公安視域下工程借用資質(zhì)現(xiàn)象的對策研究

田 原

隨著我國建筑行業(yè)蓬勃發(fā)展，“借用資質(zhì)”“轉(zhuǎn)包”“違法分包”等案件引發(fā)了“非法討薪”“惡意欠薪”“爛尾樓”等一系列社會問題，尤其以“借用資質(zhì)”引發(fā)的案件最為棘手。公安等部門在處理該類案件中常受其困擾，必須釋明規(guī)制該違法行為的對策辦法。因此，需著重說明公安民警對于“借用資質(zhì)”行為引發(fā)的社會問題應(yīng)作何應(yīng)對，有何對策可以讓公安民警更好地處理該類案件。

建筑工程施工合同的法律關(guān)系本身較為復(fù)雜，以“借用資質(zhì)”類型為主的法律關(guān)系更加復(fù)雜，工程糾紛的當(dāng)事人在糾紛出現(xiàn)時一般都會選擇報警，聯(lián)系警方處理這些問題。有些公安民警在處理該類問題時，對案件中的法律關(guān)系并非特別清楚，對案件涉及的法律法規(guī)亦非十分明確，在處理該類案件時常感到困惑不已。因此，必須為公安民警釋明“借用資質(zhì)”類工程糾紛案件中究竟存有何種法律關(guān)系，該類型案件所涉及的法律法規(guī)現(xiàn)狀如何，也即分析法律法規(guī)對“借用資質(zhì)”類案件規(guī)制的基本情況，例如，對于借用資質(zhì)行為的管控、監(jiān)督尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

另外，公安民警在處理工程糾紛案件時，不僅僅困擾于案件法律關(guān)系的錯綜復(fù)雜，還苦于不能有效預(yù)防或減少該類案件頻繁發(fā)生，如由“借用資質(zhì)”引發(fā)的“非法討薪”案件頻發(fā)于春節(jié)前期幾乎已成慣例，不可避免。所以，在厘清法律規(guī)制基本情況的基礎(chǔ)上，仍需結(jié)合相應(yīng)對策措施來處理問題。

一、借用資質(zhì)行為的主要成因及本質(zhì)

為使公安民警深刻理解借用資質(zhì)這一法律概念，為了分析借用資質(zhì)行為的規(guī)制現(xiàn)狀，必須闡明其形成原因與行為本質(zhì)，此外，借用資質(zhì)行為的本質(zhì)可以從民法與行政法兩個角度進(jìn)行分析。

（一）借用資質(zhì)行為的主要成因

其一，借用資質(zhì)現(xiàn)象屬于我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的私營企業(yè)為生存發(fā)展必須借助國有企業(yè)名義，建筑行業(yè)也是如此，而隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，國內(nèi)建筑行業(yè)飛速發(fā)展，工程施工企業(yè)、建筑民工需求量逐步擴(kuò)大，借用資質(zhì)現(xiàn)象也愈發(fā)增多。其二，出借資質(zhì)雙方當(dāng)事人各有利益需求。資質(zhì)等級較高的出借方由于不能保證承包的工程均能盈利，于是采取出借資質(zhì)給資質(zhì)較低或無資質(zhì)企業(yè)并向其收取管理費(fèi)的方式保證自身利益不受虧損，而借用方則由于某些建筑領(lǐng)域?qū)I(yè)資格獲取難度較高，資質(zhì)申請成本過高，為保證盈利而不得不借用資質(zhì)。其三，法律規(guī)制及監(jiān)管力度不夠。由于該行為違法成本較低，加上監(jiān)督方與發(fā)包方對借用資質(zhì)行為的審查力度較低，致使借用資質(zhì)現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（二）借用資質(zhì)行為的本質(zhì)

從民法角度看，有觀點(diǎn)認(rèn)為借用資質(zhì)的行為本質(zhì)是直接借名行為。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，借用資質(zhì)可以拆解為兩個行為：一是出借資質(zhì)方與發(fā)包方簽訂建設(shè)工程施工合同，其性質(zhì)屬于雙方虛假行為。二是借用資質(zhì)方與發(fā)包方就施工合同之標(biāo)的達(dá)成事實(shí)上的建設(shè)工程施工合同，其性質(zhì)屬于虛假意思表示下的隱藏行為。但虛假意思表示的雙方間具有通謀這一要素不可缺失，發(fā)包方有時并不知道有關(guān)當(dāng)事人實(shí)施了借用資質(zhì)行為，難以認(rèn)定構(gòu)成雙方虛偽表示，此時，將行為本質(zhì)認(rèn)定為直接借名行為更加合適。由于借名行為理論較為復(fù)雜，工程借用資質(zhì)糾紛往往引發(fā)諸多疑難問題，如“憑何證據(jù)證明承包人與實(shí)際施工人間屬出借資質(zhì)關(guān)系”“當(dāng)事人間是否建立事實(shí)合同關(guān)系”等。

從行政法角度看，“資質(zhì)”作為一種行政許可，實(shí)際上考察了該企業(yè)是否具備承攬工程、參與該工程建設(shè)活動的能力，工程勘察、設(shè)計(jì)、施工均設(shè)立資質(zhì)以保證工程質(zhì)量與安全，“借用資質(zhì)”的后果是行政處罰，而“借用資質(zhì)行為”則屬于違法行為，但對于當(dāng)事人簽訂借用資質(zhì)協(xié)議的行為性質(zhì)，一些裁判文書的說理部分存在矛盾之處。通過裁判文書網(wǎng)檢索“借用資質(zhì)”“掛靠”“行政案件”詞條可發(fā)現(xiàn)，（2020）冀08行終7號行政判決書似乎就有將“借用資質(zhì)行為”合法化的措辭，如上訴人與第三人間雖有借用資質(zhì)合同和承包合同，但該合同沒有實(shí)質(zhì)履行。在未充分說明理由的情況下，本句應(yīng)著重說明借用資質(zhì)行為違法，借用資質(zhì)協(xié)議無效，而不能只強(qiáng)調(diào)合同未實(shí)質(zhì)履行，而在（2020）皖04行終42號行政判決書中，又明確強(qiáng)調(diào)“借用資質(zhì)行為”屬違法行為。

二、借用資質(zhì)行為的法律規(guī)制現(xiàn)狀

借用資質(zhì)行為引發(fā)諸多社會問題，時而導(dǎo)致工程質(zhì)量不合格、工程安全無保障，時而拖欠中小企業(yè)及民工薪資，大部分問題都需要公安民警介入。若處理該類案件的民警對借用資質(zhì)行為的規(guī)制情況不甚了解，那么便無法針對“非法討薪”等社會問題進(jìn)行有效預(yù)防，便無法有效管控借用資質(zhì)行為。為此，必須分析借用資質(zhì)行為的法律規(guī)制現(xiàn)狀。

2021年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（以下簡稱新《建工解釋（一）》）第一、七條規(guī)定分別為借用資質(zhì)簽訂的工程合同無效以及出借資質(zhì)雙方對發(fā)包方承擔(dān)連帶責(zé)任，但有觀點(diǎn)認(rèn)為，不應(yīng)完全否認(rèn)借用資質(zhì)簽訂的施工合同效力。例如，將日期限定為2021年8月31日前，以“借用資質(zhì)”“民事案件”“2021”“最高法院”詞條進(jìn)行檢索，總計(jì)18篇，其中有6篇認(rèn)定涉案當(dāng)事人間存在借用資質(zhì)關(guān)系，而6篇中又有4篇明確認(rèn)定發(fā)包方與借用資質(zhì)者間存在事實(shí)上的法律關(guān)系，認(rèn)為施工合同有效。新《建工解釋（一）》第一條的設(shè)立目的在于減少借用資質(zhì)行為發(fā)生，屬于事前規(guī)制，而現(xiàn)在該規(guī)定已與實(shí)踐判決相矛盾，需作出相應(yīng)調(diào)整。

關(guān)于建筑領(lǐng)域施工資質(zhì)，《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）第十三條針對工程施工單位將之作出不同劃分，由低到高分別為一、二、三級資質(zhì)，而2021年6月3日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”進(jìn)一步激發(fā)市場主體活力的通知》提到，為解決工程領(lǐng)域“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題，施工企業(yè)資質(zhì)由三級降為兩級，并相應(yīng)調(diào)整二級資質(zhì)許可條件。另外，《關(guān)于做好建筑業(yè)“證照分離”改革銜接有關(guān)工作的通知》提到，自2021年7月1日起，工程施工勞務(wù)資質(zhì)由審批制改為備案制。施工資質(zhì)的設(shè)立是為了篩查不具備準(zhǔn)入條件的施工企業(yè)，維護(hù)建筑行業(yè)秩序，但嚴(yán)格的資質(zhì)準(zhǔn)入限制了足以保證工程質(zhì)量與安全的企業(yè)承接工程勞務(wù)，所以，不應(yīng)僅以當(dāng)事人實(shí)施借用資質(zhì)行為否認(rèn)施工合同效力。但降低資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)亦有局限性，倘若原本就不具備二級資質(zhì)的企業(yè)為承接三級資質(zhì)企業(yè)的建筑工程而借用資質(zhì)，或者高資質(zhì)企業(yè)借用低資質(zhì)企業(yè)的資質(zhì)，再加上借用資質(zhì)行為具有隱蔽性這一特征，或?qū)⑷詿o法有效阻止借用資質(zhì)行為繼續(xù)發(fā)生?！督ㄖā芬?guī)定了借用資質(zhì)的法律責(zé)任，雖起到一定的規(guī)制作用，但仍需結(jié)合其他措施從源頭進(jìn)行治理。此外，《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第八、十條對借用資質(zhì)行為的認(rèn)定作了詳細(xì)列舉，但對何種證據(jù)可以區(qū)分借用資質(zhì)行為與轉(zhuǎn)包行為并未提及。

另外，借用資質(zhì)行為往往是因?yàn)槌鼋栀Y質(zhì)雙方或發(fā)包方與出借資質(zhì)雙方之間產(chǎn)生糾紛才被發(fā)現(xiàn)，這表明不僅監(jiān)督方經(jīng)常未能事先查清該行為，發(fā)包方也常常由于疏忽即對企業(yè)資質(zhì)審查不夠仔細(xì)而未能及時阻止借用資質(zhì)行為發(fā)生。

三、域外建筑工程資質(zhì)管理措施分析

（一）域外管理措施的特點(diǎn)

借用資質(zhì)現(xiàn)象在我國建筑工程領(lǐng)域較為常見，其他國家?guī)缀鹾苌俪霈F(xiàn)工程領(lǐng)域借用資質(zhì)現(xiàn)象。美國在資質(zhì)管理這一問題上采用承包許可證制度與工程保險或工程擔(dān)保制度，辦理該許可證需滿足嚴(yán)苛條件，再加上多數(shù)州對建筑工程并非以分級分類建筑資質(zhì)進(jìn)行管理，通常是依靠保險公司對不同檔次的建筑公司提供不同的保險金額進(jìn)行調(diào)整。簡單來說，就是由專業(yè)擔(dān)保公司為承包商提供履約保函，若保險公司劃定履約保函金額范圍且承包商無法提供擔(dān)保，就無法承接該工程，也就在極大程度上解決了工程資質(zhì)管理與規(guī)制的困難。英國對建筑資質(zhì)的管理主要是通過工程承包商注冊體系來完成的，體系的核心在于龐大的工程承包數(shù)據(jù)庫與業(yè)主數(shù)據(jù)庫之間的對接。日本則采用工程承包商許可制度，準(zhǔn)備在日本從事建筑活動的組織都必須取得許可執(zhí)照，除非從事價值低于1500萬日元或者建筑面積少于150平方米的房屋建設(shè)工程。該國的資質(zhì)管理特征為許可證的嚴(yán)苛取得條件與有計(jì)劃的政府大力扶持。

（二）域外管理措施的借鑒意義

有些域外管理措施值得吸收借鑒，有些則需審慎考慮。比如，日本建筑行業(yè)管理體制可借鑒之處在于政府對中小型建筑行業(yè)企業(yè)提供減稅優(yōu)惠、經(jīng)營指導(dǎo)等服務(wù)，當(dāng)前優(yōu)化營商環(huán)境即是為中小企業(yè)提供指導(dǎo)、幫助，但在建筑領(lǐng)域?yàn)橹行∑髽I(yè)提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的指導(dǎo)仍需設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，或由政府通過人才篩選組成專門隊(duì)伍，這樣中小企業(yè)既提升了專業(yè)水平，又能預(yù)防其通過借用資質(zhì)的方式從事建筑活動。再如英國建立的建筑行業(yè)數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫由各工程承包商注冊信息，匯總成官方數(shù)據(jù)庫且不斷更新注冊信息。我國信用制度與之相像，可將信用與資質(zhì)掛鉤以減少借用資質(zhì)行為發(fā)生。將建筑工程主體代入美國工程保險制度可知，若承包方希望承接發(fā)包方工程，其必須向保險公司提供工程擔(dān)保，或者由專業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保承包方投標(biāo)、履約，工程保險制度屬于市場調(diào)節(jié)，而我國工程保險市場尚處于萌芽階段，也缺少該方面法律法規(guī)，強(qiáng)行吸收借鑒未必能夠取得良好效果。

借用資質(zhì)行為的主動控制，可以體現(xiàn)在工程信用制度的構(gòu)建方面。在工程信用制度初步建立的背景下，若將工程信用與工程擔(dān)保以及資質(zhì)相關(guān)聯(lián)，便可大幅減少資質(zhì)類違法行為。例如，建筑企業(yè)因失信行為被扣減信用分，銀行與專業(yè)擔(dān)保公司便不愿為之擔(dān)?；蛘呓档蛽?dān)保金額，而當(dāng)信用分過低，便可在一段時間內(nèi)限制其按照原有資質(zhì)進(jìn)行工程承包。反之，若建筑企業(yè)工程質(zhì)量與安全方面一直保持優(yōu)良，則可適當(dāng)提升信用分，銀行與專業(yè)擔(dān)保公司可在原有基礎(chǔ)上一定范圍內(nèi)適當(dāng)提高擔(dān)保金額，憑該舉措來激勵承包商更加重視工程信用，從而減少借用資質(zhì)行為發(fā)生。

四、結(jié)論

（一）公安民警需明晰概念、區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)、精準(zhǔn)識別借用資質(zhì)行為

針對前文提及的新《建工解釋（一）》第一條與實(shí)踐判決相背離這一問題，公安民警應(yīng)明確知曉由借用資質(zhì)行為導(dǎo)致的施工合同無效需排除“在發(fā)包方與借用資質(zhì)者之間形成事實(shí)合同關(guān)系”的情況。因?yàn)榧词乖谡J(rèn)定借用資質(zhì)的施工合同有效的情況下，此類案例的公開會讓勞務(wù)施工企業(yè)認(rèn)為其中有利可圖，憑借用資質(zhì)行為獲取進(jìn)入建筑工程活動的機(jī)會，這無異于鼓勵借用資質(zhì)行為。

在無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，難以對借用資質(zhì)行為引發(fā)的糾紛作出妥當(dāng)處理。例如，《管理辦法》的第八、十條缺失對借用資質(zhì)行為與轉(zhuǎn)包行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，公安民警梳理此類法律關(guān)系將會有所困擾。所以，應(yīng)針對典型判例及實(shí)踐情況梳理，如加入“借用資質(zhì)者有無參與招投標(biāo)與合同簽訂”等判斷基準(zhǔn)以區(qū)分借用資質(zhì)行為與轉(zhuǎn)包行為來識別隱蔽型借用資質(zhì)行為。況且，實(shí)踐中還有“名為內(nèi)部承包，實(shí)為借用資質(zhì)”等隱蔽類型難以發(fā)現(xiàn)，要想準(zhǔn)確定性案件法律關(guān)系，仍需明確借用資質(zhì)行為的識別方式。

（二）公安等部門需完善有效防范機(jī)制

雖說借用資質(zhì)現(xiàn)象以及由其引發(fā)的如“非法討薪”等社會事件幾乎不可避免，但該些情況仍可預(yù)防，對此，公安機(jī)關(guān)尚需完善對應(yīng)防范機(jī)制。首先，針對“非法討薪”問題，需盡早介入案件，及時做好討薪民工的心理輔導(dǎo)工作，為民工合法討薪敞開渠道并提供有效幫助。其次，公安民警部門應(yīng)加強(qiáng)社會宣傳工作，讓社會民眾對借用資質(zhì)行為產(chǎn)生抵觸心理以引導(dǎo)、推動建筑工程合同關(guān)系合法合規(guī)建立，讓法律意識淡薄的討薪包工頭、民工意識到“非法討薪”“惡意討薪”的惡劣社會影響。最后，公安機(jī)關(guān)需與其他部門相互配合，為該類案件提前制定協(xié)作方案，及時篩查不符合資質(zhì)管理規(guī)定的施工勞務(wù)企業(yè)，方能有效減少由“借用資者行為”引發(fā)的社會問題。

（三）公安機(jī)關(guān)需確認(rèn)發(fā)包方有無監(jiān)督責(zé)任

由于新《建工解釋（一）》僅規(guī)定出借資質(zhì)雙方當(dāng)事人間的連帶責(zé)任，并未對發(fā)包方的責(zé)任作出規(guī)定，發(fā)包方有時不會在意借用資質(zhì)行為對自身利益的影響，從而放任借用資質(zhì)行為發(fā)生。另外，即便《建筑法》第六十五條規(guī)定了發(fā)包方的行政處罰，也僅限于罰款，不能起到威懾作用的法條不能提高發(fā)包方對建筑企業(yè)資質(zhì)的重視，因此，設(shè)置降低資質(zhì)等級等更嚴(yán)厲的行政處罰勢在必行。所以，公安民警在必要時也需對發(fā)包方的監(jiān)督責(zé)任進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，以便于更好地處理該類案件，保證建筑市場秩序良性運(yùn)行，維護(hù)社會秩序穩(wěn)定。

（四）工程信用管理制度的實(shí)行需要公安機(jī)關(guān)介入

若仿照英國、日本等國家的資質(zhì)管理管理方式完善工程信用管理制度，那么必定需要公安機(jī)關(guān)介入、管控該制度動態(tài)運(yùn)行的部分環(huán)節(jié)。例如，工程信用管理制度實(shí)行過程中可能會出現(xiàn)征信造假、信用數(shù)據(jù)庫被篡改等情況，需公安機(jī)關(guān)第一時間立案偵查，并向資質(zhì)管理部門及時提供征信造假、篡改信用數(shù)據(jù)庫的違法主體信息，以便及時、有效制止這些違法行為。若無公安機(jī)關(guān)介入，工程信用管理制度的實(shí)行或?qū)o法達(dá)到預(yù)期效果。