普通公路服務(wù)設(shè)施進(jìn)入運(yùn)營(yíng)管理新階段

文 交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 趙羽

2017年1月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《全國(guó)普通國(guó)省干線服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》提出，到2020年，基本形成布局合理、功能適當(dāng)、覆蓋廣泛、可持續(xù)發(fā)展的普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施體系?！笆濉逼陂g，各地結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，新建改造一批普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施，有效提升了公路安全和服務(wù)水平。隨著建設(shè)任務(wù)的逐步完成，普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施進(jìn)入運(yùn)營(yíng)管理新階段。

運(yùn)營(yíng)管理的具體要求

為規(guī)范管理已建成的服務(wù)設(shè)施，持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量，2020年4月交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)保障工作的通知》（簡(jiǎn)稱“《通知》”）。《通知》對(duì)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施下一階段的運(yùn)營(yíng)管理提出了具體有效的指導(dǎo)。

服務(wù)功能新拓展。在保障基本服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，《通知》提出要堅(jiān)持共享發(fā)展理念，調(diào)動(dòng)地方政府、部門及社會(huì)力量的積極性，開展“服務(wù)設(shè)施+”行動(dòng)，包括與休閑旅游、物流、文化等產(chǎn)業(yè)融合，探索服務(wù)經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)；采取特色產(chǎn)品助銷、農(nóng)副產(chǎn)品定向采購(gòu)、吸納貧困人員就業(yè)、扶持培育特色產(chǎn)業(yè)等多種扶貧形式助力脫貧攻堅(jiān)。

運(yùn)管模式新思路?！锻ㄖ诽岢鰪?qiáng)化公路部門自管自養(yǎng)，同時(shí)鼓勵(lì)根據(jù)服務(wù)設(shè)施具體條件，因地制宜探索多樣化運(yùn)營(yíng)模式。首先，與所在地區(qū)旅游和城管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、農(nóng)戶等加強(qiáng)合作，采取共同管理或委托管理的方式，明確各自職責(zé)，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)；其次，引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，采取連鎖、合資、承包、租賃等多種方式，擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，明確市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)與公共服務(wù)邊界。

資金保障新舉措。《通知》明確，對(duì)于純公益性服務(wù)設(shè)施，包括依托養(yǎng)護(hù)道班、超限檢測(cè)站等建設(shè)改造的公路服務(wù)設(shè)施，應(yīng)納入公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)保障范疇，同時(shí)要積極爭(zhēng)取地方人民政府支持，加大財(cái)政資金投入。對(duì)于社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)管理的服務(wù)設(shè)施，在保障服務(wù)功能可持續(xù)供給的基礎(chǔ)上，可以依法依規(guī)取得合理收益。

現(xiàn)階段的主要特點(diǎn)

運(yùn)營(yíng)管理單位以行業(yè)部門為主。從目前全國(guó)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理模式來看，可以分為行業(yè)部門自管、行業(yè)部門委托第三方管理、行業(yè)部門與其他單位共同管理三類。通過對(duì)目前已開放普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施的調(diào)查，自管為主要模式，占比達(dá)83.85%，委托管理占比達(dá)10.82%，共管占比達(dá)5.33%?？梢钥闯?，普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理仍處于起步階段，市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提升。

基本功能全部開放比例超過50%?！度珖?guó)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施“十三五”建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》分別明確規(guī)定了服務(wù)區(qū)和停車區(qū)的基本功能。從目前全國(guó)已建成并投入運(yùn)營(yíng)的普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施功能開放情況來看，仍有部分服務(wù)設(shè)施未實(shí)現(xiàn)基本功能全部開放。其中，東部、中部地區(qū)服務(wù)設(shè)施基本功能全部開放比例較高，西部地區(qū)比例偏低。一方面，與西部地區(qū)地廣人稀的地理?xiàng)l件及供水供電條件有關(guān)，另一方面與部分路段車流量小的交通特征有關(guān)。

用地和經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)區(qū)域性差異。從全國(guó)服務(wù)設(shè)施用地和經(jīng)費(fèi)支出情況來看，服務(wù)設(shè)施平均建設(shè)用地面積為7347平方米、平均年度經(jīng)費(fèi)支出為22萬元，停車區(qū)平均建設(shè)用地面積為3176平方米，平均年度經(jīng)費(fèi)支出為9.23 萬元。各地服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地和經(jīng)費(fèi)支出差異性較大，選取單位面積經(jīng)費(fèi)支出作為指標(biāo)，西部地區(qū)服務(wù)區(qū)、停車區(qū)單位面積經(jīng)費(fèi)支出最高。

內(nèi)蒙古國(guó)道110線高廟子服務(wù)區(qū)

筆者認(rèn)為可歸納為兩方面原因，一是地理?xiàng)l件，西部地區(qū)供水供電供暖成本較高，經(jīng)費(fèi)支出較多；二是運(yùn)營(yíng)模式，由于該數(shù)據(jù)的整理是以行業(yè)部門為主要調(diào)研對(duì)象，經(jīng)費(fèi)支出為行業(yè)部門實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出，非全口徑的服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)費(fèi)支出，而東部、中部地區(qū)委托管理、共管比例較高，因此行業(yè)部門經(jīng)費(fèi)支出有所減少。

待解決的主要問題

規(guī)章制度有待進(jìn)一步完善。由于缺乏相關(guān)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)章制度，從各地普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理具體實(shí)踐來看，仍存在諸多問題。規(guī)范管理方面，管理職責(zé)劃分不清晰、監(jiān)管考核松散、管理方式粗放等；規(guī)范運(yùn)營(yíng)方面，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、功能開放不足、存在安全隱患等，導(dǎo)致普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平不高，難以滿足公眾個(gè)性化、多樣化的出行需求。

運(yùn)營(yíng)模式需要進(jìn)一步引導(dǎo)。目前已建成投入運(yùn)營(yíng)的普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理模式以行業(yè)部門自管為主，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式探索不足，缺乏分類指導(dǎo)，不利于服務(wù)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。部分省份在市場(chǎng)化探索過程中，由于相關(guān)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)章制度不完善，出現(xiàn)了服務(wù)設(shè)施公益性特征與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益沖突的問題，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)政策引導(dǎo)有待進(jìn)一步明確。

要素保障亟待進(jìn)一步強(qiáng)化。服務(wù)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的各項(xiàng)要素保障條件不足。首先是資金要素，大部分省市在具體實(shí)踐中從公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)中列支服務(wù)設(shè)施經(jīng)費(fèi)，由于養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題普遍存在，服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用難以為繼。其次是土地要素，由于歷史原因及環(huán)保、土地等剛性約束，服務(wù)設(shè)施用地問題突出，開工前期手續(xù)困難、用地規(guī)模受到制約，導(dǎo)致部分計(jì)劃項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展嚴(yán)重滯后、規(guī)模不足，難以滿足服務(wù)需求。最后是人員要素，目前投入運(yùn)營(yíng)的服務(wù)設(shè)施維護(hù)以公路養(yǎng)護(hù)人員為主，一方面人員數(shù)量嚴(yán)重不足，另一方面公路養(yǎng)護(hù)工作與服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作存在差異，缺乏專業(yè)化、規(guī)范化管理，不利于服務(wù)設(shè)施的高質(zhì)量發(fā)展。

服務(wù)效能有待進(jìn)一步發(fā)揮。已投入運(yùn)營(yíng)的服務(wù)設(shè)施提供的服務(wù)水平參差不齊，效能發(fā)揮不足。一是基本功能不全，部分服務(wù)設(shè)施僅提供如廁、停車功能，尚未保障基本功能全部開放，并且在開放數(shù)量、環(huán)境衛(wèi)生等方面未達(dá)到技術(shù)規(guī)范要求。二是延伸功能服務(wù)水平較低，智能化、信息化手段不足，難以滿足公眾出行多元化需求。三是對(duì)外宣傳力度不足，司乘人員對(duì)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施不了解，導(dǎo)致服務(wù)設(shè)施使用率偏低。

位于河南省省道246線的窄口服務(wù)區(qū)

“探索模式，多方協(xié)作”優(yōu)秀案例

案例一：海南省交通行業(yè)管理部門主動(dòng)與市縣旅游部門合作建設(shè)“旅游公路驛站”，與省內(nèi)知名咖啡休閑企業(yè)合作建設(shè)“咖啡公路驛站”，與沿線國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)水果種植基地和休閑農(nóng)莊合作建設(shè)“果園觀光公路停車區(qū)”“休閑農(nóng)莊公路停車區(qū)”，多方協(xié)作，合力解決資金、土地及運(yùn)營(yíng)管理問題。

案例二：四川省巴中市通過出讓加油（氣）站、公共餐廳經(jīng)營(yíng)權(quán)等措施，吸引社會(huì)資本共同建設(shè)服務(wù)設(shè)施，并承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理工作，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理模式的多元化轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，將服務(wù)設(shè)施與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，優(yōu)先吸納低保戶和建檔立卡貧困戶參與服務(wù)設(shè)施維護(hù)保潔工作，帶動(dòng)了沿線貧困戶增收。

形成的經(jīng)驗(yàn)

多措并舉，完善布局。在《全國(guó)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施“十三五”建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》指導(dǎo)之下，各地迅速開展各項(xiàng)工作，結(jié)合自身發(fā)展條件和實(shí)際需求，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)任務(wù)、完善地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過多部門協(xié)作、多方式推動(dòng)、多模式經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)步推進(jìn)普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施相關(guān)工作，建成一批、運(yùn)營(yíng)一批普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施，有效緩解普通國(guó)省干線公路服務(wù)設(shè)施供給不足的問題。

統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)服務(wù)。隨著建設(shè)工作的逐步完成，各地將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)管理。為進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平，切實(shí)發(fā)揮服務(wù)效益，包括北京、天津、重慶、福建、廣西、西藏、青海、甘肅等地結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章制度，明確了管理職責(zé)、考核辦法、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)化要求等。其余省市積極探索、逐步建立健全相關(guān)體制機(jī)制，提升服務(wù)水平。

探索模式，多方協(xié)作。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，各地結(jié)合自身實(shí)際情況及項(xiàng)目具體條件，采用不同的運(yùn)營(yíng)管理模式，對(duì)具備條件的服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，積極探索多方協(xié)作、共同管理，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、公眾、地方政府積極性，實(shí)現(xiàn)服務(wù)設(shè)施的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

典型引領(lǐng)，促進(jìn)提升。通過打造示范服務(wù)設(shè)施，樹立服務(wù)標(biāo)桿，充分發(fā)揮窗口效應(yīng)，把普通公路服務(wù)設(shè)施作為展現(xiàn)當(dāng)?shù)貎?yōu)美山水、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宣傳地域特色文化的重要載體，更好地體現(xiàn)行業(yè)價(jià)值。

浙江寧波江北區(qū)花海稻香公路停車休息點(diǎn)

“典型引領(lǐng)，促進(jìn)提升”優(yōu)秀案例

案例一：浙江省立足各地資源和產(chǎn)業(yè)特色，打造了若干批示范項(xiàng)目，包括一批濱海公路服務(wù)設(shè)施示范項(xiàng)目、一批臨水（沿江、沿溪、環(huán)湖）公路服務(wù)設(shè)施示范項(xiàng)目、一批展現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色的公路服務(wù)設(shè)施示范項(xiàng)目、一批依山臨崖公路服務(wù)設(shè)施示范項(xiàng)目等。

案例二：河南省三門峽市結(jié)合服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目具體條件，因地制宜，打造標(biāo)桿。一是結(jié)合旅游資源，例如甘山服務(wù)區(qū)引入社會(huì)資本參與，由景區(qū)提供土地，建設(shè)成為集養(yǎng)護(hù)道班、停車、住宿、餐飲為一體的綜合性服務(wù)區(qū)。二是結(jié)合地方文化，例如杜鵑廣場(chǎng)停車區(qū)，供游客春觀杜鵑，秋賞紅葉，已成為當(dāng)?shù)芈糜蔚男铝咙c(diǎn)。三是結(jié)合革命老區(qū)建設(shè)，例如鳳凰山紅軍廣場(chǎng)停車區(qū)，已有多個(gè)單位在道路沿途開展“重走長(zhǎng)征路”活動(dòng)，并在紅軍廣場(chǎng)停車區(qū)舉辦唱紅歌、重溫入黨誓詞等豐富多彩的活動(dòng)。