多元主體背景下鄉(xiāng)村治理可持續(xù)策略探討

謝世雄唐未兵劉奇琦

1 城鄉(xiāng)中國時代下的多元主體重構

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化過程不斷伴隨著農(nóng)村土地制度的調整和戶籍制度的改革（圖1），使得以“鄉(xiāng)村人口占優(yōu)、土地粘著、終老是鄉(xiāng)”為特征的“鄉(xiāng)土中國”①時代正往“規(guī)模相當、功能互補、融合一體”的“城鄉(xiāng)中國”[1]時代轉型。這種城鎮(zhèn)化的深度推進和城鄉(xiāng)人口的彼長此消已逐漸不適應農(nóng)村發(fā)展的實際，導致大量的農(nóng)村土地資源錯配在農(nóng)村地區(qū)成為一種常態(tài)（圖2）。這種城鄉(xiāng)社會結構的變化勢必導致城鄉(xiāng)人地關系的改變，特別是鄉(xiāng)村治理主體和模式的改變。

圖1 中國城鎮(zhèn)化進程及其關鍵節(jié)點的政策措施

圖2 1990年—2016年全國農(nóng)村人口與村莊建筑面積關系圖

基于此，學術界對鄉(xiāng)村振興的多元主體潛在的模式、建構、比較等進行了探討：祝之舟[3]對農(nóng)村土地實際運行機制逐步演化為“組有村管”模式進行了批判和反思，認為重構農(nóng)村集體土地所有權主體，應以現(xiàn)有的農(nóng)村地域界限和組織機構為基礎；唐任伍等[4]選取多個經(jīng)歷擾動后并有多年從逆境中振興的案例，對其中政府、市場組織、鄉(xiāng)村集體等不同主體主導的振興方式進行對比考察，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體主導的振興方式比政府和市場資本主導的振興方式更具韌性和可持續(xù)發(fā)展能力；林秀云等[5]通過對湖北宜昌農(nóng)村觀察和農(nóng)民的采訪調查，認為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的興起恰逢其時，實現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，而普通農(nóng)戶為了適應新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體興起下發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營模式，政府可以通過推動土地流轉，進行適度的規(guī)模經(jīng)營，吸收一部分小規(guī)模的普通農(nóng)戶。同時，通過不斷完善新主體的經(jīng)營制度，實現(xiàn)多樣化的經(jīng)營模式。

不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)中國時代，以政府與村民自治合作的“鄉(xiāng)政村治”[6]的二元治理格局正在發(fā)生轉變，由村集體及其普通農(nóng)戶、工商資本和各級政府正在共同重構鄉(xiāng)村振興的多元主體，彼此之間有著內在邏輯關聯(lián)性：鄉(xiāng)村振興過程中各要素的資本化過程中各級政府、村集體及其農(nóng)戶、工商資本之間的利益協(xié)調是未來自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系②的邏輯主線。本文試圖從信任與合作機制的基本理論框架和研究范式，探討多主體背景下鄉(xiāng)村治理的交互影響機制及其可持續(xù)策略，特別是工商資本作為土地等資源要素交換的能力，在信任、網(wǎng)絡和規(guī)范等[7]相互作用的基礎上具有解決集體行動困境、緩解矛盾和沖突，構建社會共同體等功能。

2 多元主體背景下的鄉(xiāng)村治理分析框架

2.1 鄉(xiāng)村治理主體和模式的重構

農(nóng)村治理伴隨著農(nóng)村土地制度的變遷而出現(xiàn)了主體和模式的日益多元。在《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見（2018）》中明確指出堅持農(nóng)民主體地位，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍，培育引領鄉(xiāng)村發(fā)展和有序治理的新主體以彌補小農(nóng)經(jīng)營模式的原子化[2]短板；其次，在“三權分置”的土地制度改革中旨在從政策上協(xié)調中央、地方、農(nóng)戶、經(jīng)營方等多元主體，通過保障農(nóng)民主體基本權益，以經(jīng)營權流轉來創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興的新業(yè)態(tài)、新主體來推動土地的規(guī)?；?jīng)營、產(chǎn)業(yè)結構的升級和治理體系的重構，從而推動農(nóng)民的富裕和農(nóng)村的興旺；此外，為了支撐以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等為主的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)體系，自然資源部印發(fā)了《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019版）》，以消除這類產(chǎn)業(yè)新主體在取得土地要素過程中政策機制上的困擾。

通過上述一系列政策機制的調整，鄉(xiāng)村的治理模式逐漸形成了以各級政府為主導的自上而下資源輸入模式、以兼業(yè)農(nóng)戶為主導的自下而上小農(nóng)積累模式、以創(chuàng)業(yè)精英為主導的自下而上內源發(fā)展模式以及以外來資本為主導的自外而內資本下鄉(xiāng)模式。且各主體之間基于各自的價值目標通過合作機制、溝通機制、約束機制影響和推動鄉(xiāng)村振興（圖3），并決定這一目標的效率和公平（表1）。

圖3 鄉(xiāng)村治理各主體結構關系圖

表1 多元主體共治下的公平與效率分析

2.2 多元主體下的鄉(xiāng)村治理分析框架

就合作機制而言，各主體間信任的構建依然未擺脫原有“熟人社會”的土壤，血緣、親緣是構建良好信任的基礎，同時地方政府的引領、企業(yè)的情懷和韌性都是確保鄉(xiāng)村振興過程中各利益主體的有效合作和有序推進，提高鄉(xiāng)村治理效率的重要保障。一般而言，兼業(yè)農(nóng)戶作為鄉(xiāng)村振興的基石是原有村莊熟人社會的一份子，也更容易獲得外出務工村民的信任和獲得內部熟人的“流轉”土地來實現(xiàn)小規(guī)模經(jīng)營，同時在規(guī)范性和均衡性方面也能基于樸素的責任，有利于鄉(xiāng)村原有土地穩(wěn)定、人際生態(tài)和文化的傳承，但由于能力和資金的限制，其經(jīng)營的規(guī)模、活力和經(jīng)營的實效性受到一定制約。外來資本和本地創(chuàng)業(yè)精英可以彌補這方面的不足。但外來資本通過與村集體和村鎮(zhèn)地方政府的博弈，常常注重收益的快速化和最大化而使得農(nóng)民失去多數(shù)環(huán)節(jié)的話語權和主導權，導致后續(xù)發(fā)展的信任危機和惡性循環(huán)[8-10]，鄉(xiāng)村原有人際生態(tài)和文化也會受到較大沖擊，這一點與之形成對比的是本地創(chuàng)業(yè)精英。以長沙近郊的潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)③為例，其建設初期外來工商資本和本地創(chuàng)業(yè)精英都曾介入小鎮(zhèn)的建設，但不同于外來工商資本的是本地創(chuàng)業(yè)精英先天具備的家園情懷韌性和地緣信任優(yōu)勢，在應對市場周期不確定性風險方面更強，其對長周期的整合與創(chuàng)新過程的投入和對短期無利、甚至負利的回報的容忍度相對要高，同時也更能兼顧農(nóng)民權益的保護和積極性的調動，進而實現(xiàn)了以內源發(fā)展為主導，匯聚各方力量良性互動的“潯龍河鄉(xiāng)村振興樣本”。當然，這并非就意味著能人治村就是完美的，但總體而言，其網(wǎng)絡信任能力和要素整合能力相對具有一定的優(yōu)勢，至于本地能人治村以公謀私等弊端[11]則需要約束機制和溝通機制來配套完善和制衡。

就溝通機制而言，關系網(wǎng)絡的構建和暢通是確保鄉(xiāng)村治理過程中各利益相關者表達訴求的通道，推動“自上而下”的決策引導與“自下而上”的良性互動的關鍵所在。這主要依托村鎮(zhèn)等基層政府為主體，主動搭建生產(chǎn)與生活的協(xié)同渠道：①產(chǎn)業(yè)興旺的溝通渠道：為了促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉型，實現(xiàn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺，將土地進行規(guī)?；?jīng)營是有效渠道之一，在規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展初期，由于農(nóng)戶對外來資本的不信任，農(nóng)民對于土地流轉后的非農(nóng)化和口糧安全的擔憂僅限于鄉(xiāng)村熟人之間，為了推動土地流轉，以村兩委為主體的土地股份合作社應運而生，通過兩委的村干部主動作為來構建農(nóng)民和外來資本之間的紐帶，將農(nóng)民的土地流轉后再提供給外來資本規(guī)模經(jīng)營，其扮演了外來資本和農(nóng)戶之間的中介角色，其作用就是促進土地流轉實現(xiàn)土地集中經(jīng)營，當然，這只是“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”農(nóng)地流轉的一種方式，諸如“企業(yè)+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等多種利益主體的聯(lián)結方式的創(chuàng)新都需要建立有效溝通機制的維系；②生態(tài)宜居的整合渠道：基于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的邏輯驅動，同時為了促進三生融合，營造農(nóng)村生態(tài)宜居的人居環(huán)境，以鎮(zhèn)村基層政府為主體，通過集中居住的手段來推動土地治理，是行政主導的結果，具有較強的資源輸入的特征，按行政力度的強弱分為統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、村規(guī)統(tǒng)建和村規(guī)自建，這幾種模式都需要搭建起鎮(zhèn)村基層政府與村民之間的溝通渠道，根據(jù)每個村鎮(zhèn)的實際需求，在國家宏觀政策和財政金融政策的支持下主動發(fā)掘和利用各村的條件稟賦，因地制宜地構建各自村鎮(zhèn)的建設和居住模式。

就約束機制而言，鄉(xiāng)村有別于城市，其地域性和高度自治性的特點要求能因地制宜衍生、反映、外顯與呈現(xiàn)出來鄉(xiāng)村之風氣、風尚、風俗以及村規(guī)民約、村容村貌、生活方式等[12]。因此這個系統(tǒng)工程需要以基層政府為主導構建鄉(xiāng)風文明的培育、發(fā)展、積淀、傳承的載體，使各主體共同遵守當?shù)氐娘L尚習俗、行為模式和村規(guī)民約，從而為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的思想保證、精神動力和智力支持。以確保在鄉(xiāng)村振興過程中能夠有效保障公共利益和弱勢群體利益，并抑制極端個人利益和外來資本超額利益現(xiàn)象的出現(xiàn)，進而培育良好的社會氛圍。首先，三權分置和新土地法的修訂本身就是從制度上和法律的層面約束各利益主體的行為；其次，要對行政主導的建設和決策建立監(jiān)督評估和約束機制，避免行政壟斷和決策失誤。如江蘇徐州的新閘村在缺乏工商資本介入的前提下依靠行政決策推動土地集中，流轉過來的土地由村里統(tǒng)一經(jīng)營，導致有的村為了流轉土地形成了新的村級債務[15]；此外，通過讓村民及其他利益主體參與制定村規(guī)民約、簽訂環(huán)境整治承諾書、民村互評、民企互評等方式,進一步在各主體之間形成約束機制，同時激發(fā)村民的自治意愿。

3 多元主體共治下的可持續(xù)推進策略

由此可見，在社會信任、關系網(wǎng)絡與約束規(guī)范的框架中，外來工商資本和其他利益主體共同影響著鄉(xiāng)村治理的效果，因此，在鄉(xiāng)村治理過程中，除了政策、制度的配套，更要注重政策制度之外的主體信任、聯(lián)結與合作，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用, 以激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 培育規(guī)范維度下內外源動力主體的生存環(huán)境

盡管以政府為主體自上而下的資源輸入模式對于市場要素差、發(fā)展落后的區(qū)域具有立竿見影的效果，同時以國家力量改造農(nóng)村社會，通過大量項目投入，帶動普通農(nóng)戶實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展，對于消除農(nóng)業(yè)資本化和社會化大生產(chǎn)對小農(nóng)發(fā)展機會的擠壓，破解農(nóng)村發(fā)展資源要素不足具有明顯優(yōu)勢。但需要明確的是外來工商資本和本地創(chuàng)業(yè)精英作為市場邏輯的主體，對于補充鄉(xiāng)村振興的市場要素和市場動力、整合城鄉(xiāng)社會資源、增加社會資本等具有至關重要的作用，是鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展的動力源泉。

因此，在鄉(xiāng)村振興的治理過程中，政府應在后續(xù)發(fā)展中讓位于市場主體，避免直接參與建設和經(jīng)營性事務，而是建立和完善合作規(guī)范、監(jiān)督制度、獎懲制度等來扶持和引導內外源動力主體加入到鄉(xiāng)村振興事務中來，培育各主體共生的環(huán)境，形成可持續(xù)的振興動力，營造政府、工商資本、本地創(chuàng)業(yè)精英和普通農(nóng)戶的良性互動局面。

3.2 重視鄉(xiāng)村治理中多元主體間互惠互信力體系的建設

新制度經(jīng)濟學基于經(jīng)濟人假設，提出了群體合作是社會體系多次博弈后更容易出現(xiàn)的效果[16]。奧斯特羅姆的公共池塘理論自組織的治理結構，構建了基于信任、聲譽、互惠機制長期合作推動群體行為的解釋框架，認為利益相關者基于信任的集體行動可以實現(xiàn)組織成員的行為調節(jié)和自我糾正，達到集體和解穩(wěn)定[17]。這些理論為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中的多元共治提供了充分的理論依據(jù)。

在鄉(xiāng)村振興過程中伴隨著熟人社會的變遷，需要重構振興過程中多元主體之間的互惠互信力體系建設：一方面要注重共同價值力的培養(yǎng)，根據(jù)各地鄉(xiāng)村的人文稟賦，充分挖掘和宣傳振興地區(qū)的社會人文價值，建立共同的愿景和情境，增強鄉(xiāng)村原住民的歸屬感和使命感，使農(nóng)民個體認知體系與集體共同價值體系保持內在的統(tǒng)一；另一方面要重視資本下鄉(xiāng)的聯(lián)結方式和業(yè)態(tài)載體的創(chuàng)新，構建互惠互信的多元主體互動平臺。加強村民參與和監(jiān)督的權利，通過事務的具體化，信息的公開化，增加各主體之間的有效互動，增強鄉(xiāng)村治理與振興各方主體的社會責任感，避免因信息公開不足致使政府和外來資本陷入信任危機，形成良好的“制度信任”機制和“互惠互動”的模式。

3.3 保障各利益主體之間關系網(wǎng)絡的通暢

鄉(xiāng)村治理自上而下的剛性和自下而上的柔性使得各利益主體之間需要通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)村的公共事務進行管理。這種多元共治的特點使得治理主體必須積極為村民提供有效的、高質量的公共服務和公共產(chǎn)品，從而主動獲取治理資源。鄉(xiāng)村治理的內容涉及到增進村民公共利益的諸多方面[18]。

因此，在鄉(xiāng)村振興和治理的過程中，不僅要重視建立正式的網(wǎng)絡關系，更要重視非正式的傳統(tǒng)網(wǎng)絡的維護。采取制度設計、平臺建設等措施，加大“血緣、地緣、業(yè)緣”多種關系溝通的網(wǎng)絡密度，增加各主體之間的互動交流的頻率。如通過新鄉(xiāng)賢組織[20]、鄉(xiāng)村振興委員會等自治與半自治的組織形式來推動和組織各方利益協(xié)調和集體行動。同時，注重對原有地緣關系和傳統(tǒng)文化的保護和傳承，使包括父老關系、士紳關系在內的鄉(xiāng)土關系得以延續(xù)，使鄉(xiāng)村治理具有多元韌性，增強鄉(xiāng)村振興的社會活力。鄉(xiāng)村治理過程中不同主體間剛性與柔性的關系網(wǎng)絡的建立應該基于公共利益和長遠利益的平衡，營造治理主體和制度環(huán)境的溝通渠道。通過多類型、多渠道的關系網(wǎng)絡傳遞各自的信息，表達各自的利益訴求，同時對治理的剛性和柔性整合起到積極的作用，使得個人理性和公共理性相統(tǒng)一[19]。

結語

總而言之，在城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興的大背景下，構建新的鄉(xiāng)土關系，為鄉(xiāng)村治理的新動力和新業(yè)態(tài)拓展多元共生共治的環(huán)境，對于提高農(nóng)村土地利用效率、優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構和提升鄉(xiāng)村人居活力已成為中國鄉(xiāng)村發(fā)展和治理過程的必然選擇。然而，該過程中除了各主體利益的不同訴求之外，各地的自然稟賦、社會人文和社會經(jīng)濟的差異性和其他多種因素的疊加使得治理的復雜性和持續(xù)性也會因地而異。本文結合從多元主體的視角出發(fā)，力求構建系統(tǒng)分析框架來探索多元主體在鄉(xiāng)村治理過程中的作用邏輯。因此，未來還需在該框架基礎上結合個案的跟蹤調查，分門別類因地制宜，將案例研究與理論探索相結合，進一步明確不同階段、不同地域和區(qū)位下的各利益主體與和鄉(xiāng)村治理的交互影響機制。

資料來源：

表1：表格內容根據(jù)參考文獻[8-14]整理總結提煉而成；

表2：作者整理自繪。

圖1、3：作者整理自繪；

圖2：根據(jù)中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒等資料整理自繪。

注釋

① 20世紀40年代，費孝通先生認為中國的基本特征就是鄉(xiāng)土中國，即鄉(xiāng)村人口占絕大多數(shù)、農(nóng)民生產(chǎn)的土地粘著和社會生活的終老是鄉(xiāng)。

② 習近平在在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利）中指出，加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

③ 筆者根據(jù)2019年7月至長沙縣潯龍河藝術小鎮(zhèn)訪談調研總結，該小鎮(zhèn)原為長沙縣腹地果園鎮(zhèn)雙河村，距長沙縣城10分鐘車程，距長沙市區(qū)和黃花國際機場約25分鐘車程。