家庭教育地方立法的首次突破和重要嘗試

江材訊

關(guān)鍵詞：家庭教育 家庭教育立法 家長主體

2016年5月27日，重慶市人大常委會(huì)通過了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），這是我國大陸地區(qū)首部家庭教育地方性法規(guī)?！稐l例》自實(shí)施以來，重慶市家庭教育工作受到了政府、社會(huì)、家庭前所未有的重視，家庭教育工作體制機(jī)制得到了進(jìn)一步的完善，工作環(huán)境也大為改善，真正實(shí)現(xiàn)了多部門統(tǒng)籌推進(jìn)的良好工作格局。

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)分別于2017年9月和2020年9月專程赴重慶調(diào)研家庭教育立法情況及其取得的成效，就全國家庭教育立法廣泛征求重慶各界意見。全國近20個(gè)省區(qū)市、計(jì)劃單列市到重慶調(diào)研、交流家庭教育立法及實(shí)施推進(jìn)工作。

一、立法背景

家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞，是國家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧的重要基點(diǎn)。家庭教育是人生整個(gè)教育的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。傳統(tǒng)意義的家庭教育屬于較為典型的私人領(lǐng)域，在古代社會(huì)，由家長、族長進(jìn)行家庭式管理、家族式統(tǒng)治?，F(xiàn)代社會(huì)中，家庭教育已遠(yuǎn)非“私人”問題，而是與國家、民族、社會(huì)利益息息相關(guān)[1]。家庭教育是現(xiàn)代國民教育體系的重要組成部分，是學(xué)校教育、社會(huì)教育的基礎(chǔ)。推進(jìn)家庭教育，對于國家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧、家庭幸福和人的發(fā)展都具有不可或缺的重要作用。

（一）家庭教育工作存在諸多問題，迫切需要通過立法予以保障

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大變革大發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型速度加快，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生深刻變化，家庭教育面臨許多新的挑戰(zhàn)。擁有千萬家庭和大量外出務(wù)工人口的重慶市，在家庭教育方面突顯出諸多不容忽視的問題。

第一，從家庭層面上看，一是家長的家庭教育意識(shí)淡薄，主體責(zé)任不明確、不落實(shí)，履責(zé)能力不強(qiáng)。面對社會(huì)轉(zhuǎn)型、家庭變遷、家庭結(jié)構(gòu)變化、教育變革的內(nèi)外部環(huán)境，部分家庭育人功能弱化。[2] 二是家庭教育觀念陳舊，教育知識(shí)匱乏。家長生而不養(yǎng)、養(yǎng)而不教、教而不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象不同程度存在;不少父母缺乏正確的成才觀，存在“重智輕德、重知輕能、重養(yǎng)輕教”等現(xiàn)象;很多父母表示不知道用什么方法教育孩子，有的甚至將毆打虐待作為家庭教育方式。[3] 三是親情及家庭教育缺失導(dǎo)致違法犯罪問題突出。全市留守、流動(dòng)兒童約占兒童總數(shù)的三分之一，親情及家庭教育的缺失促使他們產(chǎn)生突出的心理及行為問題。四是困境兒童的家庭教育普遍缺失，開展家庭教育的難度大，亟待給予關(guān)注和重視。

第二，從社會(huì)層面看，家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育相比仍舊薄弱，存在一些突出問題。一是工作體制機(jī)制不夠完善，主責(zé)機(jī)構(gòu)不明確，部門責(zé)任不清晰;二是家庭教育經(jīng)費(fèi)投入不夠，政府的激勵(lì)保障措施不完善，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡;三是家庭教育公共服務(wù)相對滯后，家庭教育指導(dǎo)、服務(wù)、管理制度不夠健全和規(guī)范，公共服務(wù)資源比較匱乏、指導(dǎo)服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)、針對性不夠;四是家庭教育指導(dǎo)服務(wù)市場比較混亂，指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏必要準(zhǔn)入和專業(yè)規(guī)范，社會(huì)組織及經(jīng)營性機(jī)構(gòu)規(guī)模小、人員少。

第三，家庭教育在國民教育和終身教育體系中的重要地位尚未在法律上得到確立[4]?！督逃ā贰读x務(wù)教育法》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等法律法規(guī)確立了學(xué)校教育和社會(huì)教育在國家教育法律體系中的重要地位，與二者的立法狀況相比，家庭教育立法明顯滯后。涉及家庭教育的條款散見于多部法律之中，具有不全面性、不系統(tǒng)性和重復(fù)性，且多是倡導(dǎo)性的，制約著家庭教育事業(yè)的發(fā)展。這一立法現(xiàn)狀與家庭教育在教育體系中的地位極不相稱，影響三大教育體系的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。[5] 因此在國家尚未制定家庭教育法前，迫切需要出臺(tái)地方性法規(guī)進(jìn)行家庭教育的規(guī)范引導(dǎo)和強(qiáng)化保障。

（二）黨和國家高度重視，持續(xù)推進(jìn)家庭教育立法工作

在全面依法治國的新時(shí)代，有必要在國家層面制定一部厘清家庭教育職責(zé)和分工，規(guī)范家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的專門法。2010 年以來，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020 年）》以及全國婦聯(lián)、教育部等七部委制定的家庭教育“十五”“十一五”“十二五”規(guī)劃中都提出了制定家庭教育法、努力推進(jìn)家庭教育立法進(jìn)程、促進(jìn)家庭教育立法取得實(shí)質(zhì)性成果、有條件的地方先行嘗試立法等目標(biāo)任務(wù)。

2010年年底，全國婦聯(lián)、教育部成立家庭教育立法調(diào)研工作組和專家組，開始啟動(dòng)家庭教育立法調(diào)研工作，并于2011年完成家庭教育立法調(diào)研，形成了調(diào)研報(bào)告和專家建議稿。2013年，全國婦聯(lián)、教育部向全國人大常委會(huì)法工委提交了關(guān)于申請將制定《家庭教育促進(jìn)法》列入十二屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃項(xiàng)目的建議。2014年、2015年，全國婦聯(lián)在重慶召開推進(jìn)家庭教育立法工作座談會(huì)，提出了加快推進(jìn)家庭教育地方立法的要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就家庭教育做出了一系列重要論述。2015年2月，習(xí)近平總書記發(fā)出了“注重家庭、注重家教、注重家風(fēng)”的動(dòng)員令，為新時(shí)期開展家庭教育及其立法工作指明了方向。

（三）家庭教育地方立法條件基本具備，立法時(shí)機(jī)基本成熟

第一，家庭教育實(shí)踐工作、制度建設(shè)為立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。多年來，重慶市持續(xù)扎實(shí)推進(jìn)家庭教育五年規(guī)劃的貫徹實(shí)施，為家庭教育立法打下了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確部門責(zé)任，將家庭教育工作納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事業(yè)發(fā)展大局，與各地精神文明建設(shè)、兒童發(fā)展規(guī)劃同步部署實(shí)施;在全市城鄉(xiāng)中小學(xué)、幼兒園及社區(qū)普遍建立家長學(xué)校和家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站點(diǎn)，依托市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）四級家庭教育講師團(tuán)隊(duì)伍1.5萬人，深入村社院壩為家長提供公益性家庭教育指導(dǎo)服務(wù);編制家長教材、編印《培養(yǎng)孩子的良好習(xí)慣》《兒童性健康教育繪本》等口袋書向家庭免費(fèi)發(fā)放;通過家庭教育報(bào)刊、廣播電視欄目、

網(wǎng)上家長學(xué)校等媒介廣泛傳播科學(xué)家庭教育知識(shí)，推動(dòng)形成了“夫婦結(jié)婚—孕期教育—早期教育—學(xué)校教育—社會(huì)教育—家庭教育”的家教網(wǎng)鏈。

第二，現(xiàn)行憲法和法律為家庭教育地方立法提供了上位法依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)”;《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)配合學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，對其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行教育。學(xué)校、教師可以對學(xué)生家長提供家庭教育指導(dǎo)?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪保護(hù)法》《反家庭暴力法》明確了家長以及國家、社會(huì)參與家庭教育的義務(wù)，并確定了家庭教育的法定內(nèi)容、方式等。

第三，家庭教育立法具有較高的社會(huì)共識(shí)度。（1）公眾對家庭教育立法的認(rèn)同度較高。根據(jù)全國婦聯(lián)2016年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，74.3%的人認(rèn)為有必要或非常有必要通過法律來規(guī)范家庭教育服務(wù)和管理工作[6]。（2）社會(huì)各界對家庭教育立法的呼聲越來越強(qiáng)烈。2015年在市“兩會(huì)”上，有市人大代表和政協(xié)委員分別提出了關(guān)于加快推進(jìn)家庭教育立法的建議和提案。十三屆全國人大二次、三次會(huì)議上，先后有368名全國人大代表提出相關(guān)議案12件，要求啟動(dòng)家庭教育立法、推進(jìn)家庭教育工作。[7]

第四，相關(guān)調(diào)研和理論研究成果為制定家庭教育法提供了必要的支持和保障。2014年重慶市婦聯(lián)與重慶師范大學(xué)、西南政法大學(xué)合作，以家長、教師、兒童和家庭教育從業(yè)人員為研究對象，發(fā)放了5081份問卷進(jìn)行調(diào)查，較為全面詳實(shí)地了解了重慶市家庭教育的現(xiàn)狀和問題，為重慶市家庭教育立法提供了必要支持。2014年，《<重慶市家庭教育促進(jìn)條例>立法調(diào)研》專題調(diào)研納入了中國家庭教育學(xué)會(huì)的全國家庭教育科研課題項(xiàng)目，該項(xiàng)目的研究成果對立法產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

（四）重慶市家教立法工作啟動(dòng)早，為率先立法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

2013年，重慶市婦聯(lián)成立了以西南政法大學(xué)家庭教育專家為主的家庭教育立法課題組，標(biāo)志著家庭教育立法工作的正式啟動(dòng)。立法工作啟動(dòng)后，市婦聯(lián)先后組織召開專題座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)，赴有關(guān)省區(qū)市進(jìn)行了立法考察和調(diào)研，征求了市級部門、單位及有關(guān)區(qū)縣、學(xué)生家長和學(xué)校相關(guān)人員、家教從業(yè)人員、教育學(xué)和法律專家的意見，擬定了家庭教育促進(jìn)條例稿。同時(shí)，還邀請了重慶師范大學(xué)、西南大學(xué)、西南政法大學(xué)教授及專家團(tuán)隊(duì)參與，對條例稿進(jìn)行論證、修改和完善。2013年12月，市人大常委會(huì)通過《重慶市第四屆人大及其常委會(huì)立法規(guī)劃》，將制定《條例》列入立法規(guī)劃項(xiàng)目。2015年2月，《條例》列入了市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭組成了家庭教育立法工作小組，確定了專人具體負(fù)責(zé)立法工作。2016年1月，《條例》列為市人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃審議項(xiàng)目。市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)先后召開了4個(gè)座談?wù)撟C會(huì)，聽取了相關(guān)部門、法律專家、部分區(qū)縣人大和學(xué)校、家長委員會(huì)、服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等的意見，同時(shí)在網(wǎng)上發(fā)布了征求意見稿文本，廣泛征求社會(huì)各界意見建議，對草案稿多次進(jìn)行修改和完善。2016年3月，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例（草案）》由市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)提請市四屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議，并于5月通過。

二、指導(dǎo)思想

重慶市家庭教育立法工作始終堅(jiān)持的指導(dǎo)思想是：深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于家庭教育的重要論述，堅(jiān)持以上位法為依據(jù)，緊密結(jié)合我市市情，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對問題立法、立法解決問題的理念，依法設(shè)定法律規(guī)范;強(qiáng)化家庭教育法律地位及父母的家庭教育主體責(zé)任;完善家庭教育工作體制機(jī)制，構(gòu)建家庭教育服務(wù)體系，為家庭教育發(fā)展提供有力保障。

根據(jù)這一指導(dǎo)思想，在《條例》的起草、審議、修改過程中堅(jiān)持做到：一是秉承推進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展的立法理念，著力提升家庭教育地位，使家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育協(xié)同發(fā)展，共同促進(jìn)兒童的健康成長;二是以立德樹人，培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為家庭教育的核心;三是注重針對突出問題，重點(diǎn)對家庭主體責(zé)任不落實(shí)、工作體制機(jī)制不暢、社會(huì)參與不夠、激勵(lì)保障措施不完善等問題設(shè)定法律規(guī)范;四是明確政府相關(guān)部門、群團(tuán)組織、社會(huì)力量等在家庭教育中的職責(zé)任務(wù)，充分發(fā)揮學(xué)校推進(jìn)家庭教育的人才優(yōu)勢、場地優(yōu)勢和聯(lián)系家長的資源優(yōu)勢，進(jìn)一步明確各級各類學(xué)校的指導(dǎo)責(zé)任，社會(huì)參與的共同責(zé)任;五是立足上位法、國家現(xiàn)有規(guī)定和相關(guān)制度，深化指導(dǎo)保障工作機(jī)制。

三、整體設(shè)計(jì)及框架結(jié)構(gòu)

《條例》全文共計(jì)七章四十四條，分為總則、家庭實(shí)施、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、保障激勵(lì)、法律責(zé)任、附則七個(gè)部分?！稐l例》重點(diǎn)在于家庭、學(xué)校、政府、社會(huì)四大部分。

“總則”一章主要包括6 個(gè)方面的內(nèi)容。一是明確家庭教育的立法依據(jù)為《教育法》《未成年人保護(hù)法》等法律、行政法規(guī);二是對“家庭教育”的概念采取狹義概念，即指父母或者其他監(jiān)護(hù)人對未成年子女的教育和影響;三是確立了“家庭教育遵循家庭盡責(zé)、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、政府推進(jìn)的原則”;四是明確了“父母或者其他監(jiān)護(hù)人是家庭教育的直接責(zé)任主體，依法承擔(dān)家庭教育義務(wù)”;五是對家庭教育工作體制機(jī)制做出規(guī)定，突出了政府對家庭教育的保障作用;六是設(shè)定每年5 月第三周的星期一為重慶市家庭教育日。

“家庭實(shí)施”一章細(xì)化了父母和其他監(jiān)護(hù)人對未成年子女進(jìn)行家庭教育的義務(wù)。本章明確家長是家庭教育主體責(zé)任，具體闡明了家庭教育的目標(biāo)內(nèi)容，提出了父母提高家庭教育履職能力、接受學(xué)校和社會(huì)家庭教育指導(dǎo)的要求，確定了留守兒童父母的義務(wù)以及不當(dāng)家庭教育行為求助權(quán)和相關(guān)單位、組織和個(gè)人的強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)等。

“學(xué)校指導(dǎo)”一章明確了學(xué)校的指導(dǎo)責(zé)任。各級各類學(xué)校是家庭教育的重要陣地，本章重點(diǎn)從建立工作隊(duì)伍、健全工作制度、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展家庭教育指導(dǎo)與交流活動(dòng)、加強(qiáng)家校聯(lián)系等方面規(guī)定了學(xué)校的指導(dǎo)職責(zé)。同時(shí)，對學(xué)校在家庭教育中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的指導(dǎo)責(zé)任予以細(xì)化，規(guī)定了中小學(xué)、幼兒園家長學(xué)校開展家庭教育活動(dòng)的頻率。

“社會(huì)參與”一章對相關(guān)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位提供家庭教育社會(huì)指導(dǎo)服務(wù)做出了規(guī)定。確立了國家機(jī)關(guān)、有關(guān)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者等參與家庭教育的各項(xiàng)制度，包括婚姻登記、婦幼保健等家庭教育指導(dǎo)義務(wù)，以及為婦女、兒童提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織的家庭教育指導(dǎo)義務(wù)。本章既對設(shè)立經(jīng)營性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)或者提供經(jīng)營性家庭教育服務(wù)的登記途徑做了規(guī)定，也對家庭教育志愿服務(wù)、設(shè)立家庭教育基金或者基金會(huì)及相關(guān)捐贈(zèng)行為做了鼓勵(lì)性規(guī)定，并明確了捐贈(zèng)行為的稅務(wù)優(yōu)惠措施。

“保障激勵(lì)”一章明確了政府、村（居）民委員會(huì)、學(xué)校、其他有關(guān)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)等不同主體在促進(jìn)家庭教育方面的責(zé)任和義務(wù)。為了優(yōu)化家庭教育資源的區(qū)域分配，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，各級政府應(yīng)當(dāng)對家庭教育采取保障激勵(lì)措施。本章分別對市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村（社區(qū)）四級推進(jìn)家庭教育工作的相關(guān)職責(zé)進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。制定了家庭教育相關(guān)城鄉(xiāng)公共服務(wù)、指導(dǎo)服務(wù)體系、宣傳培訓(xùn)、考核評估等制度，確定了各級人民政府對進(jìn)城務(wù)工人員未成年子女、困境兒童家庭及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭的教育保障。

“法律責(zé)任”一章確定了家庭、學(xué)校、社會(huì)和政府部門或機(jī)構(gòu)違反條例規(guī)定的有關(guān)情形及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。對拒絕或者怠于履行家庭教育責(zé)任、實(shí)施不當(dāng)家庭教育行為等設(shè)定了干預(yù)措施，包括相關(guān)單位和組織的勸誡、批評教育和報(bào)案義務(wù)，公安機(jī)關(guān)、人民法院干預(yù)家庭教育的情形和主要措施等。

四、法規(guī)特色

《條例》的出臺(tái)解決了家庭教育立法的重點(diǎn)難點(diǎn)，與后期其他省區(qū)市頒布的地方家庭教育法規(guī)和全國家庭教育法草案比較，《條例》具有自身的價(jià)值、特色和亮點(diǎn)。

（一）為國家和其他省區(qū)市的家庭教育立法提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)

重慶市人大常委會(huì)率先試水地方家庭教育立法，在立法依據(jù)少、可借鑒經(jīng)驗(yàn)不多、立法難度大的情況下開展立法工作，填補(bǔ)了家庭教育地方立法空白，對推動(dòng)國家立法提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。作為創(chuàng)設(shè)型立法，《條例》在地方層面對家庭教育進(jìn)行了積極探索和創(chuàng)新，在法規(guī)條文的設(shè)置上體現(xiàn)了對家庭教育事業(yè)的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范，確保法規(guī)具有實(shí)效性。此后開展立法的貴州、山西、湖南等10 個(gè)省的地方家庭教育促進(jìn)條例和全國家庭教育法草案都吸收借鑒了重慶家庭教育立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

（二）首次從法律規(guī)范層面對家庭教育做出定義

如何從法律規(guī)范上界定家庭教育是立法面臨的首個(gè)難點(diǎn)，各方爭議較大。對家庭教育的概念目前尚無國家層面的法律定義或官方定義，一般分為廣義概念和狹義概念。廣義概念即指家庭成員之間的相互教育和影響，狹義概念多指父母或其他年長者對兒女輩進(jìn)行的教育。在法律層面，“家庭教育”的定義與調(diào)整范圍是緊密聯(lián)系的，除父母或者其他監(jiān)護(hù)人對子女的教育之外，其他家庭成員之間，特別是晚輩對長輩一般不負(fù)有法律上的家庭教育義務(wù)。現(xiàn)行法律、國家文件（如《教育法》、國家家庭教育4 個(gè)五年規(guī)劃等）、工作制度（如家庭教育工作的考核指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)、督查內(nèi)容等）以及家庭教育工作實(shí)踐所涉及的家庭教育均意指狹義概念。因此從針對問題立法、立法解決問題的要求出發(fā)，《條例》采取了狹義界定，規(guī)范了家庭教育的對象、內(nèi)容及調(diào)整范圍。

（三）明確了政府推進(jìn)家庭教育工作的定位和職責(zé)

家庭教育立法需要處理好家庭教育與家庭教育工作的區(qū)別和聯(lián)系，處理好政府、家庭、學(xué)校和社會(huì)在家庭教育中的責(zé)任關(guān)系，明確和落實(shí)各方責(zé)任。首先，條例確立了“家庭教育遵循家庭盡責(zé)、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、政府推進(jìn)的原則”，厘清了父母對家庭教育的主體責(zé)任和政府、社會(huì)對家庭教育工作的推進(jìn)責(zé)任。其次，《條例》沒有專設(shè)“政府”一章，而是將政府推進(jìn)家庭教育工作的相關(guān)條文分置于各章之中，全國家庭教育法草案在框架結(jié)構(gòu)上也采取了同樣處理方式，意在淡化政府直接參與的角色，突出父母是家庭教育的責(zé)任主體、第一責(zé)任人和法定實(shí)施人，政府、學(xué)校、社會(huì)承擔(dān)的是推進(jìn)、促進(jìn)和保障家庭教育工作的責(zé)任。

（四）確立了政府婦女兒童工作機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)，婦聯(lián)、教育行政部門雙牽頭的工作體制

家庭教育工作體制機(jī)制方面的主要問題是組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不明確。一是家庭教育主要由婦聯(lián)出面會(huì)同教育部門開展工作，其原因在于市和區(qū)縣兩級政府婦女兒童工作機(jī)構(gòu)不具有家庭教育工作組織協(xié)調(diào)職能，兩級婦聯(lián)實(shí)際上承擔(dān)了事實(shí)上的牽頭作用，但婦聯(lián)牽頭家庭教育工作在人力、財(cái)力、協(xié)調(diào)能力等方面有較大局限性。二是作為群眾團(tuán)體的婦聯(lián)難以有效發(fā)揮牽頭作用。兩大主要責(zé)任主體基本上是各管一部分，缺少統(tǒng)籌，難以組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門開展工作，無法確定職責(zé)劃分和工作考核。三是行政主管部門不明確。

針對上述問題，《條例》將組織協(xié)調(diào)職能賦予了政府婦女兒童工作機(jī)構(gòu)。在目前情況下，新設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還不夠現(xiàn)實(shí)，而各級政府婦女兒童工作委員會(huì)的基本職能之一就是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和推動(dòng)政府有關(guān)部門制定和實(shí)施婦女和兒童發(fā)展綱要。《條例》將組織協(xié)調(diào)職能賦予政府婦女兒童工作機(jī)構(gòu)，比較符合目前家庭教育工作體制機(jī)制的實(shí)際。另外，《條例》確立了婦聯(lián)、教育行政部門雙牽頭的工作體制。婦聯(lián)和教育部門的主抓格局既是黨中央、國務(wù)院的要求，也是現(xiàn)行工作制度的安排，凸顯了婦聯(lián)和教育部門的主抓職能，區(qū)別于其他部門協(xié)助配合的職能。最后，家庭教育工作機(jī)制上最大的障礙是行政主管部門的確定。鑒于政府婦女兒童工作委員會(huì)、婦聯(lián)沒有行政權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)由教育部門負(fù)責(zé)行政管理工作。《教育法》明確規(guī)定“各級各類教育，適用本法”“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作”，家庭教育作為國家教育體系的組成部分，其行政主管部門當(dāng)然歸于教育行政部門。明確家庭教育行政主管部門有利于整合政府、學(xué)校和社會(huì)資源，推進(jìn)家庭教育工作，但同重慶市一樣，其他省區(qū)市家庭教育促進(jìn)條例和全國家庭教育法草案也未能明確行政主管部門，這是家庭教育立法的一大遺憾。

（五）細(xì)化了國家法律中家庭教育的相關(guān)規(guī)定，增加可操作性

一是對家庭教育內(nèi)容做了分層次規(guī)定。規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)對未成年子女進(jìn)行社會(huì)公德、家庭美德、生活技能、行為習(xí)慣和身心健康教育以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他教育”，在對家庭教育內(nèi)容做原則性規(guī)定的同時(shí)，對《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪保護(hù)法》等法律中與家庭教育相關(guān)的規(guī)定做概括性引述。同時(shí)，要求市人民政府制定家庭教育大綱，根據(jù)不同情況分別確定家庭教育的重點(diǎn)內(nèi)容;二是固化了國家和本市文件所確立的家庭教育工作制度，將本市家庭教育實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)條款，如中小學(xué)、幼兒園每學(xué)期開展家庭教育指導(dǎo)活動(dòng)的次數(shù)、設(shè)定本市“家庭教育日”等;三是深化了家庭教育的保障工作和社會(huì)參與機(jī)制。明確“應(yīng)當(dāng)將家庭教育事業(yè)發(fā)展列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將家庭教育工作經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算”，以保障各級家庭教育工作獲得必需的財(cái)力支持。從市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）四個(gè)層級細(xì)化了各方的責(zé)任;鼓勵(lì)社會(huì)力量參與、設(shè)立家庭教育基金，支持家庭教育發(fā)展;規(guī)定了市、區(qū)縣政府對困境兒童家庭教育的權(quán)益保障。

（六）規(guī)范了經(jīng)營性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記和管理

由于對家庭教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺少明確的法定職權(quán)依據(jù)和登記規(guī)范，導(dǎo)致民辦經(jīng)營性家庭教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)難以按家庭教育屬性（即企業(yè)名稱、經(jīng)營范圍等）取得工商登記許可。家庭教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不能名正言順地開展經(jīng)營活動(dòng)會(huì)引發(fā)多方面的問題：（1）這類機(jī)構(gòu)無法依法從事家庭教育培訓(xùn)活動(dòng)，在開拓業(yè)務(wù)、聘請師資等方面困難重重;（2）不少機(jī)構(gòu)則采取打“擦邊球”的做法從事家庭教育培訓(xùn)，既降低了行業(yè)準(zhǔn)入門檻，又規(guī)避了行業(yè)監(jiān)管;（3）家庭教育培訓(xùn)市場還存在不少亂象，如培訓(xùn)合同的“霸王條款”，培訓(xùn)前收取“預(yù)付費(fèi)”等情況，嚴(yán)重影響整個(gè)行業(yè)的信譽(yù)和良性發(fā)展。為了回應(yīng)社會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對家庭教育服務(wù)市場管理的普遍要求，《條例》對經(jīng)營性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的工商登記問題進(jìn)行了明確規(guī)定。

（七）對不履行家庭教育職責(zé)或履職不當(dāng)行為提出必要干預(yù)措施

對拒絕或者怠于履行家庭教育責(zé)任、實(shí)施不當(dāng)家庭教育行為的，設(shè)定了相關(guān)的處置手段和程序：一是相關(guān)單位和組織勸誡、批評教育;二是相關(guān)單位和組織應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案;三是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，依法予以訓(xùn)誡、告誡或者進(jìn)行行政處罰;四是人民法院可撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)或追究刑事責(zé)任。

五、實(shí)施成效

《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》的頒布為重慶市家庭教育的發(fā)展提供了法制保障，全市家庭教育工作迎來新的發(fā)展契機(jī)?！稐l例》實(shí)施以來，重慶市家庭教育工作邁上了新的臺(tái)階，取得了長足發(fā)展。

（一）家庭教育工作機(jī)制不斷完善

市委市政府高度重視家庭家教家風(fēng)建設(shè)，部門協(xié)同推進(jìn)，形成了“家庭履職、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)參與、政府推進(jìn)”的家庭教育工作格局。2017 年6 月，市政府婦女兒童工作委員會(huì)印發(fā)了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例職責(zé)任務(wù)分工》，明晰了17 個(gè)部門和單位的職能職責(zé)，建立了多部門協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作機(jī)制。將家校共育工作納入教育發(fā)展整體規(guī)劃和學(xué)校工作的重要內(nèi)容，新增“重慶市家長學(xué)校示范?！?00 所、“家校共育”示范校200 所，形成了“婦聯(lián)組織+ 專業(yè)機(jī)構(gòu)+ 家長志愿者”的共建共育格局。全市269 所醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立孕婦學(xué)校，較4 年前增加115 所，婦幼保健機(jī)構(gòu)建立的孕婦學(xué)校和兒童早期發(fā)展基地、區(qū)縣婚姻家庭輔導(dǎo)室等服務(wù)站點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，975 個(gè)新設(shè)立的經(jīng)營性家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)完成工商登記。

（二）重視家庭教育的觀念不斷深入

重慶市婦聯(lián)牽頭17 個(gè)市級部門，通過開展形式多樣的《條例》宣傳活動(dòng)和家庭教育實(shí)踐活動(dòng)，利用家庭教育日等節(jié)點(diǎn)廣泛深入宣傳《條例》的核心內(nèi)容和重要意義，營造《條例》實(shí)施的濃厚氛圍，增強(qiáng)家長監(jiān)護(hù)教育的主體責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)更多家長樹立起正確的家庭教育觀念，形成了全社會(huì)重視、支持、參與家庭教育的可喜局面。

（三）家庭教育指導(dǎo)服務(wù)水平不斷提升

重慶市婦聯(lián)、市教委共同打造家庭教育知識(shí)培訓(xùn)平臺(tái)、指導(dǎo)服務(wù)平臺(tái)、困難幫扶平臺(tái)，家庭教育指導(dǎo)隊(duì)伍不斷壯大，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)陣地得到有效拓展、服務(wù)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。依托四級“家庭教育流動(dòng)學(xué)校”講師團(tuán)成員隊(duì)伍，完成授課9 萬余場，惠及群眾超過700 萬人次。打造新媒體家庭教育服務(wù)平臺(tái)3 678 個(gè)，利用各級婦聯(lián)微信公眾號(hào)、“網(wǎng)上婦女之家”，開展家庭教育“云課堂”授課，推廣先進(jìn)家庭教育理念和方法。通過購買專業(yè)服務(wù)，有針對性地對困境兒童家庭以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。

（四）家庭教育基礎(chǔ)建設(shè)不斷加強(qiáng)

聚焦家庭教育內(nèi)容體系、高素質(zhì)專業(yè)化隊(duì)伍，以及學(xué)校、家庭、社會(huì)三位一體指導(dǎo)模式，從內(nèi)容、隊(duì)伍、規(guī)制上確保家庭教育指導(dǎo)服務(wù)實(shí)效。2017 年8 月，重慶市政府辦公廳頒發(fā)了《重慶市家庭教育指導(dǎo)大綱》;市婦聯(lián)牽頭編寫了《重慶市家庭教育家長讀本》叢書，市教委牽頭編寫了《幼兒園家校共育實(shí)踐課程》等讀物;充實(shí)完善四級家庭教育講師團(tuán)、市級家庭教育骨干1 000 人，培訓(xùn)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)人員85 440 人次，中小學(xué)家長學(xué)校家長參培率達(dá)86% ;建立了家庭教育研究中心、家庭教育監(jiān)測中心，對全市千余所幼兒園、中小學(xué)開展家校共育監(jiān)測;部分高等院校開設(shè)了家庭教育基礎(chǔ)課程或?qū)⒓彝ソ逃齼?nèi)容融入公共基礎(chǔ)課程中。