城市水安全研究進(jìn)展及保障體系構(gòu)建淺談

周 雙，何懷光，顏?zhàn)有?，楊思宇，潘雨齊

（湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長沙 410007）

水安全是國家安全的重要組成部分，黨的十八大以來，黨中央高度重視水安全工作，把水安全上升為國家戰(zhàn)略，提出了一系列重大決策部署。黨的十九大提出決勝全面建設(shè)小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的宏偉目標(biāo)和戰(zhàn)略部署，對(duì)持續(xù)增強(qiáng)國家水安全保障能力提出了新的更高的要求。

我國水資源總量為2.8 萬m3，居世界第4 位，但人均水資源量只有2 300 m3，為世界人均占有量的1/4，排名第121 位，是世界上人均水資源最貧乏的國家之一，且我國水資源時(shí)空分布不均、水自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，如云南、貴州等地區(qū)常年面臨干旱，而武漢、北京、桂林、長沙等多地近年來不斷出現(xiàn)“城市看海”的內(nèi)澇現(xiàn)象。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市人口規(guī)模和工業(yè)規(guī)模不斷增長，城市水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等事件頻發(fā)，松花江重大水污染事件、太湖水污染事件、滇池藍(lán)藻暴發(fā)、廣西龍江鎘污染事件、蘭州自來水苯超標(biāo)等一系列環(huán)境污染事件，嚴(yán)重威脅到城市居民飲水安全和群眾身體健康，給城市管理者帶來了新的挑戰(zhàn)。如何加強(qiáng)水資源管理，強(qiáng)化水資源供給保障，減少水旱災(zāi)害及水環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)城市水安全管理目標(biāo)，是當(dāng)前城市管理面臨的重要課題。

1 水安全概念及內(nèi)涵

關(guān)于水安全的概念及內(nèi)涵，國內(nèi)外具有代表性的觀點(diǎn)如下：

1999 年3 月22 日海牙世界部長級(jí)會(huì)議[1]、第二屆世界水論壇及部長級(jí)會(huì)議[2]、波恩國際淡水會(huì)議[3]等對(duì)水安全概念進(jìn)行了闡述，核心內(nèi)容為：能獲得足夠安全的淡水、免遭受水災(zāi)難侵襲、生態(tài)系統(tǒng)受到保護(hù)和改善、可持續(xù)性發(fā)展及政治穩(wěn)定得以加強(qiáng)。韓宇平[4]將水安全理解為：由于自然波動(dòng)或人類不合理行為，使區(qū)域水安全狀況向不利方向演進(jìn)，出現(xiàn)洪澇、干旱、水量短缺、水質(zhì)污染、水環(huán)境破壞等現(xiàn)象，并引發(fā)糧食減產(chǎn)、社會(huì)不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)下滑及地區(qū)沖突等。史正濤（2008）[3]將水安全理解為“綜合涉水資源”狀態(tài)，這種狀態(tài)既包括水質(zhì)、水量、存在形式及時(shí)空分布等自然狀態(tài)，也包括人對(duì)“水”的態(tài)度和行為（節(jié)水意識(shí)、水利投資、水安全感）等社會(huì)狀態(tài)。張俊艷[5]認(rèn)為：水安全是指特定時(shí)期特定區(qū)域內(nèi)由于水自然災(zāi)害、水資源短缺、水環(huán)境污染，導(dǎo)致出現(xiàn)糧食、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等問題時(shí)，對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展沒有威脅或威脅在可承受范圍內(nèi)的狀態(tài)。姚晶瑩（2017）[6]認(rèn)為：水安全指特定區(qū)域內(nèi)能夠?yàn)槿祟惖壬?、自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)主體提供一定質(zhì)量和數(shù)量的水的可靠性，保障城市可持續(xù)發(fā)展的能力。李維明等認(rèn)為（2019）[7]：水安全指一個(gè)國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時(shí)維續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需的水資源、水資源產(chǎn)品及維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)或能力。

目前，國內(nèi)外水安全尚未形成公認(rèn)定義，上述定義從不同角度對(duì)水安全進(jìn)行了闡釋，其主要特點(diǎn)如下：一是從水安全的成因出發(fā)，將水安全問題歸結(jié)于自然因素和人為因素所致，其中人類的不合理活動(dòng)對(duì)水安全影響尤為明顯；二是基于可持續(xù)發(fā)展的視角，認(rèn)為城市水安全最終是要實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；三是從“綜合水安全”視角出發(fā)，不斷拓展水安全內(nèi)涵，使其由狹義向廣義延伸，從防洪安全、供水安全、水質(zhì)安全等一般社會(huì)性水安全問題延伸至糧食安全、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、健康安全等宏觀方面；四是將水安全視為某種能力或狀態(tài)，是對(duì)特定區(qū)域涉水系統(tǒng)整體健康狀況的一種系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

因此，綜合現(xiàn)有對(duì)水安全的認(rèn)識(shí)及水安全問題的表現(xiàn)形式，對(duì)城市水安全定義為：水安全指能夠穩(wěn)定持續(xù)的獲取所需水資源（量、質(zhì)）、有效抵御各種水災(zāi)害、維持生態(tài)系統(tǒng)健康的能力，且由于自然或人為因素導(dǎo)致特定區(qū)域面臨水資源短缺、水自然災(zāi)害（干旱、洪澇、滑坡等）、水生態(tài)環(huán)境污染，由此帶來糧食、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、健康等問題時(shí)，對(duì)城市產(chǎn)生的威脅在可承受范圍之內(nèi)的一種狀態(tài)。

2 國內(nèi)外相關(guān)研究與實(shí)踐

2.1 國外相關(guān)研究與實(shí)踐

1）世界級(jí)水論壇或會(huì)議

影響力較大的有聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)、斯德哥爾摩國際水討論會(huì)、世界水資源論壇等。1972 年6 月5日聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議，提出地球上的自然資源，包括空氣、水、土地、植物和動(dòng)物，必須通過周密計(jì)劃或適當(dāng)管理加以保護(hù)。從1991年開始，國際水資源研討會(huì)每年8 月在斯德哥爾摩舉行，其關(guān)注主題包括水資源可持續(xù)性管理、水交付服務(wù)和社會(huì)公平、水安全監(jiān)管等[8]，是全球水資源保護(hù)和管理最有影響的論壇之一。1996 年，世界水理事會(huì)成立，決定每3 年舉辦一次有關(guān)水資源的大型國際活動(dòng)（世界水資源論壇），旨在加強(qiáng)水資源可持續(xù)利用合作交流，推動(dòng)有關(guān)水與可持續(xù)發(fā)展的決議落實(shí)。2000 年，第二屆世界水論壇及部長級(jí)會(huì)議在荷蘭舉行，會(huì)議通過《海牙宣言》，對(duì)未來25 年如何加強(qiáng)水資源管理、消除水危機(jī)提出展望。

2）水安全管理實(shí)踐

國外水安全管理實(shí)踐以流域或區(qū)域?qū)用孑^為常見，其主要經(jīng)驗(yàn)有：完善法律法規(guī)體系、推行流域一體化管理、建立良好學(xué)術(shù)條件、引入市場化機(jī)制、動(dòng)員公眾廣泛參與等。典型范例有萊茵河流域水資源一體化管理[9]、日本琵琶湖水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)[10]、國有化和私有化相結(jié)合的英國水資源管理模式、保障各利益群體參與流域管理的美國田納西模式[11]、新加坡“四大水喉”管理模式等[12]。

3）水安全評(píng)價(jià)及保障體系研究

水安全評(píng)價(jià)方面，主要是評(píng)價(jià)模型及方法研究，國際上主要采用水貧困指數(shù)（WPI）與水資源緊缺指標(biāo)衡量水安全狀況。其中，水資源緊缺指標(biāo)包括人均水資源量（1992 年，F(xiàn)alkenmarkhe 和Windstrand）和水資源開發(fā)利用程度；水貧困指數(shù)由英國學(xué)者（2002 年，Sullivan、Meigh 和Lawrence）提出，類似消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，包括資源（R）、途徑（A）、利用（U）、能力（C）、環(huán)境（E）5 個(gè)分指數(shù)[13]。水安全保障方面，城市水安全突發(fā)事件應(yīng)急管理研究較多，其中美國飲用水源突發(fā)污染事件應(yīng)急管理措施值得借鑒，其做法包括完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用、健全法律體系、強(qiáng)化資金保障等[14]。

2.2 國內(nèi)相關(guān)研究與實(shí)踐

1）水安全戰(zhàn)略及區(qū)域水安全研究

我國注重從戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)和解決水安全問題。錢正英、張光斗（2002）在《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究》[15]中，基于我國水資源現(xiàn)狀，提出了八大水戰(zhàn)略措施，是我國水安全戰(zhàn)略研究的里程碑；王浩、胡春宏等在《我國水安全戰(zhàn)略和相關(guān)重大政策研究》對(duì)水安全戰(zhàn)略作了進(jìn)一步研究，將其分為國家綜合節(jié)水戰(zhàn)略、水資源——糧食——能源協(xié)同安全戰(zhàn)略、河湖生態(tài)水量與健康保障戰(zhàn)略等方面。2016 年，在北京舉行的“國家水安全戰(zhàn)略研究論壇”就我國水安全形勢(shì)與對(duì)策分析、水安全保障的體制與機(jī)制、管理與標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)與創(chuàng)新等展開了深入研討。我國也重視區(qū)域的水安全研究，自“六五”期間開始，我國對(duì)華北地區(qū)、黃河、西北地區(qū)等進(jìn)行了區(qū)域水資源研究，中科院[16]以全國和海河流域?yàn)槔?，開展了區(qū)域水安全多策略綜合仿真模型及應(yīng)用研究，對(duì)地表水可供水量、節(jié)水潛力、水安全度等進(jìn)行了預(yù)測(cè)和分析。

2）水安全評(píng)價(jià)研究

多與水資源承載力評(píng)估研究相結(jié)合，常見方法有多目標(biāo)決策分析方法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法、層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法等，主要模型有BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、基于vague 集的水安全綜合評(píng)價(jià)模型、DPSIR 概念模型等，多通過建立指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)。龍祥瑜[17]采用多目標(biāo)決策方法開展了沈陽市水資源承載力研究；邵東國[18]構(gòu)建了針對(duì)南方濕潤地區(qū)的城市水安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；黃英、劉新有[19]等采用復(fù)雜系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)方法對(duì)城市水安全進(jìn)行了研究；曹琦[20]從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的角度出發(fā)，構(gòu)建了流域水資源安全評(píng)價(jià)DPSIR 框架，并以黑河流域的游張掖市甘州區(qū)為例進(jìn)行模型；汪紅洲[21]運(yùn)用層次分析法對(duì)江西、湖北、湖南和安徽中部4 省水安全進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并劃分了各省份水安全狀況級(jí)別。

3）城市水安全應(yīng)急保障研究

主要集中在城市供水安全方面，仇保興[22]在深入分析我國水安全的現(xiàn)狀及成因基礎(chǔ)上，提出了提高用水效率、解決城市水安全問題有效對(duì)策；史正濤[23]以昆明市為例，探討了城市水安全與應(yīng)急水源地建設(shè)的問題，為應(yīng)對(duì)突發(fā)水安全問題提供了有益參考；李永等[24]通過Vague 集相似度量模型對(duì)城市水安全應(yīng)急保障能力進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

2.3 國內(nèi)外研究評(píng)述

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)水安全的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是水安全基礎(chǔ)理論研究。主要包括水安全概念界定及內(nèi)涵辨析、水安全評(píng)價(jià)方法及模型、水安全指標(biāo)體系研究、水安全可持續(xù)發(fā)展理論等。二是水安全管理研究。包括流域水安全管理實(shí)踐研究、區(qū)域水安全及水安全戰(zhàn)略研究、法律法規(guī)及政策體系研究、涉水事務(wù)管理模式研究等。三是水安全實(shí)用技術(shù)研究。包括城市堤防工程技術(shù)、排澇除漬技術(shù)、雨污資源利用技術(shù)、非常規(guī)水利用、海綿城市建設(shè)等方面。四是水安全保障研究。包括城市水安全預(yù)警體系研究、城市水安全應(yīng)急體系研究、水安全保障體系研究等。

城市管理實(shí)踐中，水安全研究最終落腳點(diǎn)是如何建立起管理順暢、應(yīng)對(duì)有力的水安全保障體系。為更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前城市面臨的各類水安全問題，亟需從水資源供給保障及高效利用、水生態(tài)環(huán)境綜合治理、水災(zāi)害規(guī)避防治、水行業(yè)監(jiān)管服務(wù)等方面建立起綜合水安全保障體系。

3 水安全保障體系構(gòu)建

3.1 水資源供給保障及高效利用體系

主要包括布局科學(xué)的供水體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的飲水體系、高效合理的節(jié)水體系。其中供水體系包括加強(qiáng)水資源配置、推進(jìn)重點(diǎn)水源工程、加強(qiáng)應(yīng)急備用水源建設(shè)、保障產(chǎn)業(yè)供水等；飲水體系包括優(yōu)化水源地布局、推進(jìn)城鄉(xiāng)飲水一體化、加強(qiáng)管網(wǎng)建設(shè)等；節(jié)水體系包括推進(jìn)加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)推廣、完善節(jié)水政策法規(guī)、推進(jìn)節(jié)水載體建設(shè)、加強(qiáng)節(jié)水宣傳教育等。

3.2 水生態(tài)環(huán)境治理體系

主要包括水污染綜合防治、水源涵養(yǎng)與生態(tài)修復(fù)、河湖水系治理及清水廊道建設(shè)、岸線保護(hù)與生態(tài)景觀打造。其中水污染防治包括嚴(yán)控工業(yè)污染物排放、加強(qiáng)生活污水治理與達(dá)標(biāo)排放、控制農(nóng)藥化肥面源污染等；水源涵養(yǎng)與生態(tài)修復(fù)包括加強(qiáng)水源地保護(hù)、強(qiáng)化水土保持、推進(jìn)水污染治理及生態(tài)修復(fù)等；河湖水系治理及清水廊道建設(shè)包括加強(qiáng)農(nóng)村水系綜合整治、開展河湖水系連通建設(shè)、加強(qiáng)重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理等；岸線保護(hù)與生態(tài)景觀打造包括強(qiáng)化水域岸線分區(qū)管控、加強(qiáng)生態(tài)堤防及岸線建設(shè)、打造生態(tài)文化景觀帶及親水平臺(tái)等。

3.3 水災(zāi)害防治體系

主要包括城市防洪體系、內(nèi)澇治理體系、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警體系。城市防洪包括優(yōu)化防洪格局、加強(qiáng)防洪工程設(shè)施建設(shè)、提升防洪管理水平等；內(nèi)澇治理體系包括完善城市排澇系統(tǒng)、推廣海綿城市建設(shè)等；應(yīng)急預(yù)警包括制定洪澇干旱等水災(zāi)害預(yù)警方案、完善災(zāi)害應(yīng)對(duì)處置響應(yīng)機(jī)制等。

3.4 水監(jiān)管服務(wù)體系

主要包括體制機(jī)制、政策法規(guī)、智慧監(jiān)管、人才支撐等方面。一是完善涉水事務(wù)管理體制機(jī)制，改進(jìn)管理服務(wù)模式，提升管理效能；二是完善法律法規(guī)及政策體系，因地制宜制定實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化政策法律支撐；三是加強(qiáng)智慧監(jiān)管，運(yùn)用大數(shù)據(jù)與云平臺(tái)等科技手段，提升管理效率；四是強(qiáng)化人才支撐，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升監(jiān)管服務(wù)水平。

4 結(jié) 語

水安全是城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障，綜合國內(nèi)外相關(guān)敘述，可將其理解為維持某種健康狀態(tài)或者將各種水安全問題控制在可承受范圍內(nèi)的能力。

國內(nèi)外對(duì)水安全的研究主要集中在概念辨析、評(píng)價(jià)體系、管理實(shí)踐、應(yīng)急保障等方面，為更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前水安全面臨的問題，需從水資源供給保障及高效利用、水生態(tài)環(huán)境綜合治理、水災(zāi)害規(guī)避防治、水行業(yè)監(jiān)管服務(wù)等方面建立起綜合水安全保障體系。

對(duì)不同城市而言，水安全問題將呈現(xiàn)不同特征；對(duì)同一城市，不同時(shí)期也面臨不同的水安全問題。加強(qiáng)對(duì)特定地區(qū)、特點(diǎn)時(shí)間水安全問題成因識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)研究，為城市管理者提供政策性建議，也將是今后水安全問題研究的重要方向。