中國海外追逃，還有多少“硬骨頭”

南方周末記者 杜茂林 南方周末實(shí)習(xí)生 袁小存

2015年12月5日，“百名紅通”4號(hào)嫌犯黃玉榮從美國回國投案自首?！D片來源　?　中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站

★“百名紅通人員”歸案人數(shù)正在逐年下降，2019年追回4人后，再無歸案者的公開消息。

中國大部分腐敗官員外逃地都是沒有簽引渡條約的國家。

任建明：“在引渡層面，中國目前建立的雙邊合作機(jī)制體量并不大，引渡往往需要花費(fèi)更長的時(shí)間。”

回國投案8個(gè)月后，涉嫌受賄的任雨來在2021年5月下旬被移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

任雨來曾任天津市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局局長，2019年3月逃往東南亞某國，此后未有入境記錄。直到2020年6月，天津市紀(jì)委監(jiān)委接到舉報(bào)，稱已退休的任雨來利用職務(wù)之便收受賄賂。

一場跨國追逃就此展開。2020年9月，任雨來歸國投案。他是2014年至2020年間，中國追回的8663名外逃人員之一。

數(shù)據(jù)顯示，這8663人中有黨員和國家工作人員2268人、“紅通人員”360人，尤其是還包括60名“百名紅通人員”。

公布“百名紅通人員”信息是中央追逃辦成立后放的一個(gè)“大招”，有關(guān)工作也得到相關(guān)國家的協(xié)助。

開展反腐敗工作過程中，中國在得到國際社會(huì)幫助的同時(shí)，也積極投身到反腐敗國際合作中。

2003年，中國簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，這是聯(lián)合國歷史上第一部指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的法律文件。此后，反腐敗國際合作不斷加強(qiáng)。

2021年6月2日，聯(lián)合國大會(huì)首次舉行反腐敗問題特別會(huì)議。會(huì)議通過的政治宣言，是繼《聯(lián)合國反腐敗公約》之后又一個(gè)全球性反腐敗指導(dǎo)文件，中國在會(huì)上闡述了反腐敗國際合作理念和主張。

相關(guān)學(xué)者告訴南方周末記者，目前反腐敗國際合作還面臨一些挑戰(zhàn)，簽訂多邊國際條約，有利于尋求更多反腐敗國際合作的可行方案。

在取得成果的同時(shí)，中國也面臨追逃追贓難度越來越大的現(xiàn)實(shí)。中部某省追逃辦人員告訴南方周末記者：“我們省相對(duì)好做的工作基本都掃尾了，現(xiàn)在到了啃‘硬骨頭的時(shí)候了。”

“深入推進(jìn)”

在任雨來被移送起訴前一個(gè)月，“紅通人員”冼國良被成功追回。

2021年4月，外逃5年的冼國良身著灰色格子襯衫，由兩名警察押送，從珠海拱北海關(guān)入境隨車人員驗(yàn)放廳走出。

現(xiàn)場拍攝的電視畫面顯示，辦案人員向冼國良宣讀了拘留通知書。簽字、按手印后，他被帶上警車。整個(gè)過程，辦案人員沒有給他加戴戒具?！叭绻馓诱咦允浊覒B(tài)度積極，我們一般都不會(huì)給他們戴戒具的。”中部某省追逃辦人員解釋。

生于1961年的冼國良，曾任廣東江門蓬江區(qū)委副書記。2016年4月外逃，2個(gè)月后，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其立案偵查。2019年5月，冼國良登上紅色通緝令。

紅色通緝令是國際刑警組織發(fā)布的國際通報(bào)，屬最高級(jí)別的緊急快速通緝令，通緝對(duì)象是有關(guān)成員法律部門已發(fā)出逮捕令、要求成員引渡的在逃犯。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委官網(wǎng)發(fā)布評(píng)論稱，冼國良?xì)w案是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)落實(shí)中央紀(jì)委五次全會(huì)精神的重要成果。

南方周末記者注意到，2021年召開的中紀(jì)委第五次全會(huì)公報(bào)首次出現(xiàn)了“深入推進(jìn)反腐敗國際合作和國際追逃追贓”的表述。

實(shí)際上，反腐敗“國際合作”的話題直到上世紀(jì)末都是禁忌。

北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明告訴南方周末記者，“那時(shí)，人們更多地把腐敗當(dāng)作一個(gè)政治問題，在國際上討論一國的腐敗被當(dāng)成是干涉一國內(nèi)政。”后來，世界銀行等國際組織領(lǐng)導(dǎo)人的呼吁改變了人們的看法：腐敗首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，是一個(gè)影響人類發(fā)展的問題。

“賴昌星案”就是典型的腐敗全球化案例。他1999年8月出逃加拿大，直至2011年，才在中加兩國的合作下被遣返回國。

在賴昌星外逃期間，中國的反腐敗開始和國際接軌。2003年12月，中國簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，之后到2008年，中國懲治了一系列腐敗行為，制定了反腐敗的相關(guān)規(guī)定，也通過司法解釋補(bǔ)充了很多法規(guī)。

2008年以后，中國的反腐敗國際合作進(jìn)入新的階段，主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是針對(duì)外逃貪官形成有效懲治并追回?fù)p失，二是與官員出逃的對(duì)象國家簽訂雙邊引渡條約，如西班牙、法國等。

也正是在這一時(shí)期，“裸官”進(jìn)入中國決策層的視野。2009年9月，十七屆中紀(jì)委四次全會(huì)首次提出要加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理。2010年初，時(shí)任中紀(jì)委副書記李玉賦公開表示，截至當(dāng)時(shí)，近30年有4000名官員外逃，人均卷走1億元。

2011年，中國人民銀行發(fā)布的《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測(cè)方法研究》報(bào)告表示，20世紀(jì)90年代中期以后，外逃黨政干部、公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)16000至18000人。

此后，追逃追贓的力度不斷升級(jí)。

追逃措施升級(jí)

“十八大以后，中國追逃措施的升級(jí)包括：發(fā)布公告，搜集、排查摸底外逃人員的信息，同時(shí)采用邊檢人臉識(shí)別等技術(shù)，千里追逃?！比谓髡f。

力度最大的是成立中央追逃辦。該機(jī)構(gòu)成立于2014年10月，成員單位包括中紀(jì)委、“兩高”、外交部、公安部、國家安全部、司法部、人民銀行等。

在北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授張磊看來，“很多人把追逃追贓只看作監(jiān)委和公檢法的工作，實(shí)際上非常復(fù)雜，牽涉的部門眾多。比如關(guān)于反洗錢問題，會(huì)涉及人民銀行的反洗錢部門，再比如外逃官員出國（境）證件的管理，會(huì)涉及相關(guān)的組織人事部門?！?/p>

前述中部某省追逃辦人員稱，伴隨著追逃辦機(jī)構(gòu)的調(diào)整，紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)追逃追贓的工作越來越重視。2015年開始，中紀(jì)委每年都會(huì)舉辦全國追逃追贓工作培訓(xùn)班，2020年因疫情停辦。

也就是在2015年3月，中央追逃辦啟動(dòng)了“天網(wǎng)行動(dòng)”，將以往各部門的專項(xiàng)行動(dòng)，如公安部的“獵狐行動(dòng)”、最高檢的“職務(wù)犯罪國際追逃追贓專項(xiàng)行動(dòng)”等都納入。

同年，中國從已經(jīng)上了紅色通緝令的人員中，篩選了100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等，集中公布他們的姓名、性別、原工作單位及職務(wù)、可能逃往國家和地區(qū)等10類信息，被稱為“百名紅通人員”。

“百名紅通人員”主要是針對(duì)腐敗犯罪分子的追逃，其追逃難度大于其他外逃人員。這些人員中，男性77人，女性23人，其中近90%是職務(wù)犯罪人員，10%是重要腐敗犯罪涉案人員，在黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位擔(dān)任“一把手”的48人。

“百名紅通人員”名單公布的第三天，中國經(jīng)濟(jì)開發(fā)信托投資公司原副總經(jīng)理戴學(xué)民歸案，被稱為“觸網(wǎng)第一人”。

2015年5月9日，北京首都國際機(jī)場。外逃4年的“百名紅通人員”2號(hào)嫌犯李華波被遣返回國。

李華波級(jí)別不高，事發(fā)前為江西省鄱陽縣財(cái)政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)股股長，卻鯨吞公款9400萬元，占鄱陽縣當(dāng)年財(cái)政收入的四分之一。2011年初，李華波潛逃至新加坡。

潛逃之前，李華波留下了3封書信。信中詳細(xì)記錄了其伙同他人，用假公章從國家專項(xiàng)賬戶中套取資金的作案手段。到了國外，他還電告局領(lǐng)導(dǎo)，自己已攜巨款逃走。

除了和新加坡開展國際合作遣返李華波之外，中國還成功追繳人民幣482.98萬元，沒收新加坡元545.4158萬元。李華波案也由此成為中國“海外追贓第一案”。

學(xué)者普遍認(rèn)為，相比于追逃，追贓難度更大。前述央行的報(bào)告顯示，自1999年至2010年，外逃貪腐人員通過現(xiàn)金走私、離岸金融、替代性匯款等方式將8000億元人民幣轉(zhuǎn)移至境外。

而從國家監(jiān)委公布的數(shù)據(jù)來看，2014年至2020年，中國共追回贓款215.31億元。

“李華波案”是為數(shù)不多追贓成功的案例。北京師范大學(xué)國際反腐敗教育與研究中心主任彭新林告訴南方周末記者，盡管各國都不想成為腐敗分子的匯集之地，但也不絕對(duì)排斥腐敗分子攜帶的巨額資金進(jìn)入國內(nèi)。同時(shí)，贓款可以通過多種手段洗白，進(jìn)一步模糊了贓款的最終流向，對(duì)于追贓部門而言，難度可想而知。

為了加強(qiáng)追贓工作，中央追逃辦將2019、2020年均列為“追贓工作年”。

60人歸案45人屬勸返

在國際合作的大背景下，勸返目前仍是追逃追贓最為高效的手段，最典型的就是“百名紅通”頭號(hào)嫌犯楊秀珠被追回。

楊秀珠曾任浙江省建設(shè)廳副廳長。2003年4月20日一早，她聲稱老母親生病，要回一趟溫州，然后失蹤。第二個(gè)星期，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)楊秀珠已偕同女兒、女婿、外孫在上海離境，前往新加坡，后輾轉(zhuǎn)多國。

逃至荷蘭時(shí)，楊秀珠一度被捕，被荷蘭法院驅(qū)逐出境。但在即將遣返回國前夕，她逃離了拘禁，經(jīng)法國、意大利、加拿大逃往美國。到美國后，又因持假護(hù)照被逮捕羈押。

外逃期間，楊秀珠多次采用易容手段，東躲西藏，年紀(jì)大了以后疾病纏身，只能靠藥物維持生命。

“楊秀珠自首案”成為追逃工作培訓(xùn)班上常常提及的典型案例。在接受南方周末記者采訪的追逃辦人員看來，楊秀珠最終被追回，是多種追逃措施合力的結(jié)果：既與其他國家合作，壓縮外逃人員生存空間，也要和外逃人員接觸，對(duì)其進(jìn)行說服教育，“當(dāng)時(shí)我駐美領(lǐng)館曾多次探視楊秀珠，對(duì)其感化勸說”。

“在絕大多數(shù)外逃人員的勸返工作中，家屬都起到了積極的作用?！蹦呈∽诽愚k的劉斌（化名）對(duì)南方周末記者說，在有一年的培訓(xùn)班上，某追逃工作先進(jìn)省份工作人員分享了勸返時(shí)親情感化方面的經(jīng)驗(yàn)，讓他記憶猶新，“要把握外逃人員的心理痛點(diǎn)，有家難歸，有根難尋，孝道難盡，是他們面臨的一種現(xiàn)實(shí)無奈，也能轉(zhuǎn)化為一種投案動(dòng)力。”

截至2021年7月，已有60名“百名紅通人員”歸案，分別從19個(gè)國家和地區(qū)追回。其中被勸返回國的人數(shù)最多，共有45人，此外被緝捕回國的有12人，遣返回國的有2人，意外死亡1人。

名單上排名前五位的外逃人員已經(jīng)歸案4人，排名前十位的外逃人員中已有7人歸案。其中5號(hào)嫌犯閆永明，在取得新西蘭國籍后主動(dòng)回國投案自首，是為數(shù)不多的獲他國國籍后回國投案者。

不過，“百名紅通人員”歸案人數(shù)正在逐年下降。

2015年追回了18人，2016年是19人，2017年是14人，2018年是5人，2019年是4人。此后，再無“百名紅通人員”歸案的公開消息。

“要辯證地看待追逃成果?！睆埨谡J(rèn)為，一方面要充分肯定現(xiàn)有的成績，不能唯數(shù)字論，但也要看到，和之前的境外追逃行動(dòng)相比，“百名紅通人員”追逃效率仍有提升的空間。

國際條約利用率低

除了勸返，中國追捕外逃人員的方式，還有引渡、遣返和異地追訴。

2018年，國家監(jiān)委成立當(dāng)年，曾任浙江省新昌縣常務(wù)副縣長的姚錦旗，從保加利亞被引渡回國，這是國家監(jiān)委引渡“第一案”，也是中國首次從歐盟成員國成功引渡職務(wù)犯罪嫌疑人。該案僅用44天就走完了通常需數(shù)月甚至數(shù)年的引渡法律程序。

“國家監(jiān)委成立以后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)作用就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從以前協(xié)調(diào)組織其他主管機(jī)關(guān)與外國開展追逃追贓國際合作，變成走到了臺(tái)前，這增加了它與外國直接開展聯(lián)系時(shí)的權(quán)威性?！北睅煷驡20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風(fēng)說。

盡管如此，引渡依然面臨現(xiàn)實(shí)困難。任建明認(rèn)為，“在引渡層面，中國目前建立的雙邊合作機(jī)制體量并不大，引渡往往需要花費(fèi)更長的時(shí)間?！?/p>

2008年，因涉嫌走私罪，深圳裕偉貿(mào)易實(shí)業(yè)有限公司法定代表人黃海勇在秘魯被發(fā)現(xiàn)和拘捕，8年時(shí)間里，他在當(dāng)?shù)靥岢?0次上訴，其中兩次向最高法院提出上訴，兩次向憲法法院上訴，三次向美洲人權(quán)法院上訴。

拉鋸戰(zhàn)在中秘之間，圍繞3個(gè)法院司法體系展開。工作組來回八次才最終使案件塵埃落定。中國駐秘魯大使賈桂德在紀(jì)錄片《紅色通緝》中說，“20個(gè)機(jī)構(gòu)參與，秘魯經(jīng)歷了兩屆政府，11任司法部長，12任內(nèi)政部長，對(duì)于（中國駐）秘魯使館來說，經(jīng)歷了4任大使，4任參贊?！?/p>

據(jù)中國人大網(wǎng)報(bào)道，截至目前，中國已和八十多個(gè)國家締結(jié)了引渡條約，但和主要?dú)W美發(fā)達(dá)國家尚未簽署引渡條約。而中國大部分腐敗官員外逃地都是沒有簽約的國家。

2020年，中紀(jì)委網(wǎng)站發(fā)文稱，美國是中國外逃腐敗分子最集中國家。截止到2020年，尚未歸案的40名“百名紅通人員”中，仍有20人藏在美國。

而隨著國際環(huán)境發(fā)生變化，任建明認(rèn)為，“我們通過民間出訪或者勸返的方式勢(shì)必會(huì)遭到阻礙?！?/p>

盡管中國已加入多個(gè)國際條約?！安贿^實(shí)踐中，中國對(duì)國際條約的利用率卻比較低。”彭新林告訴南方周末記者。

數(shù)據(jù)顯示，2003年至2013年，司法部共接收外國提出的各類刑事司法協(xié)助請(qǐng)求1200余件，但司法部代表我國向外國提出的刑事司法協(xié)助請(qǐng)求不足100件。

“近幾年盡管有所改觀，但仍顯示出我國辦案機(jī)關(guān)利用國際刑事司法協(xié)助條約開展國際合作明顯不足的問題。”彭新林說。

和其他國家展開合作的同時(shí)，中國也在加緊修法。2012年刑訴法增設(shè)“違法所得沒收程序”，即可以在犯罪嫌疑人尚未到案的情況下沒收其違法所得。

2018年，全國人大常委會(huì)通過了國際刑事司法協(xié)助法，從而規(guī)范國際刑事司法協(xié)助的開展。同年，中國刑訴法在修訂時(shí)又增設(shè)了刑事缺席審判程序，即法院在被告人不出庭的情況下，依照法定程序?qū)Π讣M(jìn)行審理和判決。

2020年，潛逃境外19年未歸的程三昌成為適用缺席審判程序第一人，目前該案正在審理中。

在張磊看來，缺席審判程序的具體適用規(guī)則還需進(jìn)一步明確。比如，缺席審判程序應(yīng)當(dāng)是在外逃人員實(shí)在難以追回時(shí)，所采取的最后措施。而且即便在缺席審判啟動(dòng)甚至判決后，如果外逃人員自愿回國投案，那么在重新審判的時(shí)候還可以考慮將其認(rèn)定為自首，這樣才有利于最終把外逃人員追回來接受懲罰。

張磊進(jìn)一步建議，中國的引渡法自2000年修訂后，就再?zèng)]修訂過?？紤]到包括引渡在內(nèi)的國際刑事司法合作迅速發(fā)展、監(jiān)察體制改革等因素，應(yīng)該適時(shí)修訂引渡法。

除了涉及國內(nèi)法律，追逃追贓工作還涉及復(fù)雜的國際司法合作規(guī)則。在一位不愿具名的學(xué)者看來，下一步，在完善法律和探索多種國際執(zhí)法司法合作途徑的同時(shí)，還需重視隊(duì)伍建設(shè)，提高辦案人員法治意識(shí)，不能認(rèn)為將外逃人員追回即可，而忽視了追逃措施是否依法。