困境與出路：院庭長(zhǎng)辦案制度實(shí)證研究——基于A市實(shí)證考察

劉文濤

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610000）

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，我國(guó)開啟了新一輪全面司法體制改革。其中，“司法責(zé)任制改革作為司法體制改革的基石，是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的必由之路，對(duì)提高司法質(zhì)量、效率和公信力具有重要意義”①孟建柱：《堅(jiān)定不移推動(dòng)司法責(zé)任制改革全面開展》《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第1期。，成為了本輪改革重點(diǎn)之一。2015年9月最高院通過(guò)了《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，2017年又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)人民法院院、庭長(zhǎng)辦理案件工作的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“院庭長(zhǎng)辦案意見”），對(duì)院庭長(zhǎng)辦案首次做了詳細(xì)規(guī)定。中央政法委書記郭聲琨提出：“入額領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格執(zhí)行辦案數(shù)量要求，帶頭辦理重大復(fù)雜疑難案件，達(dá)不到要求的退出員額?！敝軓?qiáng)院長(zhǎng)也提出“深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革，強(qiáng)化院、庭長(zhǎng)辦案”的目標(biāo)任務(wù)。②參見項(xiàng)天倫：《回歸法官本色：院、庭長(zhǎng)辦案制度的審視與完善》，最高人民法院；《司法體制綜合配套改革與刑事審判問(wèn)題研究——全國(guó)法院第30屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募ㄉ希罚罡呷嗣穹ㄔ海?019，第9頁(yè)?？梢哉f(shuō)，建立司法責(zé)任制是本輪司法改革的關(guān)鍵，而建立、完善、落實(shí)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案制度，則是司法責(zé)任制改革的重要一環(huán)。

客觀而言，經(jīng)過(guò)各級(jí)法院幾年來(lái)的努力實(shí)踐，院庭長(zhǎng)辦案制度取得了不小的進(jìn)步，對(duì)解決以往長(zhǎng)期存在的“審者不判、判者不審”等司法頑疾發(fā)揮了重要作用。但是，院庭長(zhǎng)辦案制度也存在諸多隱憂，一定程度處于落實(shí)不力的局面。原因在于，“讓長(zhǎng)期習(xí)慣于對(duì)司法活動(dòng)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)指揮，對(duì)法官、檢察官發(fā)號(hào)施令的司法管理官員到一線審案、執(zhí)法，履行法官、檢察官的辦案職責(zé)，無(wú)異于司法領(lǐng)域的一場(chǎng)革命?！雹冽堊谥恰O海龍、張瓊：《落實(shí)院庭長(zhǎng)辦案制度》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期。

基于此，筆者擬通過(guò)實(shí)證研究方法，以A市為樣本，搜集、梳理了A市兩級(jí)法院近年來(lái)院庭長(zhǎng)辦案的相關(guān)數(shù)據(jù)和實(shí)踐情況，主要采用實(shí)證研究方法，通過(guò)梳理、分析相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)目前院庭長(zhǎng)辦案機(jī)制改革中取得的成果及經(jīng)驗(yàn)，存在的問(wèn)題及原因，并開展進(jìn)一步分析，以期為下一步改革提供有益建議。

二、院庭長(zhǎng)辦案制度的溯源與定位

（一）院庭長(zhǎng)辦案溯源

院庭長(zhǎng)辦案制度雖興起于近年司法責(zé)任制度改革，卻擁有二十余年的實(shí)踐淵源，可進(jìn)行如下簡(jiǎn)要的劃分：

一是初步探索階段。最高院1999年“一五改革綱要”規(guī)定：“推行院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)參加合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)審理案件的做法。各級(jí)人民法院應(yīng)結(jié)合本院的實(shí)際情況，對(duì)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)審理案件提出明確要求?！逼鋵?dǎo)向?qū)嵸|(zhì)上是“還權(quán)于合議庭”，由于這一規(guī)定的落實(shí)完全依靠自覺，實(shí)踐中并未得到貫徹。2005年“二五改革綱要”規(guī)定：“院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)參加合議庭審理案件。”隨后，《關(guān)于增強(qiáng)司法能力提高司法水平的若干意見》和《關(guān)于完善院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)參加合議庭審理案件制度的若干意見》完善了具體要求和操作細(xì)則。2009年“三五改革綱要”規(guī)定：“建立健全院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的‘一崗雙責(zé)’制度，落實(shí)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)一手抓審判、一手抓隊(duì)伍的雙重職責(zé)。”這一階段，院庭長(zhǎng)辦案的規(guī)定從原則逐步走向到具體，但隨著法院強(qiáng)調(diào)審判管理，司法行政化趨勢(shì)加劇以及缺乏硬性規(guī)定和配套措施，這一制度并未落實(shí)。

二是開展普遍實(shí)踐階段。2013年《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》明確規(guī)定“將副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)直接編入合議庭并擔(dān)任審判長(zhǎng)”。2015年“四五改革綱要”要求“完善院、庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員擔(dān)任審判長(zhǎng)參加合議庭審理案件的工作機(jī)制”。自此，院庭長(zhǎng)辦案得到了各級(jí)法院普遍重視并開展了廣泛實(shí)踐。

三是成為司法改革重點(diǎn)階段。2015年最高院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定：“進(jìn)入法官員額的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)專職委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)辦理案件”，對(duì)辦案數(shù)量和類型作了原則性規(guī)定。2017年“院庭長(zhǎng)辦案意見”作了全面、具體的規(guī)定。2017年10月，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實(shí)司法責(zé)任制的意見》，將“完善入額領(lǐng)導(dǎo)干部辦案機(jī)制”作為“落實(shí)責(zé)任制，規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行”的重要內(nèi)容，明確規(guī)定擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官“帶頭辦理復(fù)雜敏感、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件”，同時(shí)提出“嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)干部辦案數(shù)量的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部辦案情況定期通報(bào)制度”，“擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官不辦案或者辦案達(dá)不到要求的，應(yīng)當(dāng)退出員額”。地方各級(jí)法院也因地制宜，制定了本地區(qū)的辦案細(xì)則等規(guī)定，進(jìn)一步提高了可操作性。例如A市中院下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)入額法官年度辦案任務(wù)的通知》，明確了院庭長(zhǎng)的基本辦案任務(wù)。此外還先后制定了《關(guān)于合議庭審判長(zhǎng)權(quán)力清單的規(guī)定（試行）》等7個(gè)改革文件，及《A市中級(jí)人民法院法官及審判輔助人員審判權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》，明確了審判人員的審判權(quán)責(zé)，及院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理職責(zé)及行權(quán)方式。可以看出，本輪司改以來(lái)，從中央到最高院、地方法院，均給予了院庭長(zhǎng)辦案制度前所未有的關(guān)注。

（二）院庭長(zhǎng)辦案的功能定位

在深化司法體制改革的大背景下，落實(shí)院庭長(zhǎng)辦案制度不僅關(guān)乎保證法官辦案主體地位，還涉及完善審判監(jiān)督機(jī)制，具有多重功能：

一是有利于落實(shí)“審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法院“審者不判、判者不審”以及“先定后審”的現(xiàn)象屢遭詬病。直接原因就在于院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等行政領(lǐng)導(dǎo)和審判委員會(huì)凌駕于合議庭和辦案法官之上，通過(guò)簡(jiǎn)單聽取匯報(bào)而非直接閱卷、開庭審理就對(duì)案件判決結(jié)果予以“指示”，而承辦法官幾乎都予以服從，嚴(yán)重違背了司法親歷性原則和審判獨(dú)立原則。院庭長(zhǎng)辦案制度，將院庭長(zhǎng)從“領(lǐng)導(dǎo)辦案”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯愚k案”，從行政職能回歸到審判職能，推動(dòng)法院內(nèi)部審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制良性轉(zhuǎn)變。

二是有利于落實(shí)員額制改革。孟建柱指出：“推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案制度化、常態(tài)化，是落實(shí)入額辦案責(zé)任的關(guān)鍵之一?！雹偻跻嗑骸端靖耐七M(jìn)四年多交出成績(jī)單：全國(guó)基層法院檢察院人均辦案增長(zhǎng)兩成》，中青在線：http://news.cAol.com/co/2017-07/11/content_16288492.htm，2020年8月14日訪問(wèn)。而“員額制改革牽扯到法院中多數(shù)人的利益關(guān)系，被認(rèn)為是一場(chǎng)動(dòng)法院審判人員奶酪的改革，是最復(fù)雜、最困難、最艱巨的改革?！雹诶詈疲骸对和ラL(zhǎng)辦案與員額制改革》，《江海學(xué)刊》2018年第5期。入額既可以提高職業(yè)收入，關(guān)乎法官切身經(jīng)濟(jì)利益，也是對(duì)法官過(guò)去辦案經(jīng)歷、辦案質(zhì)量的肯定，關(guān)乎其職業(yè)聲譽(yù)。實(shí)踐中，幾乎所有的院庭長(zhǎng)都會(huì)選擇成為員額法官。院庭長(zhǎng)進(jìn)入辦案組帶頭辦案、實(shí)際辦案、辦理大要案，可以對(duì)辦案組的其他普通員額法官以及未入額的法官助理、助理法官起到良好的引領(lǐng)示范作用。

三是有利于提高辦案質(zhì)量和司法公信力。各級(jí)法院尤其是基層法院院庭長(zhǎng)幾乎都經(jīng)歷了“書記員、助理審判員、審判員、庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)”的職業(yè)成長(zhǎng)道路，具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)。將這些優(yōu)質(zhì)的審判資源充實(shí)到辦案一線，帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件，充分發(fā)揮引領(lǐng)示范的作用，有助于提高案件審判質(zhì)量、統(tǒng)一案件裁判標(biāo)準(zhǔn)、法律適用。組建以院庭長(zhǎng)為核心的審判團(tuán)隊(duì)，不僅可以起到對(duì)年輕法官“幫傳帶”的指導(dǎo)作用，更可以充分發(fā)揮政策把握和協(xié)調(diào)能力。此外，由院庭長(zhǎng)親自辦案和擔(dān)任審判長(zhǎng)，可以增強(qiáng)社會(huì)對(duì)法院的司法公信力，打消當(dāng)事人對(duì)案外不當(dāng)干預(yù)的顧慮，促使其服判息訴。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“在總編制未增加的情況下，全國(guó)基層法院85%以上的司法人力資源配置到辦案一線，辦案力量增加20%以上，人均辦案數(shù)量增長(zhǎng)20%以上，結(jié)案率上升至18%以上，一審后服判息訴率提高10%以上，二審后服判息訴率達(dá)98%以上”。③王亦君：《司改推進(jìn)四年多交出成績(jī)單：全國(guó)基層法院檢察院人均辦案增長(zhǎng)兩成》，中青在線：http://news.cAol.com/co/2017-07/11/content_16288492.htm，2020年8月14日訪問(wèn)。

三、現(xiàn)狀、困境與原因：院庭長(zhǎng)辦案實(shí)證考察

為更好地發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在的真問(wèn)題以及提出針對(duì)性建議，筆者除搜集整理了近年A市兩級(jí)法院院庭長(zhǎng)辦案的有關(guān)數(shù)據(jù)外，還開展了調(diào)研活動(dòng)，與辦案一線的法官和院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、專委和庭長(zhǎng)等進(jìn)行交流座談，力求調(diào)研結(jié)果客觀公正。

（一）現(xiàn)狀：院庭長(zhǎng)辦案實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化”

院庭長(zhǎng)辦案制度改革以前，各級(jí)法院院庭長(zhǎng)尤其是院長(zhǎng)辦案數(shù)量很少，甚至不辦案。自最高院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》對(duì)院庭長(zhǎng)辦理案件數(shù)量提出要求以來(lái)，院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量開始大幅提升。以下是A市兩級(jí)法院近三年院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量情況。

由表一可知，2017—2019年3年來(lái)A市院庭長(zhǎng)結(jié)案總數(shù)逐步上升，從12214件上升到14016件，增幅高達(dá)14.8%；院領(lǐng)導(dǎo)結(jié)案數(shù)從4755件上升至5036件，增加5.91%；庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)結(jié)案數(shù)從7393件上升至8165件，增加10.44%。如果將時(shí)間前推至開始對(duì)院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量提出要求的2015年，則增幅更大。從辦案數(shù)量看，院庭長(zhǎng)辦案制度落實(shí)效果明顯。

表一 A市兩級(jí)法院2017—019年院庭長(zhǎng)辦案情況

不僅僅整體辦案數(shù)量增幅明顯，院庭長(zhǎng)結(jié)案比例也明顯提升。根據(jù)A市法院《關(guān)于下達(dá)入額法官年度辦案任務(wù)的通知》的要求，A市中院院庭長(zhǎng)辦案數(shù)要達(dá)到同級(jí)法官平均工作量要求的比例分別是：院長(zhǎng)5%，分管副院長(zhǎng)20%，協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)25%，庭長(zhǎng)50%。由表二可知，2019年A市院庭長(zhǎng)結(jié)案數(shù)比例已經(jīng)接近全部結(jié)案數(shù)六成以上。雖然院庭長(zhǎng)結(jié)案數(shù)比例小于其所占員額數(shù)比例，但考慮到院庭長(zhǎng)辦案比例遠(yuǎn)小于一般員額法官，可以認(rèn)為，A市院庭長(zhǎng)辦案數(shù)量遠(yuǎn)超預(yù)期，基本實(shí)現(xiàn)了“常態(tài)化”。

表二 2019年A市法院系統(tǒng)院庭長(zhǎng)辦案比例情況①本文所稱“院領(lǐng)導(dǎo)”包含正院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和專委，下同。

辦案數(shù)量和結(jié)案比例的不斷提升，意味著各級(jí)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的日常工作安排、上班時(shí)間精力的分布不斷向著“法官角色”傾斜甚至發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。院庭長(zhǎng)逐步回歸至“法官角色”的轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)意義，正如有學(xué)者指出：“院、庭長(zhǎng)辦案機(jī)制改革推進(jìn)了法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變，讓司法責(zé)任的承擔(dān)更加明確，也讓通常意義上的以院庭長(zhǎng)為代表的法官更充分地履行審判職能，這對(duì)中國(guó)司法公正的實(shí)現(xiàn)和司法效率的提高具有顯著作用。”①

（二）困境：“形式化辦案”尚未完全根治

從審結(jié)案件數(shù)量和比例上看，院庭長(zhǎng)辦案已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、制度化。但是從辦案質(zhì)量上看，依舊存在“保量不保質(zhì)”的問(wèn)題，還有進(jìn)一步落實(shí)的空間。研究發(fā)現(xiàn)，院庭長(zhǎng)辦案存在的主要癥結(jié)有：

1.落實(shí)該制度的難點(diǎn)在于院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)

以下是2019年A市院庭長(zhǎng)和其他員額法官人均結(jié)案數(shù)統(tǒng)計(jì)表。

由表三可知，院庭長(zhǎng)總體人均結(jié)案97.33件，是全院人均結(jié)案的80.7%，普通員額法官人均結(jié)案數(shù)的52.5%，遠(yuǎn)高于“院長(zhǎng)5%，分管副院長(zhǎng)20%，協(xié)管領(lǐng)導(dǎo)25%，庭長(zhǎng)50%”的指標(biāo)，實(shí)施效果良好。在以往，院庭長(zhǎng)辦案制度在“庭長(zhǎng)”一級(jí)即出現(xiàn)落實(shí)難問(wèn)題，其作為中層領(lǐng)導(dǎo)辦案數(shù)量明顯減少，而副庭長(zhǎng)與普通員額法官在辦案方面差別不大。數(shù)據(jù)顯示，A市法院庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)在人均結(jié)案數(shù)方面并無(wú)明顯差異，其中副庭長(zhǎng)人均結(jié)案數(shù)甚至超過(guò)了全院人均結(jié)案數(shù)，落實(shí)效果良好。

表三 2019年A市法院人均結(jié)案統(tǒng)計(jì)表

但是從院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面看，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和專委等院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人均辦案數(shù)遠(yuǎn)小于庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，尤其是一把手全年辦案只有數(shù)件。換言之，院庭長(zhǎng)辦案制度的落實(shí)重點(diǎn)在于院領(lǐng)導(dǎo)層面。出現(xiàn)該現(xiàn)象的原因在于不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，主要扮演的角色不同?？傮w上看，法院院長(zhǎng)首先扮演著管理家與政治家角色，法律家角色則處于相對(duì)次要地位，級(jí)別越高的法院（中院、高院）表現(xiàn)越為突出。①左衛(wèi)民：《強(qiáng)化院庭長(zhǎng)辦案的“量、質(zhì)、責(zé)”》，《人民法院報(bào)》2017年4月10日第2版。相比院領(lǐng)導(dǎo)更加看重“領(lǐng)導(dǎo)干部”身份，庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)在司法改革后大多進(jìn)入一線辦案，“法官身份”認(rèn)同感較強(qiáng)。

2.“選擇性辦案”問(wèn)題突出

所謂“選擇性辦案”，是指院庭長(zhǎng)雖然參與辦案，但僅僅辦理簡(jiǎn)單案件或者程序性案件，例如管轄權(quán)異議類案件、小額訴訟案件、執(zhí)行案件等，對(duì)于疑難復(fù)雜型案件能不審則盡可能不審。“選擇性辦案”在全國(guó)各地、各級(jí)法院系統(tǒng)均有體現(xiàn)，甚至成為困擾落實(shí)院庭長(zhǎng)辦案制度的普遍性問(wèn)題②左衛(wèi)民：《中國(guó)法院院長(zhǎng)角色的實(shí)證研究》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。。以A市為例，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、專委辦理的案件中，執(zhí)行案件占比60%以上，適用獨(dú)任制審理的案件高達(dá)80%以上，程序性案件遠(yuǎn)高于實(shí)體性案件。這些案件大都是簡(jiǎn)單案件，這與領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦疑難復(fù)雜案件的改革精神背道而馳，一定程度上造成該制度“虛化”。實(shí)踐中，也確實(shí)有院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)明示辦理簡(jiǎn)單案件或者進(jìn)入簡(jiǎn)案組、執(zhí)行案件組。還有部分院、庭長(zhǎng)辦案是出于特殊需要，如開觀摩庭、上級(jí)法院檢查等。這不僅違背了領(lǐng)導(dǎo)干部起到引領(lǐng)示范作用的初衷，反而會(huì)引起普通員額法官的不滿情緒，甚至造成整個(gè)法律職業(yè)共同體和社會(huì)對(duì)院庭長(zhǎng)司法素養(yǎng)、辦案能力的不信任。

3.“掛名辦案”

所謂“掛名辦案”，就是某一案件雖然案管系統(tǒng)分配給院庭長(zhǎng)辦理，但是實(shí)際是由其他法官承辦的。實(shí)踐中“掛名辦案”有兩種具體做法：一是完全當(dāng)“甩手掌柜”，除了在庭審時(shí)公開露面以外，其余審判工作均由他人“代理”完成。二是形式上參與其他審判環(huán)節(jié)和審判工作，但是不實(shí)質(zhì)性進(jìn)行閱卷、審查證據(jù)等工作，只是簡(jiǎn)單聽取其他法官的意見，同意裁判文書的簽發(fā)。以上做法均將“承審”異化為“參審”，由于并不親自閱卷，違背司法親歷性原則，難以保證案件辦理質(zhì)量。

以上實(shí)踐中存在的形式化問(wèn)題，造成了院庭長(zhǎng)辦案制度“虛化”，對(duì)司法責(zé)任制改革帶來(lái)了不利后果。一方面，“掛名辦案”相當(dāng)于變相或者異化的“審者不判、判者不審”，司法親歷性和司法公正難以保證。名義上的審理者與實(shí)際上的裁判者不符，一旦啟動(dòng)錯(cuò)案追責(zé)，兩者容易發(fā)生扯皮。另一方面阻礙員額制的順利實(shí)施。目前，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)占據(jù)了各級(jí)法院主要的員額指標(biāo)，雖然基于考核壓力不得不開始辦理案件，但是其選擇辦理程序性案件、規(guī)避疑難復(fù)雜案件的行為，反而可能會(huì)加劇普通員額法官辦案壓力。尤其是院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面，占員額編制不辦案的現(xiàn)象更為突出。

（三）原因分析

筆者認(rèn)為，院庭長(zhǎng)辦案制度之所以在實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化”的同時(shí)又面臨“形式化”問(wèn)題，既有制度層面的原因，也有院庭長(zhǎng)個(gè)人主觀上的原因。具體而言：

1.院庭長(zhǎng)辦案機(jī)制尚需完善

一是分案機(jī)制存在漏洞。目前普通員額法官采取“隨機(jī)分案為主、指定分案為輔”的分案方式，而院庭長(zhǎng)則是“指定分案為主”，實(shí)踐中操作余地很大。院庭長(zhǎng)尤其是院領(lǐng)導(dǎo)往往利用其職權(quán)主動(dòng)要求分配簡(jiǎn)案，下級(jí)部門在分案時(shí)也能夠“揣測(cè)”領(lǐng)導(dǎo)意圖。其次，重大、疑難復(fù)雜案件的界定標(biāo)準(zhǔn)存在模糊性，依賴個(gè)人判斷，立案審查一般是形式審查，要實(shí)質(zhì)性做到“繁簡(jiǎn)分流”存在較大難度。對(duì)案件是否屬于難案等發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，院庭長(zhǎng)容易推諉。

二是監(jiān)督機(jī)制不健全，制度缺乏剛性。目前考核機(jī)制“重?cái)?shù)字、輕質(zhì)量”，只要案件數(shù)達(dá)標(biāo)即完成考核任務(wù)，辦案質(zhì)量則難以量化，上級(jí)部門難以監(jiān)督。一定程度上助長(zhǎng)了形式主義發(fā)展。其次，法院領(lǐng)導(dǎo)干部的考評(píng)、提拔更側(cè)重考察其行政領(lǐng)導(dǎo)能力，案件辦理方面只要不出冤假錯(cuò)案即可，審判業(yè)務(wù)能力居于次要位置。

三是審判輔助配套措施跟不上。員額制改革后，囿于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、配套財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足等原因，多數(shù)地區(qū)法院的法官、法官助理、書記員比例很難達(dá)到1:1:1。不少法官同時(shí)承擔(dān)著處理“審判核心事務(wù)”和“審判輔助事務(wù)”的工作，一些未入額的法官助理也在承辦大量案件，成為事實(shí)上的辦案人員甚至是辦案主力。為解決這一問(wèn)題，不少法院嘗試對(duì)一些審判輔助事務(wù)如送達(dá)、整理案卷、記錄庭審等采取第三方公司“外包”方式對(duì)法官工作量進(jìn)行“減壓”，但實(shí)踐中效果并不好。一方面受限于法院經(jīng)濟(jì)能力，難以大規(guī)模開展輔助人員外聘；另一方面，不少臨聘人員法律專業(yè)知識(shí)匱乏、職業(yè)素養(yǎng)不足，難以達(dá)到員額法官辦案要求和辦案標(biāo)準(zhǔn)，反而形成掣肘。

2.審判監(jiān)督管理職能與行政管理職能的影響

院庭長(zhǎng)身兼司法裁判職能、審判監(jiān)督管理職能和行政管理職能三重職能，如何平衡三者關(guān)系、合理分配有限的精力、時(shí)間關(guān)乎到院庭長(zhǎng)辦案制度的落實(shí)。

一方面，審判監(jiān)督管理等非審判性事務(wù)日益增多?！耙粛忞p責(zé)”下，院庭長(zhǎng)既要抓好審判工作，又要帶好隊(duì)伍，確保黨風(fēng)廉政建設(shè)不出問(wèn)題，即業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)兩手抓。①參見陳丹、婁必縣：《法院院庭長(zhǎng)權(quán)力角色沖突及解決》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1期。雖然本輪司法改革強(qiáng)調(diào)“獨(dú)立辦案”，但是放權(quán)不等于放任，信任不能代替監(jiān)督。作為院庭長(zhǎng)，其有責(zé)任對(duì)本院、本庭內(nèi)部案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理，確保基本的辦案質(zhì)量。實(shí)踐已經(jīng)證明，強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立辦案主體地位以來(lái)，發(fā)回重審、改判的案件比例有所回升。而對(duì)于院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手來(lái)說(shuō)，其肩負(fù)的行政職能更多，對(duì)外要為本院爭(zhēng)取更多“利益”如提高法院人員待遇、改善辦公條件以及協(xié)調(diào)有關(guān)部門工作等，為法院整理運(yùn)行提供組織保證和物質(zhì)保證。如果院庭長(zhǎng)只專注于辦案，無(wú)疑是不合格的領(lǐng)導(dǎo)。

另一方面，非法院系統(tǒng)的外部事務(wù)的干擾較多。目前，院、庭長(zhǎng)深受“文山會(huì)海”困擾。實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生原本排好了開庭日期，中途卻因?yàn)椴坏貌粎⒓拥臅?huì)議延期甚至數(shù)次延期審理的情況。雖然《人民法院落實(shí)〈保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定〉的實(shí)施辦法》明確規(guī)定任何單位、個(gè)人均不得安排法官?gòu)氖赂黝愔伟惭策?、衛(wèi)生整治等超出法定職責(zé)的任務(wù)，但實(shí)踐中難以貫徹執(zhí)行。以上大量行政事務(wù)、管理事務(wù)的存在，致使院庭長(zhǎng)辦案時(shí)間完全碎片化，難以集中精力真正投入到辦案中去，遑論辦大案要案。

3.部分院庭長(zhǎng)辦案積極性不高

一方面是怕?lián)?zé)不愿辦理案件。十八屆四中全會(huì)明確提出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”和“實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制”。對(duì)一些業(yè)務(wù)不熟練的院庭長(zhǎng)而言，終身追責(zé)無(wú)異于“辦的越多、錯(cuò)的越多”，越是重大、疑難、復(fù)雜和新類型案件，出錯(cuò)的幾率就越高。這樣一來(lái)，一些院庭長(zhǎng)“對(duì)司法審判望而卻步，有些在權(quán)衡之后還是寧可辦‘簡(jiǎn)單案件’或者直接對(duì)辦案工作敬而遠(yuǎn)之?！雹夙?xiàng)天倫：《回歸法官本色：院、庭長(zhǎng)辦案制度的審視與完善》，最高人民法院；《司法體制綜合配套改革與刑事審判問(wèn)題研究——全國(guó)法院第30屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募ㄉ希?，最高人民法院?019，第9頁(yè)。由于種種原因，現(xiàn)有法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)中還有一部分不具有法律專業(yè)背景或者通過(guò)轉(zhuǎn)業(yè)退伍進(jìn)入司法機(jī)關(guān)（當(dāng)然，這一現(xiàn)象和比例伴隨著時(shí)間發(fā)展在不斷減少和降低），這部分人員確實(shí)難以承擔(dān)起審判重任。

另一方面，辦案是件辛苦事，既耗費(fèi)體力又耗費(fèi)腦力，對(duì)于年齡普遍較大的院庭長(zhǎng)群體而言確實(shí)是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。習(xí)慣了長(zhǎng)期不親自辦案甚至脫離審判崗位的部分院庭長(zhǎng)而言，突然大幅提高辦案數(shù)量，一時(shí)之間難以適應(yīng)，只能優(yōu)先挑選簡(jiǎn)單案件、程序性案件，而且傾向于不開庭審理。在審判輔助人員不足的情況下，辦理案件要親力親為，聽取當(dāng)事人、律師意見，要閱卷、開庭、聽取其他法官意見，甚至撰寫、審核裁判文書，非常繁雜。一些社會(huì)關(guān)注度較高的案件，還要面對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論等多重壓力。在此情形下，院庭長(zhǎng)辦案只追求形式上合格也就不難理解。

四、進(jìn)路：院庭長(zhǎng)辦案制度的完善建議

筆者認(rèn)為，目前院庭長(zhǎng)辦案制度宏觀層面已較為完善，微觀操作機(jī)制上尚需進(jìn)一步細(xì)化和改進(jìn)，具體包括以下內(nèi)容：

（一）完善院庭長(zhǎng)辦案機(jī)制

1.完善分案機(jī)制和案件甄別機(jī)制

院庭長(zhǎng)以指定分案為主，其本意在于將重大、疑難、復(fù)雜、新類型案件優(yōu)先分配給院庭長(zhǎng)審理。但是，實(shí)踐中這一分案原則有所異化，反而成為院庭長(zhǎng)選擇性辦案的“漏洞”。因此有必要將“指定分案為主”改進(jìn)為“隨機(jī)+指定分案”模式。原因在于，重大疑難復(fù)雜和新類型案件數(shù)量和比例有限，需要甄別后通過(guò)“指定”方式將案件交由院庭長(zhǎng)辦理。而其他案件則通過(guò)隨機(jī)方式交由院庭長(zhǎng)辦理，一方面有充足的的案源保證辦案的“常態(tài)化”，另一方面避免選擇性辦案的發(fā)生。從實(shí)踐效果來(lái)看，自從A市法院全部實(shí)行隨機(jī)分案模式以來(lái)，有效避免了上述問(wèn)題的發(fā)生。全面實(shí)行隨機(jī)分案后，院庭長(zhǎng)辦理的重大疑難復(fù)雜案件的比例有所上升，辦理的簡(jiǎn)案與難案、繁案比例較為均衡。

當(dāng)然，要保證院庭長(zhǎng)帶頭辦理大案要案的前提是建立有效的案件甄別機(jī)制，尤其是確立重大、疑難、復(fù)雜案件的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。為此，各地區(qū)法院需要結(jié)合本地實(shí)際情況，按照刑事、民事、行政、執(zhí)行等不同業(yè)務(wù)類型分別設(shè)立不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，且予以一定的比例限制。而在立案后甚至開庭審理后案件性質(zhì)或者案情發(fā)生重大變化的，需要根據(jù)案件“簡(jiǎn)轉(zhuǎn)難”、“難轉(zhuǎn)易”等具體情況完善移送辦理機(jī)制。

2.完善院庭長(zhǎng)辦案考核機(jī)制和懲戒機(jī)制

一是細(xì)化考核指標(biāo)，從形式化考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性考核，全面考核院庭長(zhǎng)“辦案數(shù)量、案件類型、審判程序、參與方式、開庭數(shù)量、審判質(zhì)量等多項(xiàng)制度要素”①馮之東：《司法改革背景下法院院庭長(zhǎng)辦案制度實(shí)踐調(diào)查》，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期。完成情況。各級(jí)法院要將院庭長(zhǎng)辦案情況作為司法公開的重要內(nèi)容，通過(guò)公開監(jiān)督“倒逼”院庭長(zhǎng)提高辦案質(zhì)量，優(yōu)化網(wǎng)站服務(wù)、加快更新期限。

需要強(qiáng)調(diào)的是，考核數(shù)量的指標(biāo)需要合理確定。辦理疑難重大復(fù)雜案件工作量遠(yuǎn)高于簡(jiǎn)單案件。因此，院庭長(zhǎng)辦案考核的核心在質(zhì)，不在量，不宜對(duì)數(shù)量做過(guò)高要求。②左衛(wèi)民：《強(qiáng)化院庭長(zhǎng)辦案的“量、質(zhì)、責(zé)”》，《人民法院報(bào)》2017年4月10日第2版。實(shí)踐中要注意做好兩個(gè)區(qū)分：首先注意區(qū)分法院層級(jí)。法院層級(jí)越高，承擔(dān)的指導(dǎo)、監(jiān)督、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、發(fā)布指導(dǎo)性案例的功能越多，辦案數(shù)則越少。因此，相較于基層法院，中級(jí)法院和高級(jí)法院的院庭長(zhǎng)辦案數(shù)可以適當(dāng)降低。例如，A市中院和基層院。其次注意區(qū)分辦理簡(jiǎn)案、難案的工作量，根據(jù)不同予以合理的折算。A市法院規(guī)定，辦案任務(wù)以實(shí)體、訴訟案件為基準(zhǔn)，對(duì)程序性、執(zhí)行、減刑假釋案件按一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算；對(duì)于確因辦理疑難、復(fù)雜或流程繁雜的重大案件未能完成辦案任務(wù)的，由院機(jī)關(guān)法官考評(píng)委員會(huì)研究決定是否參加考核以及折算的任務(wù)數(shù)。

二是確立懲戒機(jī)制，加大制度剛性。院庭長(zhǎng)考核良好的，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，作為今后晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于達(dá)不到考核要求的，或者辦案質(zhì)量有問(wèn)題的，必須加以追責(zé)，甚至令其退出員額。入額是為了提高法官隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)建設(shè)，而非簡(jiǎn)單的“論資排輩”。對(duì)于掛名辦案的現(xiàn)象，更應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制。提拔任命上，防止將不懂法的干部擔(dān)任法院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，樹立審判專業(yè)原則。

（二）理順審判管理和辦案職能的關(guān)系

院庭長(zhǎng)具有審判和管理的雙重職能，當(dāng)務(wù)之急是厘清其角色定位。一方面，院庭長(zhǎng)回歸法官角色是大勢(shì)所趨。作為法官，在個(gè)案辦理中院庭長(zhǎng)與其他法官擁有同等的審判權(quán)和表決權(quán)，同樣強(qiáng)調(diào)“司法親歷性”，不能“審而不判”，形式化辦案。另一方面，院庭長(zhǎng)行使審判管理職能，要避免借審判監(jiān)督之名行個(gè)案干預(yù)之實(shí)，更多的通過(guò)提請(qǐng)、主持召開審委會(huì)、專業(yè)法官會(huì)議等方式對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。總之，“必須處理好院庭長(zhǎng)參與的合議庭與院庭長(zhǎng)監(jiān)督、管理權(quán)的關(guān)系，要讓院庭長(zhǎng)在對(duì)自己參與辦理的案件行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)時(shí)，既不失職，又不越權(quán)。”③馮包根：《院庭長(zhǎng)辦案常態(tài)化需加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)》，》人民法院報(bào)》2016年1月13日第2版。

（三）合理界定司法追責(zé)、優(yōu)化法院外部環(huán)境

一方面要正確看待院庭長(zhǎng)辦案和司法責(zé)任承擔(dān)的關(guān)系。不可否認(rèn)，院庭長(zhǎng)辦案就是為了實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”，院庭長(zhǎng)必須對(duì)其司法裁判結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。但是，目前司法責(zé)任制考核較為嚴(yán)苛，主要以結(jié)果為導(dǎo)向，這就使得部分院庭長(zhǎng)害怕?lián)?zé)而不敢、不愿辦案?？陀^而言，院庭長(zhǎng)辦理重大疑難復(fù)雜案件要承擔(dān)更多的司法風(fēng)險(xiǎn)毋庸置疑。筆者認(rèn)為，司法追責(zé)更應(yīng)該體現(xiàn)“行為導(dǎo)向”：“對(duì)法官追究責(zé)任，只有一種情況下是可行的，那就是法官?gòu)氖铝伺c其裁判身份不相符的違背職業(yè)倫理的行為，或者實(shí)施了某種犯罪行為?！雹訇惾鹑A：《司法改革的理論反思》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。如此，打消了院庭長(zhǎng)辦案的后顧之憂，使其全身心投入至審判事務(wù)。

另一方面，要優(yōu)化審判外部環(huán)境，落實(shí)《關(guān)于保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定》，積極爭(zhēng)取地方黨委政府的支持理解，使法官?gòu)姆敝氐耐獠渴聞?wù)解脫出來(lái)。法院內(nèi)部也要精簡(jiǎn)會(huì)議，簡(jiǎn)化、優(yōu)化審批流程，確保院庭長(zhǎng)辦案工作的時(shí)間精力。

（四）深化法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革和司法人員分類管理

目前，法院一方面“案多人少”，另一方面機(jī)構(gòu)臃腫。法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為“司法責(zé)任制改革重要配套措施”刻不容緩。通過(guò)綜合考慮各類因素，合理劃分業(yè)務(wù)部門，精簡(jiǎn)部門數(shù)量，讓絕大部分審判精英尤其是庭長(zhǎng)充實(shí)到辦案一線，有效實(shí)現(xiàn)辦案常態(tài)化。實(shí)踐中，我國(guó)已有不少地方法院開始探索該項(xiàng)改革，今后要在充分吸收相關(guān)地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。②例如以廣東省深圳市前海合作區(qū)法院不設(shè)審判業(yè)務(wù)庭，取消“庭長(zhǎng)”職位。四川省成都中院也試行“大部制”改革。

其次，加強(qiáng)審判輔助人員隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)鍵是做好“審判核心事務(wù)”和“審判輔助事務(wù)”的區(qū)分。目前，司法人員分類管理改革中，不少法院尚未配齊法官助理、書記員等，“審判核心事務(wù)”與“審判輔助事務(wù)”區(qū)分不清進(jìn)一步加大了院庭長(zhǎng)辦案的工作量。因此，要合理界定員額法官、法官助理、專職書記員的各項(xiàng)職能，對(duì)各類人員在案件審理過(guò)程中的權(quán)限作嚴(yán)格界定和清單管理。③參見林娜：《如何走出院庭長(zhǎng)辦案的困境：兼論我國(guó)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案的補(bǔ)強(qiáng)》，《法律適用》2015年第11期。這樣一來(lái)，使院庭長(zhǎng)本不充裕的時(shí)間盡可能投入到審判核心事務(wù)中去，其余事務(wù)交由審判輔助人員辦理。

五、結(jié)語(yǔ)

落實(shí)院庭長(zhǎng)辦案制度是落實(shí)司法責(zé)任制的重要一環(huán)，對(duì)員額法官辦案起到了充分的引導(dǎo)、示范作用。院庭長(zhǎng)回歸到法官角色，不僅體現(xiàn)了審判擔(dān)當(dāng)，更可以進(jìn)一步整合、優(yōu)化審判資源，有力提升辦案質(zhì)效。從A市兩級(jí)法院實(shí)踐情況看，院庭長(zhǎng)辦案制度基本得到了落實(shí)，也取得了明顯的進(jìn)步，院庭長(zhǎng)不再是“高高在上”的行政管理官員，而是處于司法一線的辦案人員，法院司法廉潔形象明顯提升，司法公信力得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

當(dāng)然，院庭長(zhǎng)辦案制度涉及到法院內(nèi)部院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、專委和庭長(zhǎng)等人員權(quán)力的重新劃分，還關(guān)乎到審判監(jiān)督管理、審判考核管理、員額制改革等制度改革成敗，可謂“牽一發(fā)動(dòng)全身”。當(dāng)前院庭長(zhǎng)辦案制度存在這樣或那樣的問(wèn)題和不足是不可避免也是可以理解的。總體而言，院庭長(zhǎng)辦案制度已得到普遍落實(shí)，“常態(tài)化”基本實(shí)現(xiàn)，今后需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善和解決“形式化”問(wèn)題。