清朝監(jiān)察制度探析

張曉瑢 石磊

黨的十九大以來，我國在國家監(jiān)察體制改革實踐中不斷取得新成果，以《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺為重要標(biāo)志，為扎緊制度的籠子提供了重要的法律支撐。國無法不治，權(quán)力作為一把雙刃劍，加強(qiáng)監(jiān)察立法工作對實現(xiàn)以制度制約權(quán)力、引導(dǎo)權(quán)力有序運行具有重要作用?？v觀我國古代監(jiān)察實踐，但凡在監(jiān)察立法和監(jiān)察制度建設(shè)過程中有所作為和成就的時期，大都秩序穩(wěn)定、國運昌盛。其中，清朝在繼承和完善我國古代監(jiān)察制度方面具有代表性，值得思考。

清朝監(jiān)察制度的基本情況

我國古代監(jiān)察法制形成于秦漢時期，經(jīng)魏晉南北朝三百余年的發(fā)展，在隋唐時期不斷成熟，直至宋元明清時期得到進(jìn)一步完善，以清朝制定的《欽定臺規(guī)》為標(biāo)志，也意味著我國古代監(jiān)察立法水平達(dá)到了新高度。

清承明制，但也有自己的特點。清初，沿襲明制實行內(nèi)閣制度，但最高統(tǒng)治實權(quán)由滿族貴族組成的議政王大臣會議掌控。為了加強(qiáng)君主的權(quán)力，康熙十六年（1677年），康熙帝選拔心腹大臣設(shè)立南書房直接商議軍國大政，削弱了議政王大臣會議的權(quán)力。雍正十年（1732年），雍正帝借口西北對準(zhǔn)噶爾用兵設(shè)立軍機(jī)處，再次削弱了議政王大臣會議與內(nèi)閣之權(quán)。為加強(qiáng)對百官的監(jiān)察，在中央設(shè)都察院，在地方設(shè)按察使司，同時地方總督、巡撫也都兼任憲銜。其中，都察院為全國最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，獨立監(jiān)察其他國家機(jī)構(gòu)。都察院下設(shè)十五道監(jiān)察御史、五城察院、宗室御史處和稽查內(nèi)務(wù)府御史處等機(jī)構(gòu)，對六部、各行省、京城、宗人府和內(nèi)務(wù)府衙門等地官員進(jìn)行監(jiān)察。在地方監(jiān)察中，各省總督、巡撫、按察使司、巡道共同負(fù)責(zé)地方監(jiān)察工作。除了中央與地方周密的監(jiān)察機(jī)構(gòu)外，乾隆八年（1743年）編纂的《欽定臺規(guī)》也為清朝監(jiān)察制度的有效運行提供了重要的法制保障。

《欽定臺規(guī)》自乾隆八年頒布，嘉慶、道光、光緒年間又相繼完善，成為秦漢以來我國封建歷史上最為完備的一部監(jiān)察法典。這是兩千余年不斷吸收我國歷代監(jiān)察立法實踐經(jīng)驗的成果，也為后世監(jiān)察立法工作帶來啟發(fā)。光緒年間修訂的《欽定臺規(guī)》共四十二卷，由訓(xùn)典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例八個部分組成，對監(jiān)察人員的職責(zé)、監(jiān)察對象、選任與考核以及任職回避等事項作出具體規(guī)定。其中，“訓(xùn)典”部分為清朝歷代皇帝對監(jiān)察機(jī)構(gòu)各種綜合性指示的匯總，具體包含“圣制”“圣諭”和“上諭”三目。

對清朝監(jiān)察制度的分析

清朝作為我國最后一個封建王朝，在繼承和完善前朝監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，形成最為完備的行政監(jiān)察體制，有助于加強(qiáng)吏治監(jiān)管和提高行政效率。相較于歷朝監(jiān)察法制實踐而言，清朝在完善監(jiān)察立法和健全監(jiān)察制度等方面有新的體現(xiàn)。

（一）監(jiān)察立法更加趨于系統(tǒng)化

監(jiān)察立法從秦漢時期開始，漢惠帝時期制定的《監(jiān)御史九條》，是早期最具代表性的地方性監(jiān)察法規(guī)，為御史行使監(jiān)察權(quán)提供法律依據(jù);漢武帝時期制定的《刺史六條》將監(jiān)察對象調(diào)整為郡守、國相等二千石高官和地方強(qiáng)宗豪右，成為指導(dǎo)全國性監(jiān)察活動的地方監(jiān)察法規(guī)，為歷朝監(jiān)察立法奠定基礎(chǔ);曹魏時期豫州刺史賈逵創(chuàng)立的《察吏六條》，進(jìn)一步將監(jiān)察對象確定為長吏二千石以下，同時將監(jiān)察御史的職權(quán)由單純的察糾違法擴(kuò)大為糾違與舉薦人才并重;元代《設(shè)立憲臺格例》中“該載不盡應(yīng)合糾察事理，委監(jiān)察并行糾察”與《行臺體察等例》中“其余該載不盡，應(yīng)合糾彈事理，比附已降條畫”的規(guī)定，相當(dāng)于現(xiàn)在法律條文中的兜底性條款，增加了條文在實際運用的延展性，標(biāo)志著立法水平的提高。

相較于前期歷朝的立法實踐，清朝的《欽定臺規(guī)》更加完備化和系統(tǒng)化?！稓J定臺規(guī)》八個部分的內(nèi)容涵蓋了中央和地方監(jiān)察工作的基本遵循，體例清晰、內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)完整?！傲啤薄案鞯馈眱刹糠种小巴ㄕ啤焙汀胺终啤眱赡康脑O(shè)置與現(xiàn)代法律的“總則”和“分則”相類似，邏輯分明，便于查找和對照，立法技術(shù)有了顯著提高?！稓J定臺規(guī)》通過對皇帝詔令的梳理并上升到法律的高度，體現(xiàn)了皇帝對監(jiān)察官員的重視，也賦予監(jiān)察官員很高的政治地位，有助于調(diào)動言諫官員的積極性和主動性，增強(qiáng)對貪污腐化官吏的威懾力。除了《欽定臺規(guī)》之外，還有基本法《欽定大清律例》、行政法典《大清會典》和各部具體執(zhí)行職務(wù)的實施條例《六部處分則例》等配套法律法規(guī)，都為監(jiān)察制度的有效運行提供了法律支撐。監(jiān)察立法的系統(tǒng)化，在一定程度上制約了權(quán)力的隨意性，有助于規(guī)范監(jiān)察權(quán)，增強(qiáng)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

（二）監(jiān)察制度完善伴隨著皇權(quán)強(qiáng)化

在君主專制時期，不斷加強(qiáng)中央集權(quán)、維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治是時代的主旋律，也是制定各項制度保證國家機(jī)器有效運行的根本目的。清朝統(tǒng)治者在加強(qiáng)中央集權(quán)、鞏固皇權(quán)統(tǒng)治方面較之前代有過之而無不及。

出于強(qiáng)化皇權(quán)的需要，雍正時期將六科給事中歸于都察院，乾隆在諭旨中則稱“從來言官陋習(xí)相沿，多由迎合。……乃國家之大蠹也”，光緒三十二年（1906年）廢除六科，自此秦漢時期確立的言諫和御史機(jī)關(guān)相分離的監(jiān)察模式終結(jié)，臺諫合一。此外，在監(jiān)察立法的過程中，將清朝歷代皇帝的諭旨集合成“訓(xùn)典”作為《欽定臺規(guī)》第一部分的內(nèi)容，并以法律的形式確立下來，增強(qiáng)了皇帝諭旨的合法性和權(quán)威性，足以見得皇權(quán)強(qiáng)化的節(jié)奏。這樣的行為明顯是將皇權(quán)排除在監(jiān)察范圍之外，在實際運行過程中難免降低監(jiān)察執(zhí)法的效力。

（三）監(jiān)察官員選任注重德才兼?zhèn)淅砟?/p>

在我國古代政治思想中，注重為吏之人的品行與柏拉圖推崇的“哲學(xué)王”統(tǒng)治有類似之處，都認(rèn)識到“賢人政治”在國家治理中的重要性。從西漢董仲舒提出“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”開始，以孔子“禮仁”為核心，將倡導(dǎo)尊卑有序、天人感應(yīng)、大一統(tǒng)的儒家思想確立為傳統(tǒng)選官制度中的重要因素，成為古代監(jiān)察立法的思想來源。清朝統(tǒng)治者不僅重視監(jiān)察立法在威懾貪腐、懲惡揚(yáng)善中的作用，而且也重視道德教化在整肅吏治、內(nèi)在約束中的積極影響。德法并用不僅緩和了君臣矛盾，實現(xiàn)政治清明，而且在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中出現(xiàn)了一定的繁榮景象。

法治天下，德潤人心。清代張聰賢的《官箴》中有這樣一句話：“吏不畏吾嚴(yán)而畏吾廉，民不服吾能而服吾公，公則民不敢慢，廉則吏不敢欺，公生明，廉生威?！币?guī)勸官員要清正廉潔、公平公正、勤政愛民。監(jiān)察官員作為皇帝耳目，也必然受此箴言的約束。而且，因為監(jiān)察官員位卑權(quán)重，清朝在選任監(jiān)察官員時，比選任一般官員更加注重德才兼?zhèn)涞目疾?。同治皇帝曾在談及監(jiān)察官員的時候強(qiáng)調(diào)“必須學(xué)問優(yōu)長，人品端正”?！稓J定臺規(guī)》中也提到監(jiān)察官員要做到“勤敏練達(dá)，立心正直”

“上之則匡過陳善，下之則激濁揚(yáng)清，務(wù)求知無不言，言無不盡”，強(qiáng)調(diào)作為監(jiān)察官員應(yīng)剛正不阿，敢于直言?？梢?，清朝在治吏尤其是選拔監(jiān)察官員時都有具體的規(guī)定，通過“法”與“德”剛?cè)岵?jì)，提升官員整體水平。

對清朝監(jiān)察制度分析引發(fā)的思考

清朝作為我國最后一個封建王朝，通過對其監(jiān)察實踐的分析可以看出，以維護(hù)皇權(quán)為目的的監(jiān)察制度難以繞開傳統(tǒng)社會的枷鎖，而且隨著中央集權(quán)不斷加強(qiáng)，監(jiān)察法制作為皇帝的御用工具就更為明顯。在監(jiān)察立法運行較好的時期，政治相對清明，經(jīng)濟(jì)文化也得到發(fā)展;在監(jiān)察立法運行不好的時期，官吏腐敗、社會不安，甚至民不聊生。其實，監(jiān)察立法背后是權(quán)力與法律的博弈，正如馬克思所言“一切剝削階級的立法是偏私的”，古代監(jiān)察立法也必然滲透著其固有的功利和“偏私”，也正是這樣的階級屬性決定了這套監(jiān)察立法體系也只是在中央集權(quán)下為了實現(xiàn)皇權(quán)利益最大化的不斷調(diào)整和修補(bǔ)。

從秦漢開始監(jiān)察制度實踐到明清監(jiān)察制度的落幕，始終圍繞皇權(quán)不斷加強(qiáng)而展開，這樣的階級局限性決定了我國古代監(jiān)察立法中存在的弊端。其一，以維護(hù)皇權(quán)利益為根本目的，而且監(jiān)察立法內(nèi)容主要以皇帝詔令為主，難以維護(hù)多數(shù)人的利益，體現(xiàn)法律定分止?fàn)幍哪康?。其二，“尊卑有序”的等級觀念決定了皇帝并非受到監(jiān)察立法的約束，這就使得監(jiān)察效果大打折扣，尤其是在暴君專制時期，監(jiān)察制度難免遭到嚴(yán)重破壞。

當(dāng)然，我國古代監(jiān)察立法在實踐中也有值得借鑒和思考的地方。其一，能夠主動制定監(jiān)察立法并不斷完善，就表明統(tǒng)治者有向權(quán)力作斗爭的勇氣，尤其是在仁君執(zhí)政時期，能夠有效維護(hù)監(jiān)察立法的權(quán)威，為監(jiān)察官員獨立行使監(jiān)督權(quán)提供保障，起到治國安民的效果。其二，能夠?qū)⒌屡c法相結(jié)合，作為監(jiān)察制度的重要依據(jù)，有效化解了君臣矛盾，有助于懲惡揚(yáng)善，威震四方。其三，在制定監(jiān)察立法的過程中注重吸取前朝治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，及時對相關(guān)監(jiān)察立法文件內(nèi)容進(jìn)行修改，增強(qiáng)法律對權(quán)力約束的針對性。

孟德斯鳩曾在《論法的精神》中寫道：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！笨梢?，權(quán)力是把雙刃劍，自古以來如何加強(qiáng)對權(quán)力的制約就是一個歷久彌新的話題，直到今日亦是如此。黨的十九大以來，為了進(jìn)一步制約權(quán)力，組建國家監(jiān)察委員會，與中央紀(jì)委合署辦公，強(qiáng)化了權(quán)力監(jiān)督，有效提升了監(jiān)察效能。其次，《監(jiān)察法》明確將“加強(qiáng)法治教育和道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”作為監(jiān)察工作的方法之一，將中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融人監(jiān)察工作中，提醒監(jiān)察人員勤政愛民，時刻將人民利益放在首位，引導(dǎo)監(jiān)察人員在執(zhí)法中有效實現(xiàn)德治與法治的結(jié)合，國家監(jiān)察體制改革取得了良好成效。但是，面對百年未有之大變局，來自國際和國內(nèi)的風(fēng)險挑戰(zhàn)加劇，更有必要厲行法治，一刻不停推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，建設(shè)政治素質(zhì)高、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)、專業(yè)化能力強(qiáng)、敢于斗爭善于斗爭的紀(jì)檢監(jiān)察鐵軍。

結(jié)語

“以古為鑒，可以知興衰”。中國古代監(jiān)察立法就是在不斷加強(qiáng)皇權(quán)的過程中形成和完善的，從嚴(yán)格意義上講，清朝監(jiān)察制度雖然走向系統(tǒng)化、法制化，但遺憾的是，清朝對監(jiān)察法制作出的努力依舊是君王統(tǒng)治下維護(hù)自身權(quán)益的工具，將權(quán)力凌駕于法制之上，與現(xiàn)代法治社會的“法”具有明顯的區(qū)別。但是，縱觀其發(fā)展過程，在當(dāng)時對平衡權(quán)力對抗關(guān)系、鞏固統(tǒng)治來說還是起到了一定的積極效果，像將官吏的修養(yǎng)、禮數(shù)等個人品德作為選官任賢的重要依據(jù)納入監(jiān)察立法的范疇，實現(xiàn)德法并行的吏治模式，以及為順應(yīng)時代需要及時修訂法規(guī)等在完善監(jiān)察制度中的努力，都為新時代監(jiān)察立法和監(jiān)察體制改革提供了必要的歷史依據(jù)。當(dāng)然，新時代的中國特色國家監(jiān)察體制在吸收古代監(jiān)察制度的精華中，也有自身的特點是古代監(jiān)察立法和監(jiān)察制度無法相比的制度優(yōu)勢，比如時刻堅持以人民為中心的權(quán)力監(jiān)督理念，深化國家監(jiān)察體制改革，也正是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)勢所在。