺協(xié)同性不足的問題,用權(quán)變的策略來解決治理中不斷浮現(xiàn)的各種問題和矛盾。

(三)規(guī)范體系虛化

管理體制不順。宗教事務(wù)管理需要不同的政府部門相互配合,然而受條塊思維和垂直領(lǐng)導(dǎo)的影響,政策執(zhí)行過程可能出現(xiàn)多門多頭管理、責(zé)權(quán)利不一致、治理手段單一的情況,導(dǎo)致不能發(fā)揮資源優(yōu)勢,形成整體合力。

運行機(jī)制不健全。新修訂的《宗教事務(wù)條例》已出臺,但相應(yīng)的配套措施尚不健全,導(dǎo)致很多政策不適應(yīng)實踐需要,在落實上出現(xiàn)了梗阻。

宗教團(tuán)體組織功能弱化。一是許多宗教團(tuán)體組織行政色彩較濃,服務(wù)意識較弱。二是有的團(tuán)體組織常年處于“三無”狀態(tài)(無辦公地點、無固定人員、無辦公經(jīng)費),無法發(fā)揮組織功能。三是團(tuán)體組織的人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)水平與所提供的服務(wù)差距較大,如公益慈善活動的開展,發(fā)揮作用有限。四是大部分團(tuán)體組織的章程不規(guī)范,服務(wù)內(nèi)容缺乏特色,服務(wù)對象定位不清晰,財務(wù)管理較為混亂。

四、基于網(wǎng)絡(luò)治理的宗教事務(wù)管理工作創(chuàng)新

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的各主體的位置及具體內(nèi)容可以調(diào)整,結(jié)構(gòu)中的主體有能動性,彼此之間存在互動,共同構(gòu)成了宗教事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)。宗教事務(wù)社會化趨勢要求宗教事務(wù)管理也要走社會化的路子,整合各類資源,調(diào)動多方力量,構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域的宗教網(wǎng)絡(luò)治理格局,建立“法治、共治、自治”+“空間、時間、層級”六位一體的網(wǎng)絡(luò)治理體系。

(一)空間維度:重構(gòu)“省—市—區(qū)(縣)—鄉(xiāng)—村—點”結(jié)構(gòu),推動宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理常規(guī)化

健全縣鄉(xiāng)村三級宗教工作網(wǎng)絡(luò),嚴(yán)格落實鄉(xiāng)村兩級宗教工作責(zé)任制,建立健全分級負(fù)責(zé)、屬地管理和責(zé)任追究制度,形成主體在縣、延伸到鄉(xiāng)、落實到村、規(guī)范到點的工作網(wǎng)絡(luò),推動宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理常規(guī)化。

1、精細(xì)化管理。大數(shù)據(jù)背景下,宗教事務(wù)科學(xué)管理更需要創(chuàng)建一個工作能留痕、信息可回溯、數(shù)據(jù)可比對的集成載體。以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維,重構(gòu)“省—市—區(qū)(縣)—鄉(xiāng)—村—點”結(jié)構(gòu),進(jìn)一步加強(qiáng)省級宗教網(wǎng)絡(luò)平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè),將宗教活動場所、民間信仰場所、私設(shè)聚會點等場所、人員、日?；顒訒r間及人數(shù)、屬地網(wǎng)格人員和聯(lián)絡(luò)方式等一一納入,并落實到各場所電子地圖點位上,確保場所基礎(chǔ)數(shù)據(jù)“一圖在手,信息盡覽”,使宗教工作部門實現(xiàn)信息同步查看、工作實時交流、問題協(xié)同處理的精細(xì)化管理。

2、提質(zhì)增效。一是要做好對宗教工作的引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)、督查。統(tǒng)戰(zhàn)部門要負(fù)起牽頭協(xié)調(diào)責(zé)任,宗教工作部門要擔(dān)負(fù)起依法管理責(zé)任,各有關(guān)部門及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)等人民團(tuán)體要齊抓共管,共同做好宗教工作。[7]二是在組織體制上,主動將民族宗教事務(wù)網(wǎng)格化管理措施納入全省全市全區(qū)的統(tǒng)戰(zhàn)網(wǎng)格化工作,進(jìn)一步壓實民族宗教工作“三級網(wǎng)絡(luò)、兩級責(zé)任制”的基層責(zé)任。

3、協(xié)同應(yīng)對。宗教工作本身點多、面廣、信眾結(jié)構(gòu)復(fù)雜,僅依靠宗教事務(wù)管理部門一家“唱獨角戲”,往往既分身乏術(shù),又力不從心。[8]一是明確宗教事務(wù)管理部門在宗教事務(wù)管理上的行政執(zhí)法主體資格。二是明確網(wǎng)信部門、工信部門、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、宣傳部、新聞出版廣電部門、教育部門等有關(guān)部門,在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對宗教事務(wù)實施監(jiān)督管理,特別是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)宗教的監(jiān)督管理。三是依托宗教工作“三級網(wǎng)絡(luò)、兩級責(zé)任制”,將宗教事務(wù)各項職責(zé)不斷向鎮(zhèn)街、村(社區(qū))延伸。完善街鎮(zhèn)民族宗教工作責(zé)任清單,完善區(qū)民族宗教事務(wù)網(wǎng)格化管理機(jī)制,逐步解決基層干部不穩(wěn)定等問題。

(二)時間維度:重造“事前預(yù)警—事中應(yīng)急—事后恢復(fù)”流程,解決宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)范化的問題

在時間維度上,要建立和完善涉宗教因素的綜合匯總、分析研判、風(fēng)險評估和預(yù)警、應(yīng)急處突、提振恢復(fù)的網(wǎng)絡(luò)治理體系。

1、強(qiáng)化風(fēng)險評估和風(fēng)險預(yù)警。一是根據(jù)不同地區(qū)的實際情況,協(xié)調(diào)民宗、消防、安監(jiān)、國土等多個部門做好宗教場所安全的宣傳與管理,構(gòu)筑風(fēng)險預(yù)警與信息共享機(jī)制,促進(jìn)公安、信訪、綜治等部門就宗教領(lǐng)域風(fēng)險因素的識別、評估、溝通而展開合作,在有效溝通的基礎(chǔ)上激發(fā)多元主體的積極性。二是進(jìn)一步梳理潛在的風(fēng)險問題。列出民族宗教團(tuán)體組織建設(shè)、場所規(guī)范建設(shè)和社區(qū)民族宗教事務(wù)公共管理等問題清單;分析民族宗教團(tuán)體自身建設(shè)不到位產(chǎn)生的組織弱化風(fēng)險、民族宗教事務(wù)管理不到位產(chǎn)生的責(zé)任缺失風(fēng)險、民族宗教界人士思想認(rèn)識不到位產(chǎn)生的脫離少數(shù)民族群眾和信教群眾正常需求的風(fēng)險等問題。三是對涉及宗教領(lǐng)域的突發(fā)性事件進(jìn)行初步分類定級(藍(lán)、黃、橙、紅四級),制定方案,針對不同輿情等級,區(qū)分對待處置。

2、增強(qiáng)應(yīng)急處突能力。進(jìn)一步做好民族宗教事務(wù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。一是逐步構(gòu)建體現(xiàn)統(tǒng)一指揮、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、分類處置、屬地管理等特征的危機(jī)管理格局,在黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,實行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。二是強(qiáng)化分級處置、條塊結(jié)合、以塊為主的理念,著重提升應(yīng)急指揮部的能力。三是落實基于屬地管理,開展突發(fā)事件處置團(tuán)隊建設(shè),完善多元合作機(jī)制,提高資源配置效率,建立統(tǒng)一指揮、處置靈活、系統(tǒng)科學(xué)、運行有效的應(yīng)急體系。結(jié)合各地實際,有針對性地開展處突應(yīng)急演習(xí)。如加強(qiáng)宗教活動場所消防演習(xí),強(qiáng)化民宗部門和宗教活動場所的主體責(zé)任意識和安全憂患意識,提高應(yīng)急處突能力,提升消防自救技能。

3、加快災(zāi)損恢復(fù)速率。一是宗教工作部門要提高宗教領(lǐng)域公共危機(jī)的應(yīng)急投入,重點加強(qiáng)信息共享、隊伍建設(shè)、交通通信等領(lǐng)域,以保障處置環(huán)節(jié)降低對人民群眾生命財產(chǎn)安全的影響,為更好地開展恢復(fù)重建提供基礎(chǔ)。二是宗教活動場所應(yīng)開展恢復(fù)開放前風(fēng)險評估工作。三是做好應(yīng)急處置結(jié)束后的善后各項工作,并對事件的發(fā)生、發(fā)展、應(yīng)急處置過程中各相關(guān)部門及人員的工作情況進(jìn)行全面的總結(jié)與評估。對參與突發(fā)公共事件并做出突出貢獻(xiàn)的場所和個人予以表彰,對工作不力、玩忽職守造成重大影響和嚴(yán)重后果的人員及部門,由紀(jì)檢監(jiān)察部門嚴(yán)格按照問責(zé)制度啟動問責(zé)。

(三)層級維度:重塑“宏觀搭臺—中觀定標(biāo)—微觀落地”機(jī)制,提升宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理制度化水平

通過宏觀上構(gòu)建宗教事務(wù)管理制度框架,中觀上明確宗教事務(wù)管理能力評估指標(biāo),微觀上推動多元主體協(xié)作互補(bǔ),在層級維度不斷提高宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理制度化水平。

1、宏觀上構(gòu)建宗教事務(wù)管理制度框架。緊扣“宗教領(lǐng)域穩(wěn)定、宗教場所安全、宗教中國化行穩(wěn)致遠(yuǎn)”這一工作主線,不斷深化民族宗教工作網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡(luò)化治理,為促進(jìn)民族宗教工作高質(zhì)量發(fā)展定下主基調(diào)。只有以構(gòu)建宗教事務(wù)網(wǎng)絡(luò)治理格局為基礎(chǔ),不斷創(chuàng)新宗教事務(wù)管理方式方法,才能發(fā)揮治理主體的優(yōu)勢,發(fā)掘社會資源,實現(xiàn)資源共享,最終實現(xiàn)善治。

一是建立完善體制機(jī)制。加強(qiáng)與地方相結(jié)合的配套法規(guī)建設(shè),制定并出臺與本省市和地區(qū)相適應(yīng)的“接地氣”的《宗教事務(wù)條例》具體實施辦法。進(jìn)一步完善《宗教思想陣地意識形態(tài)工作責(zé)任制實施細(xì)則》《網(wǎng)絡(luò)輿情工作問責(zé)制度》《宗教領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)輿情工作責(zé)任制度》《宗教領(lǐng)域突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急處置辦法》《宗教領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)急管控工作流程》等制度。探索建立“因教施策、因人施教”滴灌式教育引導(dǎo)措施;探索建立宗教團(tuán)體、場所宗教干部聯(lián)系人制度,進(jìn)一步推進(jìn)“和順宗教、責(zé)任宗教”建設(shè)。

二是細(xì)化法治化要求。要聚焦問題,認(rèn)真貫徹落實黨的宗教工作方針政策、法律法規(guī),根據(jù)《宗教事務(wù)條例》逐條逐項分析研判,舉一反三,綜合治理,建立問題臺賬,細(xì)化工作任務(wù),明確完成時限,確保中央和省委、市委決策部署落到實處。要統(tǒng)籌推進(jìn)抓落實,做到“兩不誤、兩促進(jìn)”,由宗教部門牽頭攬總,相關(guān)部門積極配合,開展集中治理,堅決把宗教領(lǐng)域各項事務(wù)納入法治化管理軌道。要建章立制抓管理,各地各相關(guān)部門要注重從建立健全長效機(jī)制方面鞏固整改成果,推動整改工作常態(tài)化、整改成效長效化,切實提高宗教事務(wù)管理法治化、規(guī)范化水平。

三是要落實宗教活動場所現(xiàn)代治理制度。完成宗教活動場所規(guī)劃中期評估和信息化管理系統(tǒng)建設(shè),做好場所民主管理實踐成果和“宗教中國化實踐基地”創(chuàng)新做法的復(fù)制和推廣。

2、中觀上明確宗教事務(wù)管理能力評估指標(biāo)。按照“管理重心下移、管理責(zé)任下延”的思路,在將網(wǎng)絡(luò)治理理論融入到政府宗教事務(wù)管理評價之后,將民族宗教事務(wù)管理納入社會治理體系、治理能力建設(shè),融入現(xiàn)代管理,著力建構(gòu)以政府管理能力為導(dǎo)向的地方政府宗教事務(wù)管理能力指標(biāo)體系。根據(jù)宗教事務(wù)管理職能履行的順序,這一指標(biāo)體系應(yīng)分為宗教事務(wù)管理目標(biāo)制定——目標(biāo)執(zhí)行——目標(biāo)修正——網(wǎng)絡(luò)化的宗教事務(wù)管理四個領(lǐng)域(詳見下圖所示)。

圖4 政府宗教事務(wù)管理能力評價路徑

把握宗教事務(wù)管理規(guī)律,根據(jù)現(xiàn)有的宗教事務(wù)管理考核體系確定的目標(biāo),細(xì)化各項指標(biāo),豐富子目標(biāo)的內(nèi)容。指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn),結(jié)合政策方針、學(xué)術(shù)探索以及實踐發(fā)展更新指標(biāo),做到既強(qiáng)調(diào)重點,又顧及全局,持續(xù)增強(qiáng)指標(biāo)體系的合理性,提高效能。

3、微觀上推動多元主體協(xié)作互補(bǔ)。政府部門工作者要提高歷史思維能力、辯證思維能力、法治思維能力、統(tǒng)戰(zhàn)思維能力。一要加強(qiáng)政策研究和實踐研究,及時捕捉到宗教領(lǐng)域的現(xiàn)實問題,科學(xué)預(yù)見潛在問題;二要重視干部的教育學(xué)習(xí),加強(qiáng)基層宗教管理干部培訓(xùn)的計劃性和針對性。

宗教界、宗教團(tuán)體組織要不斷提升宗教制度化、規(guī)范化、法治化水平,常態(tài)化開展好“五進(jìn)五好”主題實踐,培育具有濃厚人文情懷的特色宗教場所,打造宗教中國化實踐基地,加強(qiáng)宗教團(tuán)體內(nèi)部的規(guī)范化建設(shè),做好宗教界后備人才隊伍建設(shè)。

社區(qū)居民和社區(qū)組織的自我管理和共同治理能力也要加強(qiáng)。一是建強(qiáng)社區(qū)組織體系,發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動作用,從物理結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)對居民的再組織。[9]二是夯實社區(qū)自治基礎(chǔ),重塑“熟人社會”,強(qiáng)化居民參與意識的培養(yǎng)。三是培育發(fā)展社會組織,激發(fā)社區(qū)治理生機(jī)活力。在社區(qū)居委會、村委會的各類活動中,加強(qiáng)黨和國家的宗教政策、法律法規(guī)宣傳,積極協(xié)助統(tǒng)戰(zhàn)部門的工作。[10]