憲法序言第十自然段的邏輯結(jié)構(gòu)與規(guī)范意涵

崇文瑞

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京海淀 100089）

引言

憲法序言是“熔煉”了歷史陳述、國(guó)家目標(biāo)、國(guó)家政策的文本，其與憲法正文在結(jié)構(gòu)形式和文本內(nèi)容上涇渭分明，如何解釋序言構(gòu)成一個(gè)實(shí)質(zhì)的解釋學(xué)問(wèn)題。在憲法序言中，第十自然段具有特殊性：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”是現(xiàn)實(shí)仍在運(yùn)行的組織實(shí)體，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”是序言中少見(jiàn)的明確描述的“制度”形式。①其他“制度”表述有：“人剝削人的制度已經(jīng)消滅”；“社會(huì)主義制度已經(jīng)確立”；“不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度”；“中國(guó)人民對(duì)敵視和破壞我國(guó)社會(huì)主義制度的國(guó)內(nèi)外的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子”；“規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)”。基于前文所述的特殊性，本文將對(duì)第十自然段進(jìn)行解釋活動(dòng)。對(duì)第十自然段的解釋涉及以下問(wèn)題：為何要在序言中安排第十自然段？第十自然段的文本是依照何種邏輯或結(jié)構(gòu)組織成段的？第十自然段的各句之間存在何種關(guān)系？文本中所涉概念有何含義？各句發(fā)揮何種效力，如何發(fā)揮其效力？對(duì)上述問(wèn)題的回答，有助于理解新中國(guó)的政治構(gòu)成，有助于理解中國(guó)憲法的基本背景。

憲法序言第十自然段是以三個(gè)核心概念為內(nèi)容的語(yǔ)句集合，這三個(gè)核心概念分別是“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”（除必要引用外，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“人民政協(xié)”）、“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度”（除必要引用外，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“政黨關(guān)系制度”）。相關(guān)憲法研究有三個(gè)特點(diǎn)：第一，部分學(xué)者慣于通過(guò)憲法史和政治憲法學(xué)的路徑研究第十自然段相關(guān)概念背后隱含的政治結(jié)構(gòu)、主權(quán)結(jié)構(gòu)或治權(quán)結(jié)構(gòu)；①參見(jiàn)翟志勇：《八二憲法的生成與結(jié)構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期，第76—88頁(yè)；高全喜、田飛龍：《協(xié)商與代表：政協(xié)的憲法角色及其變遷》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期，第143—154頁(yè)；韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學(xué)闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016。第二，在三個(gè)憲法概念中，人民政協(xié)和政黨關(guān)系制度得到了更多的學(xué)術(shù)關(guān)注，②參見(jiàn)郭道暉：《政協(xié)：社會(huì)權(quán)力與準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力》，《法學(xué)》2008年第3期，第42—48頁(yè)；胡筱秀：《國(guó)體與政體之間的關(guān)系研究——兼論人民政協(xié)制度的定位》，《政治與法律》2010年第9期，第75—86頁(yè)；王中偉：《人民政協(xié)憲法化問(wèn)題的比較法研究——從國(guó)外成文憲法中的特設(shè)機(jī)構(gòu)談起》，《中國(guó)政協(xié)理論研究》2012年第2期，第46—51頁(yè)；周剛志、劉佳威：《“人民政協(xié)”憲法性質(zhì)之法理辨析》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2016年第4期，第34—39頁(yè)。統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲法研究則較少；③參見(jiàn)阿力木·沙塔爾，胡弘弘：《“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”的規(guī)范意義及規(guī)范體系構(gòu)建》，《社會(huì)主義研究》2019年第3期，第69—75頁(yè)；祁小敏：《憲法中“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”新發(fā)展的規(guī)范闡釋》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2019年第6期，第116—120頁(yè)；任杰：《愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線是憲法確立的政治制度》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期，第65—69頁(yè)。第三，近年來(lái)的研究存在進(jìn)一步微觀化傾向，最為突出的作品是陳賽金先生對(duì)“人民團(tuán)體”概念憲法原意的研究。④參見(jiàn)陳賽金：《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》，《法學(xué)》2020年第6期，第110頁(yè)。

本文旨在根據(jù)憲法文本對(duì)序言第十自然段作解釋與評(píng)注工作，注重發(fā)掘第十自然段在憲法序言中的特殊地位，研討第十自然段語(yǔ)句之間的內(nèi)在內(nèi)聯(lián)，解釋第十自然段中重要概念的規(guī)范意涵。對(duì)于效力問(wèn)題，筆者主要采取規(guī)范性效力和執(zhí)行性效力⑤“規(guī)范性效力”包括“依據(jù)性規(guī)范效力”和“解釋性規(guī)范效力”，“執(zhí)行性效力”側(cè)重“序言的相關(guān)表述在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中所體現(xiàn)出的規(guī)制價(jià)值?！币?guī)范性效力主要通過(guò)宣示來(lái)發(fā)揮法律確認(rèn)功能，執(zhí)行效力主要通過(guò)立法性實(shí)現(xiàn)機(jī)制、規(guī)范效力傳導(dǎo)機(jī)制和軟法性實(shí)現(xiàn)機(jī)制來(lái)發(fā)揮其功能。更具體的內(nèi)容，參見(jiàn)鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017年第4期，第41—51頁(yè)。的二分法來(lái)確定第十自然段每一句的效力，并特別關(guān)注其可能的裁判規(guī)范性。⑥參見(jiàn)錢(qián)寧峰：《論憲法序言的裁判規(guī)范性》，《金陵法律評(píng)論》2008年秋季卷，第70頁(yè)。

本文的制度意義在于，現(xiàn)實(shí)中相關(guān)組織與制度的完善要在“依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上”⑦習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日第2版。，本文對(duì)文本的解釋過(guò)程與結(jié)果實(shí)際上進(jìn)一步明確了相關(guān)組織與制度的規(guī)范依據(jù)；本文的理論意義在于，憲法序言中政治問(wèn)題與法律問(wèn)題的分野⑧“中國(guó)法治和憲政的發(fā)展道路應(yīng)該是政治的歸政治，法律的歸法律。具體地說(shuō)，應(yīng)著力發(fā)展日常的具體的法治，以此訓(xùn)練司法的專(zhuān)業(yè)能力，提高司法在憲法結(jié)構(gòu)中的地位和獨(dú)立品格，在原則問(wèn)題、價(jià)值問(wèn)題、政治問(wèn)題、議事形態(tài)問(wèn)題上應(yīng)走有中國(guó)特色的政治憲政主義道路?！标惗撕椋骸墩搼椃ㄗ鳛閲?guó)家的根本法與高級(jí)法》，《中外法學(xué)》2008年第4期，第486頁(yè)。以文本的具體分析為前置工作，憲法序言第十自然段的特殊研究也有助于為憲法序言的一般理論提供素材。

一、憲法序言第十自然段的邏輯結(jié)構(gòu)

“結(jié)構(gòu)解釋”或稱(chēng)“體系解釋”，一般是指“每一項(xiàng)共同體的法律條款都必須根據(jù)其上下文及法律的整體結(jié)構(gòu)而獲得一致解釋”。⑨張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用》，法律出版社，2014，第200—201頁(yè)。由于此處并非探索序言第十自然段在特定案件中的解釋結(jié)論，所以?xún)H討論第十自然段作為文本的結(jié)構(gòu)存在與結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。首先，序言第十自然段被立憲者在形式上構(gòu)造成具有整體外觀的自然段，因此第十自然段應(yīng)該作為一個(gè)整體來(lái)判斷其在憲法序言結(jié)構(gòu)中的地位。其次，序言第十自然段內(nèi)部的語(yǔ)句在內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性和差異性，須判斷不同語(yǔ)句之間的關(guān)系，探討語(yǔ)句為何采取現(xiàn)行形式排序。

（一）序言第十自然段與憲法序言的邏輯關(guān)系

一般認(rèn)為，憲法序言第一到六自然段屬于歷史敘述、歷史經(jīng)驗(yàn)，第七自然段陳述“國(guó)家的根本任務(wù)”，第十三自然段規(guī)范憲法地位與作用。但第八到第十二自然段的意義可作不同解讀，第十自然段也可以展現(xiàn)出這兩種微妙的理解差異：

第一種理解認(rèn)為，第十自然段中的內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)序言中國(guó)家任務(wù)的條件之一。該觀點(diǎn)的理由是：第七自然段為國(guó)家任務(wù)，第八、九自然段為“階級(jí)斗爭(zhēng)”和“國(guó)家統(tǒng)一”的憲法任務(wù)，①“序言歷史經(jīng)驗(yàn)之后的一系列宣示與敘說(shuō)，不論是‘社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)’的根本任務(wù)，抑或是‘階級(jí)斗爭(zhēng)’與‘統(tǒng)一祖國(guó)’的憲法任務(wù)，乃至于為完成上述任務(wù)的統(tǒng)戰(zhàn)、政黨、民族和外交政策等逐項(xiàng)保證條件，都彰顯了社會(huì)主義的宏大敘事，同時(shí)也是對(duì)上述問(wèn)題的根本性回應(yīng)與解答?！睆堔鞭保骸稇椃ㄐ蜓裕赫涡疽只驊椪硐搿晕覈?guó)現(xiàn)行憲法序言的完善為中心》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期，第87頁(yè)。第十自然段第一句明示社會(huì)主義的建設(shè)需要依靠能團(tuán)結(jié)的各類(lèi)力量，而且第十自然段正好在序言有關(guān)國(guó)家任務(wù)的描述之后，所以第十自然段中的內(nèi)容構(gòu)成完成國(guó)家任務(wù)的條件。②參見(jiàn)林來(lái)梵：《憲法學(xué)講義》，清華大學(xué)出版社，2018，第85頁(yè)?；趫F(tuán)結(jié)功能和團(tuán)結(jié)價(jià)值的分析，參見(jiàn)張勁：《團(tuán)結(jié)憲章——憲法的中國(guó)意義》，《政法論壇》2014年第1期，第3—16頁(yè)。這種理解在1954年憲法序言中體現(xiàn)得更加明顯——“今后在動(dòng)員和團(tuán)結(jié)全國(guó)人民完成國(guó)家過(guò)渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)和反對(duì)內(nèi)外敵人的斗爭(zhēng)中，我國(guó)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！雹邸靶蜓缘牡谒膫€(gè)自然段規(guī)定了實(shí)現(xiàn)過(guò)渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)的基本條件……盡管在序言中沒(méi)有具體規(guī)定統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，但這一憲法地位的表述，實(shí)際上肯定了以后社會(huì)發(fā)展中統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。”韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社，2014，第384頁(yè)。但現(xiàn)行憲法只能依靠自然段的順序作出該推測(cè)。

第二種理解認(rèn)為，第十自然段是一種對(duì)階級(jí)關(guān)系、界別關(guān)系、政黨關(guān)系等人民內(nèi)部關(guān)系④《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第3條：“新時(shí)代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指導(dǎo)思想和主要任務(wù)是……積極促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系和諧……”加以規(guī)范的政策性⑤參見(jiàn)田飛龍：《憲法序言：中國(guó)憲法的“高級(jí)法背景”》，《江漢學(xué)術(shù)》2015年第4期，第34—35頁(yè)。或制度性規(guī)范，這是從本體意義角度進(jìn)行的。例如，認(rèn)為第十自然段是“對(duì)國(guó)家建設(shè)賴(lài)以依托的宏觀政治制度的堅(jiān)持”，⑥韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學(xué)闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016，第123頁(yè)。認(rèn)為“統(tǒng)一戰(zhàn)線與政治協(xié)商”是“作為基本的執(zhí)政方略發(fā)揮作用……作為基本的政治制度發(fā)揮作用”。⑦林尚立：《協(xié)商政治：對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展的一種思考》，《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期，第22頁(yè)。這一點(diǎn)在1978年憲法序言中有所體現(xiàn)，1978年憲法序言第六自然段在描述完統(tǒng)一戰(zhàn)線后繼續(xù)寫(xiě)道：“要加強(qiáng)全國(guó)各民族的大團(tuán)結(jié)。要正確區(qū)別和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾。要在全國(guó)人民中努力造成……”亦即，統(tǒng)一戰(zhàn)線有特定的存在理由。

按照第二種理解，第十自然段是憲法正文施行的政治事實(shí)前提。憲法是有關(guān)國(guó)家存在與國(guó)家運(yùn)作的法，憲法正文所規(guī)范的基本權(quán)利和國(guó)家機(jī)構(gòu)以國(guó)家的存在為前提，“國(guó)家是一種狀態(tài)，確切地說(shuō)，是一國(guó)人民的狀態(tài)……人民作為與其自身直接同一的實(shí)際在場(chǎng)的實(shí)體，構(gòu)成了一個(gè)政治統(tǒng)一體?！雹郲德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第272頁(yè)。憲法第2條第2款旨在說(shuō)明，人是基于人民身份成為政治統(tǒng)一體的一分子；憲法第33條旨在說(shuō)明，人是基于國(guó)籍而成為公民，基于公民身份而享有憲法規(guī)定的形式平等和基本權(quán)利。但是基于人民身份而產(chǎn)生的政治統(tǒng)一體存在兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：第一，人民內(nèi)部可能因?yàn)槲幕?、民族的差異影響政治統(tǒng)一體的穩(wěn)固性。第二，中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者存在，中國(guó)共產(chǎn)黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)，但不是所有階級(jí)的先鋒隊(duì)；人民可能因?yàn)殡A級(jí)差異影響政治統(tǒng)一體的穩(wěn)定。因此第十自然段是在尋求各種途徑來(lái)強(qiáng)化本國(guó)人民的同質(zhì)性以穩(wěn)固政治統(tǒng)一體。①?gòu)倪@個(gè)角度來(lái)說(shuō)，第十一自然段也是為了提高國(guó)民的同質(zhì)性。參見(jiàn)卡爾·施密特對(duì)“民族性平等”的分析，[德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第306—309頁(yè)。一方面，第十自然段將存在差異的人民統(tǒng)和在“愛(ài)國(guó)”的屬性下，另一方面執(zhí)政黨通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商與其他政黨、群體代表進(jìn)行聯(lián)合，從而將執(zhí)政黨對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)、工農(nóng)聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展到對(duì)所有階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）第十自然段內(nèi)部條文的邏輯結(jié)構(gòu)

第十自然段共四個(gè)復(fù)句，其推進(jìn)的邏輯結(jié)構(gòu)如下：

第一句為“社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識(shí)分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量?！痹摼湫牧恕吧鐣?huì)主義的建設(shè)事業(yè)”作為目標(biāo)除了依靠工農(nóng)聯(lián)盟和知識(shí)分子外還需要其他力量——“團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量”。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)基本理念，后續(xù)三句提供了富有層次性的解決方法。

第二句明確寫(xiě)道，中國(guó)“已經(jīng)結(jié)成……愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”，這是在陳述中國(guó)共產(chǎn)黨原本使用的政治聯(lián)盟和政治策略，這種策略是對(duì)“團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量”的具體化，基于歷史經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)延續(xù)這種政治策略時(shí)，第一句中基本理念被預(yù)想為可以實(shí)現(xiàn)的——“這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”。

第三句提供了一個(gè)具體的組織實(shí)體（會(huì)議）或場(chǎng)景（協(xié)商的場(chǎng)所）來(lái)實(shí)行統(tǒng)一戰(zhàn)線。第三句在兩個(gè)層面使得愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線更加具體：首先是主體的具體化，原本抽象的民主黨派、人民團(tuán)體、勞動(dòng)者、建設(shè)者和愛(ài)國(guó)者可以通過(guò)人民政協(xié)的機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的個(gè)人；其次是團(tuán)結(jié)行為的具體化，團(tuán)結(jié)行為在人民政協(xié)中被解構(gòu)成“擁有參與會(huì)議的基本資格”“代表特定政黨、團(tuán)體或群體參與會(huì)議”“在會(huì)議上政治協(xié)商”。會(huì)議使得統(tǒng)一戰(zhàn)線具體化的同時(shí)，實(shí)際上也縮小了統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍——未參與人民政協(xié)的人員仍舊被視為統(tǒng)一戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)對(duì)象，保留參與人民政協(xié)的可能。

第四句描述的是“多黨合作”，即黨與黨之間的關(guān)系，這種描述剝離了第二句中的“人民團(tuán)體”，也剝離了不具有政黨屬性的其他被團(tuán)結(jié)群體。第一句進(jìn)一步縮限了統(tǒng)一戰(zhàn)線的對(duì)象，將政黨關(guān)系作為重點(diǎn)描寫(xiě)的對(duì)象。

這四句邏輯關(guān)系的圖示如下，其中的圓的大小主要是統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象在種類(lèi)上的差異。但嚴(yán)格地說(shuō)，人民政協(xié)不能完全包容政黨關(guān)系制度的所有內(nèi)容，政黨關(guān)系還包括實(shí)踐中發(fā)展的其他政黨間交互行為，詳見(jiàn)后文對(duì)第四句的釋義。

圖1 憲法序言第十自然段內(nèi)部條文的邏輯結(jié)構(gòu)

二、憲法序言第十自然段的規(guī)范意涵

以下對(duì)憲法序言第十自然段規(guī)范含義的闡釋將以現(xiàn)行憲法的條文為中心，以逐條釋義的方式進(jìn)行。第十自然段共四個(gè)復(fù)句，本文按照文本內(nèi)容將其分別命名為“文本目的之句”“‘愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線’之句”“‘中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議’之句”和“‘中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度’之句”。

單一復(fù)句的解釋主要分為兩個(gè)層面，第一是復(fù)句的性質(zhì)或地位界定，第二是復(fù)句的具體釋義。具體釋義過(guò)程中側(cè)重討論以下問(wèn)題：基礎(chǔ)概念的釋義，該復(fù)句與憲法其他文本的關(guān)系，憲法對(duì)政治命題的澄清，復(fù)句的效力等。

（一）文本目的之句

本句為“社會(huì)主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識(shí)分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量?！?/p>

“文本目的”之句主要為后三句提供文本層面的前置合理性，即立憲者通過(guò)其對(duì)社會(huì)主義建設(shè)的必要認(rèn)知，為政治理念（愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線）、組織實(shí)體（中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議）和政黨關(guān)系制度（中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度）提供除規(guī)范本身以外的其他論證，其類(lèi)似于其他立法中的立法目的。

本句對(duì)目的的描繪并不構(gòu)成一種當(dāng)然的事實(shí)或者具備約束性的規(guī)范，其更近似于一種基于某種前提下的立憲者假定。從后三句的具體描述中可以看出，這種假定一部分來(lái)自歷史經(jīng)驗(yàn)，即中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)知到統(tǒng)一戰(zhàn)線理念、人民政協(xié)和政黨關(guān)系制度發(fā)揮的歷史作用，并預(yù)想其能在新的形勢(shì)下繼續(xù)發(fā)揮作用。①后三句對(duì)歷史的追溯分別是：第一，“在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成……”第二，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議……過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用……”第三，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在……”

（二）“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句

本句為：“在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展?！?/p>

1.文本的性質(zhì)或地位界定

第一，“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句陳述了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的方式?！敖y(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍愈大，黨的領(lǐng)導(dǎo)得以延伸的領(lǐng)域也便愈廣?！雹谇厍凹t、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期，第24頁(yè)。第二，“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句為理解人民政協(xié)和政黨關(guān)系制度提供基本理論背景。

2.具體釋義

（1）“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”

“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”屬于政治概念，③參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期，第24頁(yè)。是用于展現(xiàn)具有綱領(lǐng)差異性、屬性差異性的團(tuán)體、人群在政治上的關(guān)聯(lián)性，中國(guó)共產(chǎn)黨將其定性為政治“聯(lián)盟”。④《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第2條第1款：“本條例所稱(chēng)統(tǒng)一戰(zhàn)線，是指中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者的聯(lián)盟?！?/p>

“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”在文本中首先被建構(gòu)為一種擬制的社會(huì)事實(shí)或者社會(huì)關(guān)系，文本中被形容為“已經(jīng)結(jié)成……廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”?！斑@個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”，戰(zhàn)線的發(fā)展同時(shí)依靠一套方法論指導(dǎo)，因此“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”也是一種政治理念。

（2）統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)者

統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)者是中國(guó)共產(chǎn)黨，愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線也是中國(guó)共產(chǎn)黨建構(gòu)的政治概念，愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線反映了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政治局勢(shì)①1954年憲法時(shí)，統(tǒng)一戰(zhàn)線為“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”；1975年憲法時(shí)，統(tǒng)一戰(zhàn)線為“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線”；1978年憲法時(shí)，統(tǒng)一戰(zhàn)線仍為“革命統(tǒng)一戰(zhàn)線”，但相對(duì)1975年憲法，78年憲法的團(tuán)結(jié)對(duì)象更多；1982年憲法修改為“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”，統(tǒng)一戰(zhàn)線前的修飾詞主要與執(zhí)政黨對(duì)政治形勢(shì)的判斷有關(guān)。與現(xiàn)期目標(biāo)②當(dāng)中國(guó)共產(chǎn)黨旨在“中華民族偉大復(fù)興”時(shí)，其便于2018年將共同推進(jìn)該目標(biāo)的愛(ài)國(guó)者團(tuán)結(jié)進(jìn)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。的看法，中國(guó)共產(chǎn)黨適時(shí)將其理解或認(rèn)可的目標(biāo)與群體加入統(tǒng)一戰(zhàn)線理念中。由于中國(guó)共產(chǎn)黨自行決定統(tǒng)一戰(zhàn)線的目標(biāo)和范圍，所以很難依據(jù)該語(yǔ)句中的歷史陳述和未來(lái)展望來(lái)評(píng)價(jià)執(zhí)政黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策是否違憲。

（3）統(tǒng)一戰(zhàn)線的團(tuán)結(jié)對(duì)象

本句對(duì)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線參與主體的描述上存在分層：第一層是各民主黨派和各人民團(tuán)體，第二層是全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”）。

雖然憲法并沒(méi)有描述各民主黨派和各人民團(tuán)體具體是什么，但是黨派和團(tuán)體屬于擬制群體，會(huì)以特定名稱(chēng)命名以人格化，而四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象則屬于對(duì)人的客觀屬性的描述，不具有特殊性；進(jìn)一步說(shuō)，各民主黨派和各人民團(tuán)體指向的是已經(jīng)形成穩(wěn)固架構(gòu)的組織，是結(jié)社的結(jié)果，而四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象指向的是符合屬性描述的不確定個(gè)體。從上述意義來(lái)看，民主黨派、人民團(tuán)體與四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象不具有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系?；诮Y(jié)社形成的社會(huì)團(tuán)體所能保障的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象是邊界穩(wěn)定的，而基于屬性描述的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象是邊界不穩(wěn)定的，因此四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象是各民主黨派和各人民團(tuán)體的補(bǔ)充。

在微觀層面上，執(zhí)政黨選擇哪些民主黨派和人民團(tuán)體作為統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象是執(zhí)政黨的政治選擇，憲法不能提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；此外，四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象之間沒(méi)有明顯的邊界，事實(shí)上導(dǎo)致無(wú)法借由四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象的分類(lèi)來(lái)評(píng)價(jià)執(zhí)政黨是否進(jìn)行了合憲的統(tǒng)戰(zhàn)工作。③現(xiàn)行的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍與憲法的描述也沒(méi)有嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系，可參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第5條。

（4）“民主黨派”和“人民團(tuán)體”

由于實(shí)踐中可以確定參與建國(guó)和參與政治協(xié)商會(huì)議的八個(gè)民主黨派，④人民政協(xié)中與黨派有關(guān)的團(tuán)體或組織一共有10個(gè)，除了中國(guó)共產(chǎn)黨和無(wú)黨派人士，剩下的8個(gè)民主黨派是中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)、中國(guó)民主同盟、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)、中國(guó)農(nóng)工民主黨、中國(guó)致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟。所以民主黨派的外延一般不會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。問(wèn)題在于“人民團(tuán)體”是指哪些團(tuán)體？

《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》一文認(rèn)為：人民團(tuán)體是指八家人民政協(xié)的組成單位，⑤它們分別是中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國(guó)總工會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)青年聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中華全國(guó)臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中華全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)。除了前注提到的10個(gè)組織，此處提到的8個(gè)團(tuán)體，政協(xié)對(duì)剩下的代表使用“界”“特邀”和“特別邀請(qǐng)”來(lái)命名。參見(jiàn)中國(guó)政協(xié)網(wǎng)：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第十三屆全國(guó)委員會(huì)委員名單》，2021年5月1日訪問(wèn)。其主要理由是“從文義分析可知，人民團(tuán)體是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成部分，而統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式是人民政協(xié)，所以人民團(tuán)體是人民政協(xié)的組成部分（單位），這是憲法含義。”⑥陳賽金：《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》，《法學(xué)》2020年第6期，第113頁(yè)。其他理由還有：政協(xié)代表可以區(qū)分為以組成單位為名義的參會(huì)代表和以個(gè)人名義參會(huì)的代表，個(gè)人名義參會(huì)代表的單位是參加單位而不是政協(xié)的組成單位；全國(guó)政協(xié)組成單位在七屆十二次常委會(huì)后穩(wěn)定為8個(gè)團(tuán)體，具有穩(wěn)定性；《加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見(jiàn)》一共有23個(gè)群團(tuán)組織，分別是參加人民政協(xié)的8個(gè)團(tuán)體和15家免登記團(tuán)體，其中人民團(tuán)體享有一些特殊的社會(huì)主義民主方面的權(quán)力；等等。人民團(tuán)體相對(duì)于其他群團(tuán)組織具有兩種特殊的特征，第一是其屬于政協(xié)固定的組成單位，具有較高的穩(wěn)定性，第二是人民團(tuán)體與政協(xié)中的其他黨派一樣具有高度的政治性。①參見(jiàn)陳賽金：《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》，《法學(xué)》2020年第6期，第114頁(yè)。其隱含的推論是：人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要具象化形式，政協(xié)協(xié)商實(shí)踐中穩(wěn)定地以“團(tuán)體”名義參與人民政協(xié)的團(tuán)體是“人民團(tuán)體”。本文認(rèn)為，這種體系解釋對(duì)于現(xiàn)行文本是成立的。②但是對(duì)于歷史文本并不成立，例如1954年憲法序言第四自然段對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的描述“以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線”，統(tǒng)一戰(zhàn)線與人民政協(xié)沒(méi)有對(duì)應(yīng)關(guān)系。

（5）“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”與憲法序言第八自然段構(gòu)成內(nèi)容上的對(duì)應(yīng)關(guān)系

憲法序言第八自然段蘊(yùn)含的規(guī)范意味是：國(guó)家在今后的發(fā)展過(guò)程中，不在內(nèi)部進(jìn)行大范圍、大規(guī)模的階級(jí)斗爭(zhēng)，③參見(jiàn)林來(lái)梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社，2018，第87頁(yè)。但要和敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子繼續(xù)斗爭(zhēng)；愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線條款則要求持續(xù)地進(jìn)行團(tuán)結(jié)活動(dòng)，以形成更加廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線。因此愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線客觀上弱化了國(guó)內(nèi)階級(jí)之間的對(duì)立，但是有助于反對(duì)國(guó)內(nèi)外的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子。

基于歷史解釋?zhuān)@種觀點(diǎn)也是成立的，因?yàn)?954年憲法序言第四自然段的第二句明確寫(xiě)道：“今后在……反對(duì)內(nèi)外敵人的斗爭(zhēng)中，我國(guó)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！?/p>

（6）本句的效力

本句具有依據(jù)性規(guī)范效力，即確認(rèn)和宣示了這一政治事實(shí)——黨通過(guò)統(tǒng)一戰(zhàn)線形成政治聯(lián)盟將其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)擴(kuò)展至其他階層和群體。本句可以通過(guò)立法性實(shí)現(xiàn)機(jī)制和軟法性實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)其執(zhí)行性效力，例如通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》予以實(shí)施。

（三）“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”之句

本句為：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用?！?/p>

1.文本的性質(zhì)或地位界定

第十自然段第三句規(guī)范中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，共五個(gè)分句，本句承接了“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句，為“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”提供了具象化的組織形式，并為人民政協(xié)的存在提供憲法依據(jù)。④1980年11月中旬，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所憲法研究室提出了關(guān)于修改憲法的十二條建議，其中第十一條表示應(yīng)規(guī)定人民政協(xié)的地位和作用?！皬闹醒氲降胤?，都有‘中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議’的組織。而在新的歷史時(shí)期，它更有發(fā)展的趨勢(shì)。這么大的一個(gè)組織，不見(jiàn)于憲法是不合理的。建議在憲法序言中列入統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題，并在具體條文中反映人民政協(xié)的地位、職權(quán)和地位?！痹S崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2003，第580頁(yè)。中國(guó)政治學(xué)會(huì)與會(huì)者對(duì)憲法的修改意見(jiàn)包括“政協(xié)在國(guó)家政治生活中的地位與作用需要加以明確”。許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2003，第601頁(yè)。

2.具體釋義

（1）“過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用”

現(xiàn)行憲法中對(duì)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的歷史作用描述得非常抽象，需要追溯到1954年憲法對(duì)人民政協(xié)的規(guī)定：中國(guó)憲法發(fā)端于《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》），《共同綱領(lǐng)》是由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的?！豆餐V領(lǐng)》的制定源自中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)各民主黨派、各人民團(tuán)體及社會(huì)賢達(dá)的“號(hào)召”⑤1948年4月30日，中共中央發(fā)布《紀(jì)念“五一”勞動(dòng)節(jié)口號(hào)》，其中第五條號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開(kāi)新的政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府！”許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2003，第27頁(yè)。，這種“號(hào)召”意味著制憲行為不是以全體國(guó)民的政治平等①有關(guān)民主制的平等概念，參見(jiàn)[德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第300—313頁(yè)。為前提進(jìn)行的，因此斯大林曾向劉少奇預(yù)警，②斯大林對(duì)劉少奇說(shuō)“《共同綱領(lǐng)》也不是人民選舉的代表大會(huì)通過(guò)的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西。人家可以說(shuō)你們國(guó)家沒(méi)有法律?！绻嗣襁x舉的結(jié)果，當(dāng)選者共產(chǎn)黨員占大多數(shù)，你們?cè)诮M織政府時(shí)給其他黨派以恩惠，這樣對(duì)你們更好。各黨派在選舉中如落選了，你們不應(yīng)使統(tǒng)一戰(zhàn)線破裂，你們應(yīng)繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)上和他們合作?！敝泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室、中央檔案室編：《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》（第4冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社，2005，第537—538頁(yè)，轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社，2014，第66—67頁(yè)。表示《共同綱領(lǐng)》作為臨時(shí)憲法可能產(chǎn)生政權(quán)的合法性與合憲性風(fēng)險(xiǎn)。③參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社，2014，第67頁(yè)1954年憲法修補(bǔ)了《共同綱領(lǐng)》的制憲風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)?954年憲法的制定機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人大系由全民普選產(chǎn)生，普選則以全體國(guó)民的政治平等為前提。④“普選權(quán)不是民主式平等的內(nèi)容，而是作為先決條件的平等的結(jié)果。全體國(guó)民被預(yù)設(shè)為平等的，只有由于這個(gè)原因，他們必須享有平等的選舉權(quán)、平等的表決權(quán)等等?！盵德]卡爾·施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，上海人民出版社，2016，第301頁(yè)。因此，可以認(rèn)為《共同綱領(lǐng)》的制憲基礎(chǔ)被1954年憲法的制憲基礎(chǔ)吸納了，體現(xiàn)在文本上則是1954年序言第三自然段詳細(xì)描述了憲法與《共同綱領(lǐng)》的緊密關(guān)系⑤1954年憲法第三自然段第2句：“這個(gè)憲法以一九四九年的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)為基礎(chǔ)，又是共同綱領(lǐng)的發(fā)展”。1954年憲法的《憲法草案初稿說(shuō)明》中寫(xiě)道：“憲法草案是《共同綱領(lǐng)的發(fā)展》。憲法草案在起草過(guò)程中充分利用了共同綱領(lǐng)，在序言中說(shuō)，憲法是以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，而在內(nèi)容上有新的發(fā)展?！眳⒁?jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社，2014，第107頁(yè)。。這種描述客觀上將新民主主義階段的國(guó)家與社會(huì)主義階段的國(guó)家聯(lián)系起來(lái)，表明雖然它們?cè)谀承┰瓌t上存在些許差異，但是仍舊屬于同一個(gè)政治統(tǒng)一體，制定新憲法沒(méi)有導(dǎo)致國(guó)家的變更。

（2）“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”與“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的關(guān)系

“統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”的外延大于“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”，不應(yīng)理解為“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”⑥胡錦光、韓大元：《中國(guó)憲法》，法律出版社，2007，第68頁(yè)。，因?yàn)檫€存在其他的“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，例如進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的統(tǒng)戰(zhàn)部，⑦參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第9條：“黨中央以及地方黨委設(shè)置統(tǒng)戰(zhàn)部。統(tǒng)戰(zhàn)部是黨委主管統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的職能部門(mén)，是黨委在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的參謀機(jī)構(gòu)、組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)、督促檢查機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了解情況、掌握政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、安排人事、增進(jìn)共識(shí)、加強(qiáng)團(tuán)結(jié)等職責(zé)”。婦聯(lián)、僑聯(lián)、中華和平統(tǒng)一促進(jìn)會(huì)，海外聯(lián)誼會(huì)。⑧參見(jiàn)陳賽金：《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》，《法學(xué)》2020年第6期，第113頁(yè)。政協(xié)是“主要組織形式”或者“有廣泛性代表的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。⑨參見(jiàn)陳賽金：《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》，《法學(xué)》2020年第6期，第113頁(yè)。此外，1982年憲法修改委員會(huì)第二次全體會(huì)議上孫起孟提出“草案中‘作為這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線的主要組織形式的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議’的提法不妥。他說(shuō)難道還有次要的組織形式？政協(xié)既是這樣廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，次要的是什么就不好捉摸了。政協(xié)也不能說(shuō)是‘組織形式’。建議改為‘作為中國(guó)人民統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議’”。許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2003，633頁(yè)?，F(xiàn)行憲法未依照上述表達(dá)，說(shuō)明政協(xié)的確不是統(tǒng)一戰(zhàn)線的唯一形式。

序言表明，政協(xié)組織作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織“過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用”，目前的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是對(duì)歷史上主要組織形式的沿用，這種沿用剝離了部分“歷史作用”，政協(xié)的“國(guó)家機(jī)構(gòu)色彩明顯褪去”，⑩參見(jiàn)馬一德：《論協(xié)商民主在憲法體制和法治中國(guó)建設(shè)中的作用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第11期，第104—206頁(yè)。但仍舊存在剩余的“重要作用”在今后發(fā)揮。

（3）政協(xié)的“政治協(xié)商”

序言中的“今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中”是對(duì)人民政協(xié)工作范圍的說(shuō)明，但序言文本并沒(méi)有就政協(xié)的具體職能或者其重要作用的發(fā)揮方式加以詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)其職能的具體說(shuō)明首先來(lái)自“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”的名稱(chēng)，從文本所展示的名稱(chēng)來(lái)看，人民政協(xié)也是政治協(xié)商的組織形式，①參見(jiàn)劉茂林：《中國(guó)憲法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，2005，第150頁(yè)。其工作職能就是“政治協(xié)商”。需要對(duì)“政治協(xié)商”作一個(gè)框架性界定：

“政治協(xié)商”中的“政治”決定了人民政協(xié)的工作游離于憲法確定的常見(jiàn)的法框架中的內(nèi)容——不屬于基本原則條款、國(guó)家目標(biāo)條款，與基本權(quán)利規(guī)范體系無(wú)關(guān)，與國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)無(wú)關(guān)——其屬于政治過(guò)程、政治行為、政治活動(dòng)。在劃定人民政協(xié)工作“疆域”的同時(shí)，“政治”協(xié)商可以被理解為一種排斥“法律性”的存在，政協(xié)中討論的問(wèn)題國(guó)家機(jī)構(gòu)不得染指，這些問(wèn)題由領(lǐng)導(dǎo)者與其他主體自行決定，反之，政協(xié)也只能進(jìn)行政治決定，不得侵犯國(guó)家機(jī)構(gòu)的既有權(quán)限。②“通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議的隔離作用，使黨際之間的分歧在人民代表大會(huì)召開(kāi)之間化解，從而使得統(tǒng)一的意志能夠進(jìn)入到人民代表大會(huì)之中，這從每年的黨的會(huì)議、政協(xié)會(huì)議和人民代表大會(huì)召開(kāi)順序就可見(jiàn)一斑。”翟志勇：《八二憲法的生成與結(jié)構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期，第87頁(yè)。

歷史解釋支持這一文本解釋結(jié)論，胡喬木在1982年4月12日憲法修改委員會(huì)第三次全體會(huì)議上的介紹說(shuō)道：“對(duì)某一個(gè)問(wèn)題的決定，如果人大常委會(huì)采用一種意見(jiàn)，而政協(xié)又是另一種意見(jiàn)，那么權(quán)力機(jī)關(guān)就不一致了。全國(guó)人大做決定，不發(fā)生協(xié)商的問(wèn)題。黨派之間的協(xié)商亦不能同權(quán)力機(jī)關(guān)的職能相混淆。……政治協(xié)商會(huì)議的作用……如何發(fā)揮，則應(yīng)由政協(xié)章程規(guī)定。正如共產(chǎn)黨的作用很重要，但沒(méi)有必要寫(xiě)入憲法，而是在黨章中去規(guī)定，道理是一樣的?！雹墼S崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2003，第664—665頁(yè)。

在該層意義上，政協(xié)和中國(guó)共產(chǎn)黨的行為屬性應(yīng)作統(tǒng)一理解，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款和人民政協(xié)機(jī)制是一種隱含在國(guó)家機(jī)構(gòu)“骨骼”后的權(quán)力行使和政治決策機(jī)制，憲法只是明示或者暗示了其政治存在并肯定其定位，但是兩者的行為都不得超越憲法的明文規(guī)范。

在前述討論的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步判斷人民政協(xié)的性質(zhì)。人民政協(xié)屬于中國(guó)憲法中的政治機(jī)構(gòu)。④許崇德：《統(tǒng)一戰(zhàn)線在憲法中的地位》，《群言》2003年第5期，第11頁(yè)?！罢螜C(jī)構(gòu)”是與憲法中的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”呈現(xiàn)對(duì)應(yīng)關(guān)系的一種存在。⑤類(lèi)似觀點(diǎn)的文獻(xiàn)，可參見(jiàn)浦興祖：《關(guān)于準(zhǔn)確把握政協(xié)功能的思考》，《探索與爭(zhēng)鳴》2000年第12期，第36—38頁(yè)。認(rèn)為人民政協(xié)是中國(guó)政治主權(quán)架構(gòu)的重要組成部分、在位階上隸屬于中國(guó)共產(chǎn)黨的觀點(diǎn)，參見(jiàn)韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學(xué)闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016，第166—167頁(yè)。認(rèn)為政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)視為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的觀點(diǎn)，可參見(jiàn)劉茂林：《中國(guó)憲法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2005年版，第150頁(yè)。認(rèn)為政協(xié)是不享有國(guó)家權(quán)力的半國(guó)家機(jī)構(gòu)、半社會(huì)機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)，可參見(jiàn)郭道暉：《政協(xié)：社會(huì)權(quán)力與準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力》，《法學(xué)》2008年第3期，第42—48頁(yè)。憲法不評(píng)價(jià)政治機(jī)構(gòu)的政治過(guò)程、政治行為，不賦予其法律效果，也不確保其政治決策必然會(huì)成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的決定，只保障它的存在。

實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的相關(guān)案例可為這一觀點(diǎn)提供一個(gè)注解。在高某與中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議哈爾濱市委員會(huì)一案中，高某對(duì)哈爾濱市政協(xié)強(qiáng)制拆除其房屋及安置補(bǔ)償事宜不服將其訴至法院。一二審法院及再審法院的判決理由指出：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其地方委員會(huì)不屬于行政機(jī)關(guān)，其對(duì)高某房屋的強(qiáng)制拆除及安置行為不屬于行政行為。①參見(jiàn)黑龍江省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū)（2018）黑行申307號(hào)。其他案例參見(jiàn)北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院行政裁定書(shū)（2019）京0105行初432號(hào)。

（4）《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》對(duì)政協(xié)職能的規(guī)定

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》②目前施行的《政協(xié)章程》由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第五屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議在1982年12月11日通過(guò)，在1994年3月19日、2000年3月11日、2004年3月12日 和2018年3月15日由人民 政協(xié)全國(guó) 委員會(huì)會(huì) 議加以修 正?！墩f(xié)章程》序言第三自然段對(duì)政協(xié)的界定是：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是國(guó)家治理的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排?！保ê笪暮?jiǎn)稱(chēng)“《政協(xié)章程》”）序言第八自然段寫(xiě)道：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的一切活動(dòng)以中華人民共和國(guó)憲法為根本的準(zhǔn)則?！薄墩f(xié)章程》由人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)，對(duì)于《政協(xié)章程》與憲法有關(guān)的相關(guān)內(nèi)容，可視為中國(guó)共產(chǎn)黨及其統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象對(duì)《憲法》第十自然段的解釋。因此《政協(xié)章程》是理解本句中相關(guān)問(wèn)題最為合適的政治文件。有必要結(jié)合憲法與《協(xié)商章程》的規(guī)定作進(jìn)一步討論。

根據(jù)《政協(xié)章程》第3條第1款的規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！钡?、3、4款分別對(duì)政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政進(jìn)行了解釋。

《政協(xié)章程》第3條第2款對(duì)政治協(xié)商作如下定義：

“政治協(xié)商是對(duì)國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中進(jìn)行協(xié)商。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)可根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會(huì)議進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問(wèn)題提交協(xié)商?！?/p>

第3條第3、4款分別對(duì)民主監(jiān)督、參政議政作如下定義：

“民主監(jiān)督是對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題解決落實(shí)情況，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作等，通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。

參政議政是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開(kāi)展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議?！?/p>

《政協(xié)章程》采取的定義方式并非外延與內(nèi)涵等較為明確的定義方式，這種定義方式導(dǎo)致了相關(guān)概念的外延喪失了客觀化與形式化的品格與標(biāo)準(zhǔn)，③參見(jiàn)韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學(xué)闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016，第304—305頁(yè)。進(jìn)而致使了三種職能存在交叉之處。具體體現(xiàn)在：

第一，職能的范圍上存在交叉。“政治協(xié)商”中的“國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問(wèn)題”可以包括“民主監(jiān)督”中的“國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題解決落實(shí)情況，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作等”，也可以包括“參政議政”中的“政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活和生態(tài)環(huán)境等方面的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題”，而后兩者之間也存在交叉的可能。

第二，職能的表現(xiàn)形式上存在交叉。《政協(xié)章程》并未在定義政治協(xié)商時(shí)說(shuō)明協(xié)商的具體表現(xiàn)形式，只是說(shuō)明“進(jìn)行協(xié)商”“根據(jù)提議……進(jìn)行協(xié)商”以及“提交協(xié)商”，協(xié)商本身作為一種工作方式存在；而在定義民主監(jiān)督時(shí)，將其形容為“通過(guò)提出意見(jiàn)、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督”，在定義參政議政時(shí)，將其形容為“開(kāi)展調(diào)查研究、反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論”“提出意見(jiàn)和建議”?！墩f(xié)章程》在后文進(jìn)一步具體化了政協(xié)委員們的行為，例如第44條第（三）項(xiàng)中規(guī)定的“協(xié)商討論國(guó)家的大政方針以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的重要問(wèn)題，提出建議和批評(píng)；”第（四）項(xiàng)中規(guī)定的“聽(tīng)取和審議常務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告、提案工作情況報(bào)告和其他報(bào)告；”第（五）項(xiàng)中規(guī)定的“討論本會(huì)重大工作原則、任務(wù)并作出決議?！倍@些表述既可以和政治協(xié)商的定義相互對(duì)應(yīng)，也可以和民主監(jiān)督、參政議政的定義相互對(duì)應(yīng)。

總體來(lái)看，《政協(xié)章程》對(duì)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政采取了混沌的界定方式。本文認(rèn)為，從詞義來(lái)看，協(xié)商是一個(gè)中性描述，意在“共同商量以取得一致的意見(jiàn)”①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，2016，第1449頁(yè)。，這是一類(lèi)交互行為。這一類(lèi)交互行為可以適用于參與政治、議論政治（參政議政）當(dāng)中，也可以適用于監(jiān)督活動(dòng)（民主監(jiān)督）中，但是不管是“參政議政”還是“民主監(jiān)督”，它們都是“政治”活動(dòng)，所以這兩個(gè)職能只是概念上或者宣傳上的冗余。

（5）本句的效力

本句具有依據(jù)性規(guī)范效力，即確認(rèn)和宣示人民政協(xié)作為主要統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政治事實(shí)。本句具有解釋性規(guī)范效力，即“序言作為該法解釋依據(jù)時(shí)所體現(xiàn)出的規(guī)范功能”，②鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017年第4期，第45頁(yè)。本句為解釋“統(tǒng)一戰(zhàn)線之句”的部分概念提供了解釋依據(jù)。③一個(gè)典范是陳賽金先生對(duì)“人民團(tuán)體”概念的研究，參見(jiàn)陳賽金：《人民團(tuán)體在法律中的指代范圍應(yīng)符合憲法原意》，《法學(xué)》2020年第6期，第110—123頁(yè)。

本句具有執(zhí)行性效力。首先是本句可以通過(guò)《政協(xié)章程》來(lái)具體實(shí)施；其次是將“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議……將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用”與人民政協(xié)召開(kāi)的相關(guān)憲法慣例結(jié)合，推論出人民政協(xié)應(yīng)按照慣例每年舉行一次，不按照該頻次召開(kāi)人民政協(xié)存在違憲風(fēng)險(xiǎn)

（四）“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”之句

本句為：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！?/p>

1.文本的性質(zhì)或地位界定

本句規(guī)范政黨之間的互相關(guān)系，同時(shí)說(shuō)明了其他政黨參與國(guó)家治理的方法。本句是對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線中的政黨關(guān)系、人民政協(xié)中政黨關(guān)系的制度化概括。

本句與序言第七自然段、正文黨的領(lǐng)導(dǎo)條款組合構(gòu)成我國(guó)政黨制度的完整論述與憲法依據(jù)。

2.具體釋義

（1）作為政黨關(guān)系制度的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”

“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度”概念是一個(gè)偏正結(jié)構(gòu)，中心語(yǔ)和語(yǔ)義重心是“多黨合作與政治協(xié)商制度”，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的”是對(duì)該制度領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的描述。

與“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”概念相比，“多黨合作與政治協(xié)商”更側(cè)重描述黨派與黨派之間的關(guān)系?！爸袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”概念是圍繞“政治協(xié)商”而形成的，其假定的參與主體更加廣泛；而“多黨合作和政治協(xié)商”則將“政治協(xié)商”與“多黨合作”綁定，只有擁有政黨身份才可以進(jìn)行“政治協(xié)商”并進(jìn)入該制度的調(diào)整范圍。

基于上述分析可知，本句所涉制度的論述中心是政黨與政黨之間的關(guān)系，因此也有文獻(xiàn)直接將其簡(jiǎn)稱(chēng)為“中國(guó)多黨合作制度”。①中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的政黨制度》，2007年11月16日第15版。但除了此種簡(jiǎn)稱(chēng)，還有一種傾向是將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”認(rèn)定為我國(guó)的“政黨制度”。②《政協(xié)章程》即采取了這一描述，《政協(xié)章程》序言第六自然段寫(xiě)道：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政黨制度”。另參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（2020年修訂）第12條第1款：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國(guó)特色社會(huì)主義新型政黨制度，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派實(shí)行長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針。”這兩種簡(jiǎn)稱(chēng)雖然在形式上不至于產(chǎn)生誤解，但是其所指向的實(shí)際內(nèi)容可能是存在差異的。

我國(guó)現(xiàn)行憲法文本對(duì)政黨事務(wù)的規(guī)范一共可分為兩個(gè)部分：第一，執(zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系，這一部分內(nèi)容以往主要由序言第七自然段③序言第七自然段第一句：“……是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民……”序言第七自然段第三句：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……”作為論證基礎(chǔ)，2018年修憲后則可由黨的領(lǐng)導(dǎo)條款結(jié)合序言第七自然段作為論證基礎(chǔ)。第二，黨與黨之間的關(guān)系，以及基于這種關(guān)系客觀上產(chǎn)生的參政黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的可能影響，這一部分內(nèi)容主要由憲法第十自然段作為論證基礎(chǔ)。④這是基于黨與國(guó)家關(guān)系、黨與黨關(guān)系的一般論述。圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)條款展開(kāi)的規(guī)范體系研究，可參見(jiàn)秦前紅、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期，第22—27頁(yè)。因此，當(dāng)描述我國(guó)（憲法）的政黨制度時(shí)，不能僅描述政黨間關(guān)系這一部分，而忽略黨與國(guó)家關(guān)系的論述。⑤例如張千帆教授在《憲法學(xué)導(dǎo)論》一書(shū)有關(guān)“政黨與憲法”的討論中，不僅僅包括“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作”制度、人民政協(xié)等內(nèi)容，還描述執(zhí)政黨、參政黨與政府的關(guān)系等內(nèi)容。參見(jiàn)張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用》，2014，第435—440頁(yè)。因此，在命名上將“中國(guó)多黨合作制度”描述為“政黨制度”，要么忽略了憲法第1條第2款第2句的規(guī)定，要么便對(duì)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”作擴(kuò)大解釋?zhuān)蛊渑c憲法第十自然段相悖，例如國(guó)務(wù)院新聞辦便認(rèn)為“中國(guó)多黨合作制度”包括“中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位”等執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系的內(nèi)容。⑥中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的政黨制度》，2007年11月16日第15版。

因此，本文認(rèn)為將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度”概括為“政黨關(guān)系制度”更符合憲法文本。

（2）政黨關(guān)系制度與統(tǒng)一戰(zhàn)線的關(guān)系

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度涉及政黨間關(guān)系，這屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線理念需要調(diào)整的關(guān)系之一，政黨關(guān)系制度將此類(lèi)關(guān)系定型為制度形式，用該句表達(dá)政治承諾并加以規(guī)范。有觀點(diǎn)認(rèn)為“統(tǒng)一戰(zhàn)線是多黨合作和政治協(xié)商制度的政治基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)，而多黨合作和政治協(xié)商制度是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式與制度形式”⑦林尚立：《協(xié)商政治：對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展的一種思考》，《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期，第21頁(yè)。。該觀點(diǎn)的前半句符合憲法文本，但后半句不夠精確，多黨合作和政治協(xié)商制度只體現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線中有關(guān)政黨關(guān)系的內(nèi)容，未體現(xiàn)政黨關(guān)系以外的其他統(tǒng)戰(zhàn)群體。

（3）政黨關(guān)系制度與人民政協(xié)的關(guān)系

政黨關(guān)系制度與人民政協(xié)不具有完全對(duì)應(yīng)關(guān)系。“人民政協(xié)是實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)（摘要）》，《中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線》2006年第4期，第4—6頁(yè)。人民政協(xié)的某些協(xié)商活動(dòng)是執(zhí)政黨與其他非政黨界別間進(jìn)行的，政黨關(guān)系制度不包括該內(nèi)容。政黨與政黨之間的合作也不局限于人民政協(xié)這一單一形式，而是會(huì)基于多黨合作實(shí)踐逐漸生成其他政黨間交互行為，例如召開(kāi)民主黨派內(nèi)的參政議政工作會(huì)議、為政府提供參政議政成果、編發(fā)專(zhuān)報(bào)、提供信息，②中央統(tǒng)戰(zhàn)部網(wǎng)站：《民間杭州市委會(huì)抓“實(shí)、深、新”促進(jìn)參政議政提質(zhì)增效》，http://www.zytzb.gov.cn/czyz/352353.jhtml，2021年5月1日訪問(wèn)。在法院、檢察院工作情況通報(bào)會(huì)上聽(tīng)取黨外人士的意見(jiàn)建議③中央統(tǒng)戰(zhàn)部網(wǎng)站：《河南省委統(tǒng)戰(zhàn)部召開(kāi)省法院、檢察院工作情況通報(bào)會(huì)》，http://www.zytzb.gov.cn/czyz/350253.jht?ml，2021年5月1日訪問(wèn)。等等。

（4）政黨關(guān)系制度的“政治協(xié)商”

第十自然段的第三句和第四句都使用了“政治協(xié)商”概念，政黨關(guān)系制度的“政治協(xié)商”在文本上應(yīng)與政協(xié)的“政治協(xié)商”作同義理解，即確定多黨合作屬于政治行為，憲法不予評(píng)價(jià)，但保障其存在。由于參與者作為政治機(jī)構(gòu)可以自行發(fā)展人民政協(xié)和政黨關(guān)系制度的制度細(xì)節(jié)，所以“政治協(xié)商”主要因其所處的場(chǎng)景而產(chǎn)生差異。

《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第13條規(guī)定：“政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商。無(wú)黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，參加政黨協(xié)商。……支持民主黨派和無(wú)黨派人士參與人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商以及其他方面的協(xié)商。”因此協(xié)商活動(dòng)按照發(fā)生的場(chǎng)景被區(qū)分成了多種形式，在人民政協(xié)上發(fā)生的被稱(chēng)為政協(xié)協(xié)商，在政黨間發(fā)生的被稱(chēng)為政黨協(xié)商。

（5）本句的效力

本句明確宣示了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政協(xié)協(xié)商制度是一項(xiàng)重要的政治事實(shí)，其作為基本政治制度被憲法所確認(rèn)，因此本句具有依據(jù)性規(guī)范效力。本句傳達(dá)出的規(guī)范意涵包括“課以國(guó)家不得阻礙和放棄黨際合作協(xié)商的消極義務(wù)，以及有效促進(jìn)黨際合作協(xié)商的積極義務(wù)”④秦前紅、劉怡達(dá)：《中國(guó)現(xiàn)行憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范》，《法學(xué)研究》2019年第6期。，因此本句具有執(zhí)行性效力，違反消極義務(wù)完全停止政黨間合作的行為存在違憲風(fēng)險(xiǎn)。此外，本句也可以通過(guò)《政協(xié)章程》達(dá)成其執(zhí)行性效力。

結(jié)語(yǔ)

憲法序言第十自然段是實(shí)現(xiàn)序言中國(guó)家任務(wù)的條件之一，也是強(qiáng)化人民同質(zhì)性、擴(kuò)展執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、穩(wěn)固政治統(tǒng)一體的政策性或制度性規(guī)范。第十自然段是以社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)必須“團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量”為目的導(dǎo)向，以“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的歷史策略和政治理念為理論背景構(gòu)建的文本，文本中提供了兩種具象化“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的制度，分別是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度?！皭?ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”是中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建并闡釋的政治概念，“各民主黨派和各人民團(tuán)體”以特定結(jié)社結(jié)果為特征，“四類(lèi)統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象”則以屬性描述為特征，“愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”之句與憲法序言第八自然段具有對(duì)應(yīng)關(guān)系?！爸袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議”是主要的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式，在現(xiàn)行憲法框架下，“政治協(xié)商”職能限定了政協(xié)組織的政治機(jī)構(gòu)屬性，憲法不評(píng)價(jià)政治機(jī)構(gòu)的政治過(guò)程和政治行為，不賦予其法律效果，也不確保其政治決策必然會(huì)成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的決定。將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”理解為政黨關(guān)系制度更符合憲法文本，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”之句與憲法序言第七自然段、黨的領(lǐng)導(dǎo)條款構(gòu)成我國(guó)政黨制度的規(guī)范基礎(chǔ)，政黨關(guān)系制度與人民政協(xié)描述的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象和統(tǒng)戰(zhàn)方式不具有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)關(guān)系。

憲法序言第十自然段規(guī)范的內(nèi)容屬于重要的政治話題，以往多有學(xué)者們以此為論證材料，從憲法史或政治憲法學(xué)的角度，討論黨與國(guó)家的關(guān)系、我國(guó)的主權(quán)與治權(quán)結(jié)構(gòu)。①代表性的作品參見(jiàn)陳端洪：《論憲法作為國(guó)家的根本法與高級(jí)法》，《中外法學(xué)》2008年第4期，第485—511頁(yè)，另可參見(jiàn)翟志勇：《八二憲法的生成與結(jié)構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期，第76頁(yè)；陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社，2007；韓秀義：《闡釋一個(gè)真實(shí)的中國(guó)憲法世界——以“憲法常識(shí)”為核心》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2019年第5期，第38—48頁(yè)；韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學(xué)闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社，2016?？紤]到憲法序言的文本特點(diǎn)和第十自然段的文本內(nèi)容，憲法序言第十自然段注定很難如正文一般在基本權(quán)利案件、國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)限爭(zhēng)議中大放異彩，但第十自然段是憲法的組成部分，本文對(duì)第十自然段的釋義至少可以對(duì)部分概念和理論爭(zhēng)議提供基于憲法文本的解決方案。