影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素及對策思考

于潔 孫百才 胡姝

摘? ?要

教育均衡化發(fā)展已成為我國各級政府開展義務(wù)教育工作的前進(jìn)方向。在大多數(shù)縣域?qū)崿F(xiàn)“基本均衡”后，“二元教育制度”遺留下來的城鄉(xiāng)教育差異問題仍然制約著優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，存在教育經(jīng)費(fèi)投入滯后、辦學(xué)條件建設(shè)同質(zhì)化、農(nóng)村教師隊伍建設(shè)薄弱等關(guān)鍵問題。為實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，縣域應(yīng)以城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)一體化、城鄉(xiāng)辦學(xué)條件一體化、城鄉(xiāng)教師資源一體化為基本舉措，注重城鄉(xiāng)教育公平與差異、鄉(xiāng)村學(xué)校的特色發(fā)展及鄉(xiāng)村教師身份認(rèn)同感。

關(guān)鍵詞

縣域? 義務(wù)教育? 教育優(yōu)質(zhì)均衡

回顧中華人民共和國成立以來的教育制度發(fā)展歷程，它呈現(xiàn)出一種“二元教育制度”特征，即“城市教育”和“農(nóng)村教育”之間、“中心城區(qū)”與“郊區(qū)”之間存在辦學(xué)差異格局。在過去有限的教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教師資源等條件下，市、縣政府向中心城區(qū)、重點(diǎn)學(xué)校進(jìn)行教育資源傾斜，造成了教育存量差異。當(dāng)前，黨和政府高度重視縣域義務(wù)教育均衡化問題。黨的十九大報告將教育作為重要的“民生問題”，強(qiáng)調(diào)要“努力辦好人民滿意的教育”。2019年3月，教育部發(fā)布《關(guān)于2018年全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）名單的公示》[1]。這是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見（國發(fā)〔2012〕48號）》，教育部連續(xù)第六年發(fā)布公示，累計2722個縣（市、區(qū)）上報的申請認(rèn)定全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的材料通過審核及實(shí)地督導(dǎo)認(rèn)定檢查。接下來，我國大多數(shù)縣將面臨從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”推進(jìn)的任務(wù)。根據(jù)教育部發(fā)布的《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣應(yīng)具備以下基本條件：通過國家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展認(rèn)定三年以上;基本均衡發(fā)展認(rèn)定后年度監(jiān)測持續(xù)保持較高水平[2]。上述表明，當(dāng)前義務(wù)教育正處于重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)：從縣域基本均衡進(jìn)入到追求更好的優(yōu)質(zhì)教育均衡階段。然而，從基本均衡到優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，盡管只有兩字之差，其任務(wù)要求卻有天壤之別[3]?；诖?，本文從研究影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素出發(fā)，結(jié)合教育投入與產(chǎn)出分析，明晰義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的對策。

一、影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素

1.教育經(jīng)費(fèi)投入存在滯后性

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，稀缺性資源的配置一般是采取市場方式進(jìn)行的。而在義務(wù)教育領(lǐng)域，世界各國普通做法是政府采取行政力量進(jìn)行干預(yù)。改革開放以來，我國義務(wù)教育財政實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級管理”，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府承擔(dān)。如此經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)使得貧困、農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)難以得到保障。通常，省級財政考慮財政困難縣情況，按照一定比例給予轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a(bǔ)助;對于特殊建設(shè)項目，則承擔(dān)全部資金。然而，面臨政府所要求開展的新活動時，由于各區(qū)市財政收入不均衡，教育資金調(diào)控力度較弱，難以實(shí)現(xiàn)全市均衡，可能會出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)滯后情況。換言之，教育經(jīng)費(fèi)投入對以往有的、目前正在進(jìn)行的業(yè)務(wù)活動視為應(yīng)然的保障，而對新的、未進(jìn)行過的活動未充分列入本年度預(yù)算。即使政府給予經(jīng)費(fèi)投入，財政部門也要在一系列成本效益分析后才能撥付。以“三點(diǎn)半課后服務(wù)工作”為例，教育部實(shí)施初期，多數(shù)縣財政部門未對教師課后服務(wù)所增加的工作量安排專項資金。個別農(nóng)村學(xué)校為提高教師參與熱情，不得不在原有教師績效中進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致參與教師群體的績效增加、非參與教師群體（年齡大、身體不適、正處孕產(chǎn)期）的績效降低，使原本有助于學(xué)生發(fā)展、解決家長后顧之憂的政策蒙上陰影。若不能及時、充足地保障教育經(jīng)費(fèi)投入，一項新政策不僅無法促進(jìn)教師開展工作，還會制約學(xué)校的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.學(xué)校建設(shè)存在同質(zhì)化

在義務(wù)教育階段，辦學(xué)條件是地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、教育經(jīng)費(fèi)投入水平、教育歷史發(fā)展等因素共同作用的結(jié)果。從2012年10月“人大附中聯(lián)合總?！背闪⒉⒈涣袨楸本┦薪逃w制改革實(shí)驗校起，全國各地的“聯(lián)合總?！薄凹瘓F(tuán)化辦學(xué)”開始層出不窮，紛紛以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為基礎(chǔ)，整合、托管、合并薄弱校等多所學(xué)校形成，旨在縮小校際差距，以教育集團(tuán)的形式破解“擇校熱”。根據(jù)教育部《關(guān)于2018年全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）名單的公示》，我國大多數(shù)縣的硬件辦學(xué)條件已符合義務(wù)教育基本均衡的標(biāo)準(zhǔn)。這也表明了各地采取“集團(tuán)化”這一辦學(xué)模式，的確擴(kuò)大了義務(wù)教育階段優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，減少了校際差距。然而，在從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”的發(fā)展過程中，各地不應(yīng)僅僅依靠教育行政權(quán)威實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的捆綁式發(fā)展，這容易導(dǎo)致學(xué)校相互模仿的情況。若一味地強(qiáng)調(diào)實(shí)施“集團(tuán)化辦學(xué)”、辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化，將會出現(xiàn)“千校一面”，大大限制學(xué)校自身辦學(xué)過程中的特色發(fā)展。因此，將教育資源簡單平均化、降低或犧牲優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育質(zhì)量難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?；诖耍瑢W(xué)校辦學(xué)特色、文化特色應(yīng)通過多種多樣的教學(xué)設(shè)施、多姿多彩的校園環(huán)境得以展現(xiàn)。

3.農(nóng)村新入職教師隊伍建設(shè)薄弱

優(yōu)質(zhì)教師資源并非簡單地以教師工作年限的累積、教師學(xué)歷的增加為標(biāo)志，也反映在新入職教師隊伍的穩(wěn)定性。從青島膠州市、平度市、萊西市的三所農(nóng)村學(xué)校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“90后”已成為新入職教師的主力軍，然而部分青年教師在職業(yè)初始階段未能順利完成由學(xué)生向教師的角色過渡，不愿扎根農(nóng)村學(xué)校任教。首先，一些農(nóng)村學(xué)校不重視新入職教師職業(yè)生涯的設(shè)計與研討，相對松散式的學(xué)校管理氛圍使新教師無法深入理解教書育人的學(xué)校文化，也未能將初入職場的熱情及時轉(zhuǎn)化為事業(yè)發(fā)展的助推力。其次，部分老教師將主要精力放在自身的教學(xué)工作中，不情愿讓新教師聆聽示范課，也不愿傳授教學(xué)技能與技巧。而通過教學(xué)改革研究項目來反思教學(xué)問題，一些老教師也常常不愿參與其中。因此，以“傳幫帶”的師徒制形式引領(lǐng)新入職教師適應(yīng)工作的意圖無法得以有效貫徹。最后，農(nóng)村小學(xué)的音體美專任教師數(shù)量仍然不足，新入職教師既要從事本專業(yè)的課程教學(xué)、擔(dān)任班主任，還要兼任音體美課程，未有充足時間與精力參與城鄉(xiāng)間、強(qiáng)弱學(xué)校間的教科研培訓(xùn)，導(dǎo)致農(nóng)村青年教師隊伍無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的對策思考

《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七條規(guī)定，“縣級以上人民政府教育行政部門具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作;縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作”。面對省、市政府層層細(xì)化的縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)，縣級政府應(yīng)該從教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教師資源等關(guān)鍵因素入手，突破限制教育發(fā)展的“錢、地、人”難題，取得優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的產(chǎn)出效果。

1.提高城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)一體化投入，注重城鄉(xiāng)教育公平與差異

城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)一體化是以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一、側(cè)重農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的首要結(jié)果。一是落實(shí)統(tǒng)一的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)，建立起義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)定期調(diào)整機(jī)制。一般地，對學(xué)生規(guī)模不足300人的學(xué)校，要求按300人核定公用經(jīng)費(fèi)。二是統(tǒng)一家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助政策，對城市家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生給予生活補(bǔ)助，將城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助范圍統(tǒng)一擴(kuò)大到在校寄宿生的30%。三是支持財力困難、欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和薄弱學(xué)校教育發(fā)展，解決普通中小學(xué)大班額問題。四是建立教師休養(yǎng)、大病保險、年度健康體檢等規(guī)章制度，解決教師在校午餐問題?？傊?，縣級政府承擔(dān)保障義務(wù)教育發(fā)展的主體責(zé)任，將城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，及時足額撥付，并在安排重大項目和資金投入時優(yōu)先支持農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，體現(xiàn)出義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的教育公平性與差異性。

值得注意的是，教育部評估縣域“優(yōu)質(zhì)均衡”的一個重要指標(biāo)是贏得社會公眾的認(rèn)可，包括學(xué)生、家長、人大代表、政協(xié)委員對教育公平政策落實(shí)情況的反饋。然而，有研究表明，我國有接近甚至超過一半的民辦學(xué)校建于縣鎮(zhèn)和農(nóng)村[4]。西方國家的私立學(xué)校往往是富裕家庭子女?dāng)[脫劣質(zhì)公立學(xué)?；蚴菍で蟛町惢?、特色化教育的選擇，而我國的農(nóng)村民辦學(xué)校主要接納了農(nóng)民階層子女，這并非含蓄地表達(dá)出借助民間力量來解決教育問題，而是呼喚著政府承擔(dān)起城鄉(xiāng)教育公平與差異的使命，重視農(nóng)村地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入。

2.加大城鄉(xiāng)辦學(xué)條件一體化建設(shè)，重視鄉(xiāng)村學(xué)校特色發(fā)展

伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程、新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，國家生育政策、戶籍政策也在不斷變革，各地正積極調(diào)整并完善義務(wù)教育學(xué)校的規(guī)劃工作。而這都涵蓋在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等工作之中，需要政府各部門的協(xié)調(diào)與配合。具體而言，教育主管部門首先要測算入學(xué)人口需求，其次會同規(guī)劃部門、建設(shè)部門定期對縣域內(nèi)學(xué)校配套建設(shè)情況進(jìn)行評估，共同提出學(xué)校配套建設(shè)需求，最后將評估結(jié)果和建設(shè)需求向同級政府報告。

除此之外，政府應(yīng)因地制宜、給予鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展自由度。而“捆綁評價”是完善鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)條件的一劑良方。將鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)納入到鄉(xiāng)村中心學(xué)?？己耍M建起的城鄉(xiāng)學(xué)校發(fā)展共同體既滿足了鄉(xiāng)村學(xué)校的發(fā)展需求，又使中心學(xué)校的資源得以共享，也無需花費(fèi)資金建設(shè)更多的標(biāo)準(zhǔn)化校舍和操場。政府可將精力集中在薄弱學(xué)校建設(shè)“同步課堂”等現(xiàn)代化教育教學(xué)設(shè)施上，支持農(nóng)村學(xué)校教育信息化建設(shè)。基于此，中心學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教育信息化資源得以匯聚和共享，從而擴(kuò)大了優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的覆蓋面。

3.優(yōu)化城鄉(xiāng)教師資源一體化配置，提升鄉(xiāng)村教師身份認(rèn)同感

從農(nóng)村教師的角度來看，從教承諾已被內(nèi)化為規(guī)范教師職業(yè)道德與專業(yè)發(fā)展的力量，表現(xiàn)為在農(nóng)村地區(qū)擔(dān)負(fù)教書育人的使命。而教育主管部門在核定的教師編制總額內(nèi)，應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校的實(shí)際需要，優(yōu)先分配事業(yè)編制，以此強(qiáng)化或激勵農(nóng)村教師的從教承諾。在無事業(yè)編制規(guī)劃的情況下，穩(wěn)步推進(jìn)聘用制改革，落實(shí)國家、省、市基本工資、績效工資、津貼補(bǔ)貼、農(nóng)村教師配套住房等相關(guān)政策。其中，績效工資要與教職工履行崗位職責(zé)和業(yè)績貢獻(xiàn)緊密結(jié)合，并向教育教學(xué)一線崗位和優(yōu)秀人才傾斜。

在教師年齡結(jié)構(gòu)方面，各地應(yīng)重視鄉(xiāng)村學(xué)校教師老齡化問題，一方面加強(qiáng)老齡教師的職業(yè)道德、專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、信息技術(shù)水平等方面的培訓(xùn)工作，另一方面積極完善農(nóng)村薄弱中小學(xué)的校長遴選制度，為校長職數(shù)空缺或退休做好公開選聘、梯隊建設(shè)等事宜，從而激勵農(nóng)村教師的工作積極性。從長遠(yuǎn)來看，城鄉(xiāng)教師身份認(rèn)同感將體現(xiàn)在農(nóng)村教師對自己能否完成立德樹人教育活動所具有的能力判斷及信念把握，特別是掌握一定的教學(xué)技能與經(jīng)驗。同時，身份認(rèn)同感會以積極的方式影響教師從教的時間，更有可能努力完成艱苦的教育教學(xué)任務(wù)，并在這些努力中堅持更長久的時間。

優(yōu)質(zhì)均衡的教育強(qiáng)烈地依賴于各級政府的教育政策法規(guī)，后者為教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件、教師資源等投入提供了基本制度框架，而城鄉(xiāng)一體化的目的在于調(diào)整城鄉(xiāng)失衡的局面。原有的二元教育制度仍有可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育系統(tǒng)的功能重疊，造成市、縣政府在義務(wù)教育領(lǐng)域中的權(quán)責(zé)不清，因此，各級政府需要必要的溝通和協(xié)調(diào)、主動構(gòu)建教育監(jiān)督機(jī)制，避免教育評估與督導(dǎo)的滯后性。此外，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)果既不是簡單地為鄉(xiāng)村學(xué)校輸入教師，也不是拋棄城市學(xué)校的發(fā)展優(yōu)勢。一方面充分利用城市學(xué)校已經(jīng)積累起來的優(yōu)質(zhì)資源，為鄉(xiāng)村學(xué)?！拜斞?，另一方面通過教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件的投入，促進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校營造“造血”能力，在專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等方面完善人才儲備，將教育信息化理念融入教學(xué)設(shè)計、教學(xué)成果之中。最后，在教育資源的學(xué)習(xí)與傳播過程中，鄉(xiāng)村學(xué)校、教師及學(xué)生是知識傳承、知識吸納、知識創(chuàng)新的重要主體，尤其在習(xí)俗禮儀、農(nóng)耕教育、鄉(xiāng)土文明、文化思想等方面承擔(dān)著重要使命，因此，政府應(yīng)重新審視優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的相關(guān)要求，樹立起鄉(xiāng)村學(xué)校在德育、體育、美育、勞動教育等方面的示范性。

參考文獻(xiàn)

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[作者：于潔（1985-），女，山東青島人，青島大學(xué)青島教育發(fā)展研究院，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士;孫百才（1973-），男，山東費(fèi)縣人，青島大學(xué)青島教育發(fā)展研究院，教授，博士生導(dǎo)師，博士;胡姝（1986-），女，湖北荊州人，教育部課程教材研究所，副研究員，博士。]