加強存量土地的盤活利用――廣西的探索實踐

石成云

盤活利用存量土地是解決項目用地難問題，激發(fā)地方發(fā)展活力的有效方式，本文通過分析廣西存量土地的盤活利用情況，以期在新的發(fā)展階段下更好地強化土地管理和利用工作，助推高質(zhì)量發(fā)展。

一、工作推進情況

（一）省級層面抓好統(tǒng)籌指導(dǎo)

一是完善政策及監(jiān)管措施。為推動存量土地的盤活利用，廣西人民政府辦公廳相繼印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)提高存量土地利用效率助力廣西高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）的通知》《關(guān)于進一步加強和促進土地節(jié)約集約利用的通知》《廣西壯族自治區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地管理辦法（2019年修訂）》《關(guān)于進一步推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)促進高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，廣西自然資源廳印發(fā)了《關(guān)于落實建設(shè)用地“增存掛鉤”機制的意見》，實現(xiàn)諸多政策措施的集成創(chuàng)新，同時著手建立全區(qū)自然資源開發(fā)利用綜合監(jiān)管平臺，強化土地“批、征、供、用、補、查”全程監(jiān)管，存量土地的盤活有了政策基礎(chǔ)和工作抓手。

二是強化年度績效考核。研究明確建設(shè)用地“增存掛鉤”任務(wù)目標(biāo)，將近五年平均供地率、盤活存量土地、閑置土地控制工作納入對設(shè)區(qū)市政府績效考核指標(biāo)，將供地率和閑置土地控制納入對市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核指標(biāo)，督促市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視和大力推進節(jié)約集約用地。

三是加強工作檢查指導(dǎo)。召開節(jié)約集約用地專題推進會，督促各市縣落實好土地節(jié)約集約各項政策措施。成立工作組赴市縣指導(dǎo)土地節(jié)約集約利用工作，對“增存掛鉤”有關(guān)政策和任務(wù)落實情況進行專項指導(dǎo)。按季度對供地率、盤活存量土地、閑置土地處置和落實“增存掛鉤”等節(jié)約集約用地工作情況進行專題通報，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

（二）市縣層面抓好具體落實

一是建立完善的工作推進機制。各市制定落實盤活存量土地、處置閑置土地、增存掛鉤等任務(wù)工作方案，建立由自然資源局主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)科室按照職責(zé)推進工作的領(lǐng)導(dǎo)機制。南寧市自然資源局制定《關(guān)于加快推進存量土地盤活利用工作實施方案》，明確了開展消除批而未供土地、處置閑置土地，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等任務(wù)；玉林市印發(fā)《玉林市盤活批而未供土地和處置閑置土地工作方案》，成立玉林市批而未供和閑置土地處置攻堅工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，明確各縣（市、區(qū)）工作任務(wù)目標(biāo)以及盤活土地的措施和辦法，定期將批而未供和閑置土地處置工作進展情況報送市領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)單位。

二是研究提出解決問題的途徑。各市在自治區(qū)盤活存量土地相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，針對本地區(qū)實際問題，進一步制定了相關(guān)配套政策措施，為化解盤活存量土地遇到的問題提供了政策支持，促進了相關(guān)任務(wù)目標(biāo)的完成。南寧市人民政府印發(fā)《關(guān)于切實盤活閑置和低效工業(yè)用地的通知》，分別對閑置和低效工業(yè)用地的盤活提出了多種處置方式，《關(guān)于加快推進舊城區(qū)改造工作實施辦法》明確了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的改造方式、改造實施程序等內(nèi)容；桂林市制定《桂林市盤活存量建設(shè)用地提高土地利用率三年行動實施方案（2019-2021年）》，要求對每一宗批而未供土地、閑置土地登記造冊，上圖入庫，倒排工期分類處置；柳州市通過工礦企業(yè)“退二進三”“退城進郊”對舊廠礦二次開發(fā)、企業(yè)職工危舊房集中改造、城中村改造等形式，有效促進了低效用地的盤活。

三是運用信息化手段提高管理效率。充分利用土地動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管系統(tǒng)、“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，在“批、征、供、用、補、查”等環(huán)節(jié)，重點對土地審批、土地征收、土地供應(yīng)、項目用地開發(fā)建設(shè)等情況進行動態(tài)監(jiān)管。欽州市在加強信息平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立與用地需求單位的聯(lián)動機制，對批而未供的土地，選擇條件成熟的地塊，通過印制宣傳冊、制作宣傳片，召開本地、異地土地推介專場會及網(wǎng)絡(luò)推介等方式主動宣傳，吸引開發(fā)商積極參與土地招拍掛活動。

二、工作實施成效

（一）進一步推動了土地節(jié)約集約利用

存量土地盤活、閑置土地處置、“增存掛鉤”機制運行等方面都取得了良好成效。近幾年都超額完成了存量土地盤活目標(biāo)任務(wù)。據(jù)初步數(shù)據(jù)顯示，2019年消化批而未供土地和處置閑置土地完成率分別為183.87%、323.10%，截至2020年12月，盤活存量土地任務(wù)完成率達(dá)155%，節(jié)約集約用地水平有了明顯提升。

（二）進一步緩解了地方用地供需矛盾

盤活存量土地相關(guān)政策的實施，促使地方進一步轉(zhuǎn)變用地觀念，克服等、靠、要思想，強化自身“挖潛增效”的措施和管理手段，轉(zhuǎn)變土地利用方式，在土地供給上力求供需匹配，高效利用。特別是在當(dāng)前耕地占補平衡壓力大的形勢下，通過使用存量土地，經(jīng)濟社會發(fā)展急需的項目建設(shè)，特別是產(chǎn)業(yè)項目用地得到有效保障，實實在在地緩解了地方用地供需緊張矛盾。

（三）進一步促進了地方經(jīng)濟建設(shè)

通過推動土地“存量”轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟“增量”，為高質(zhì)量發(fā)展開拓了用地空間，創(chuàng)造了新的經(jīng)濟增長點。一方面穩(wěn)定了地方財政收入，據(jù)悉，2020年土地出讓收入1 682.43億元，同比提高24.9%；另一方面最大程度地滿足了地方招商引資項目及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求，帶動了投資、拉動了內(nèi)需，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展。

三、存在的問題

（一）地方政府工作落實機制有待加強

部分市縣存量土地盤活、閑置土地處置工作的領(lǐng)導(dǎo)作用沒有得到充分發(fā)揮，未能很好地履行政府主體責(zé)任，雖然有的市縣成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但是實際工作普遍存在由自然資源部門孤軍奮戰(zhàn)的情況，相關(guān)部門參與存量土地盤活、閑置土地認(rèn)定和處置工作的聯(lián)合推進機制不夠健全。

（二）征地工作滯后影響了土地有效供應(yīng)

征地問題一直是制約土地供應(yīng)的主要因素，一方面征地工作涉及面廣，既要安置好被征收土地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，又要解決很多時間跨度大、情況復(fù)雜的歷史遺留問題，工作難度大；另一方面群眾對征地補償安置要求越來越高，因難以滿足要求而影響了征地工作的推進；另外征地范圍內(nèi)搶建、搶種現(xiàn)象依然存在，違章建筑短時間內(nèi)難以依法拆除和處置到位，增加征拆工作難度。由于征地工作中的各種原因未能及時形成“凈地”供應(yīng)，造成批而未供的存量土地增大，影響了供地率的提升。

（三）閑置土地處置存在較大難度

閑置土地的形成有政府、企業(yè)等多方面的原因，存在調(diào)查取證難、認(rèn)定難、依法處置難的問題。目前閑置土地處置措施還不夠完善，面臨執(zhí)行難度大的問題。如在執(zhí)行“無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)”時，由于部分企業(yè)已全額繳納了土地出讓金，或部分項目已開工建設(shè)了一部分，地方政府要無償收回土地使用權(quán)存在較大的難度，一方面違反《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定；另一方面一旦執(zhí)行無償收回，可能導(dǎo)致該企業(yè)破產(chǎn)，引發(fā)社會問題。若協(xié)議收回國有土地使用權(quán)，又因收回土地價格難以與企業(yè)達(dá)成一致，導(dǎo)致收回工作進展緩慢；再者有些涉及到政府招商引資承諾的因素，閑置責(zé)任主體難界定，也影響了后續(xù)的處置工作。

四、有關(guān)建議

（一）建立完善的共同責(zé)任機制

各地要把政策文件要求傳導(dǎo)到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和政府相關(guān)部門，推動建立“資源共用，項目共管、責(zé)任共擔(dān)”的共同責(zé)任機制，各地結(jié)合實際認(rèn)真研究制定工作計劃、配套措施、獎懲機制，充分調(diào)動各部門工作積極性，形成倒逼效應(yīng)，通過部門聯(lián)動，以信息化手段破解當(dāng)前土地供應(yīng)、土地供后監(jiān)管、閑置土地處置等工作中的困局。

（二）加大征地工作推進力度

加強征地政策和城市發(fā)展規(guī)劃的宣傳，充分保障群眾的合法權(quán)益和合理訴求，爭取群眾響應(yīng)、支持征地和建設(shè)工作，進一步強化部門協(xié)同，借鑒推行中馬欽州產(chǎn)業(yè)園的征地模式，探索村集體成立專業(yè)合作社（或者公司），參與土地征收和平整等工作，擴大被征地群眾增收渠道，增加村集體財產(chǎn)，變土地強制征收為合作協(xié)商征收，變土地“被征收”為“申請征收”，提高土地征收效率，高質(zhì)量完成盤活存量土地任務(wù)。

（三）加強對閑置土地問題的研究和處置

結(jié)合廣西實際，堅持問題導(dǎo)向，加強對閑置土地處置工作的研究，從法規(guī)和政策層面破解閑置土地調(diào)查認(rèn)定難和處置難的問題，確保閑置土地處置有法可依。地方政府也要高度重視閑置土地的處置工作，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動”的處置工作機制，落實市、縣人民政府的主體責(zé)任，明確有關(guān)部門的職責(zé)和分工。摒棄“等、靠、要”思想和畏難情緒，以國家、自治區(qū)法規(guī)和政策為指引，根據(jù)地方實際，及時研究制定相關(guān)規(guī)范性文件和工作措施，有效解決基層工作遇到的實際問題。