我國藏區(qū)生態(tài)文明制度建設問題探析

張效科

摘 要：藏區(qū)的生態(tài)地位極其重要且不可替代，但生態(tài)環(huán)境又極其脆弱，這些因素一方面昭示著當前保護藏區(qū)自然生態(tài)的必要性和迫切性，另一方面也預示著保護方式、手段應遵循因地制宜的原則。實踐表明，推動生態(tài)文明制度建設，是保護藏區(qū)生態(tài)環(huán)境的根本之策，也是必由之路。從藏區(qū)生態(tài)文明制度建設的現(xiàn)實基礎、政府角色的正確定位、廣泛凝聚生態(tài)共識，以及習近平生態(tài)文明思想的引領等角度進行分析，以期為藏區(qū)生態(tài)保護工作的理性化、科學化提供理論支撐。

關鍵詞：藏區(qū);生態(tài)文明;制度建設

中圖分類號：F127.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）18-0078-03

藏區(qū)是我國重要的生態(tài)屏障，但又是生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，一旦破壞很難恢復，也會造成難以彌補的損失。在日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題背景下，如何守住藏區(qū)這一塊凈土，是一個全社會必須認真對待的自然生態(tài)和社會發(fā)展問題，也是一個需要認真研究的課題。當前，藏區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對經(jīng)濟社會發(fā)展承載能力不斷減弱，面臨經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙重壓力。因此，大力加強藏區(qū)生態(tài)文明建設具有重要的現(xiàn)實意義，不僅關系到該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，而且關系到整個中國的生態(tài)安全和永續(xù)發(fā)展。

一、生態(tài)文明制度建設的內(nèi)涵

生態(tài)文明制度是關于推進生態(tài)文明建設的行為規(guī)則，是關于推進生態(tài)文化建設、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)消費行為、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)資源開發(fā)、生態(tài)科技創(chuàng)新等一系列制度的總稱。從概念內(nèi)涵角度，有關學者把生態(tài)文明制度分為正式制度和非正式制度，正式制度是構建生態(tài)文明過程中必須要普遍執(zhí)行的相關制度，它由國家和地方政府明文頒布，是國家法規(guī)和地方行政制度的組成部分，而非正式制度是通過通告等形式發(fā)布的臨時性、即時性的相關制度，在構建生態(tài)文明過程中起輔助作用。也有學者認為，凡是有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設的各項引導性、規(guī)范性和約束性的規(guī)定與準則，都可稱之為生態(tài)文明制度。

利用生態(tài)文明制度來保護生態(tài)環(huán)境的主張主要是指把生態(tài)保護規(guī)范化、制度化，通過生態(tài)立法及相關制度建設形成行之有效的制度體系，利用這些制度來規(guī)范社會行為，從而達到有效的生態(tài)保護目標。用制度來解決問題、用制度來保障生態(tài)保護行為的辦法和靠市場手段或主觀自覺性來達到生態(tài)保護目標的做法相比，具有顯而易見的優(yōu)勢，這與制度本身的規(guī)范作用有關，也與生態(tài)文明及其制度體系蘊含著的哲學內(nèi)涵及其科學性、正確性密切相關。

二、藏區(qū)生態(tài)文明制度建設的現(xiàn)實基礎

生態(tài)文明制度建設的現(xiàn)實基礎，一方面與20世紀80年代以來藏區(qū)面臨的生態(tài)問題息息相關，另一方面與生態(tài)保護觀念存在的問題有關。此外，也與藏區(qū)群眾迫切建構生態(tài)文明的意愿有一定關聯(lián)。

第一，藏區(qū)面臨的生態(tài)問題迫使人們探索更科學的生態(tài)治理方式?？v觀近四十年來藏區(qū)自然環(huán)境發(fā)展態(tài)勢，大致可分為兩個階段，第一階段是從20世紀80年代至2000年左右，藏區(qū)自然生態(tài)發(fā)展態(tài)勢受氣候、人為等因素影響，生態(tài)條件呈急劇惡化態(tài)勢，冰川萎縮、雪線上升、草場退化、野生動植物種類數(shù)量驟減。第二階段是2000年左右至今，藏區(qū)氣候總體呈暖濕化，加之國家退耕還草還林等保護自然生態(tài)政策的實施，藏區(qū)生態(tài)環(huán)境總體上有所好轉。但是，整體功能退化的趨勢并未得到根本遏制，因此，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境仍存在持續(xù)惡化的情況，一些地區(qū)則處于惡化與向好的演替階段?？梢?，藏區(qū)生態(tài)安全仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，生態(tài)建設和環(huán)境保護任務依然艱巨繁重，這也引起中央政府高度關注，中央政府積極倡導尊重自然、順應自然、保護自然的發(fā)展理念，力求從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。因生態(tài)環(huán)境問題的背后根源在于制度問題，從制度層面探索更為適宜的生態(tài)治理方式成為現(xiàn)實需要。

第二，藏區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的獨特性促使人們思考更先進的生態(tài)保護理念。因藏區(qū)生態(tài)環(huán)境具有脆弱性與難以恢復性的特點，生態(tài)地位極其重要且不可替代，因此生態(tài)保護的任務十分艱巨，這預示著這一地區(qū)不適宜搞大規(guī)模的經(jīng)濟開發(fā)。從過去過于追求經(jīng)濟增長中而生態(tài)環(huán)境并未有效改善，以及一些落后的生態(tài)保護觀念在實踐中并不能完全發(fā)揮積極作用的現(xiàn)實看，這種重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護，先污染、后治理老路在藏區(qū)根本行不通，也不利于可持續(xù)發(fā)展。

第三，牧民強烈的生態(tài)保護意愿是藏區(qū)生態(tài)文明制度構建的群眾基礎。在藏區(qū)，因過去草原過度開墾，一些地方屢遭沙塵暴之苦;因過度放牧，一些地方已不適宜游牧，牧民們不得不搬離故土;因為開礦、采挖草藥等，一些原本牧草肥美的草場、林地等成為生態(tài)治理的重點地帶，人類的過度索取終究遭到大自然的猛烈報復。品嘗了前幾十年生態(tài)惡化苦果的農(nóng)牧民群眾對于近二十多年來通過實施退耕還草、還林及禁牧措施等政策得到的生態(tài)紅利十分珍惜，親眼目睹了生態(tài)惡化趨勢因之得以挽救的事實，因而十分堅定地支持政府主導下的生態(tài)保護各項措施的實施。

三、生態(tài)文明制度體系下政府的角色定位問題

（一）藏區(qū)各級政府角色正確定位的現(xiàn)實意義

以政府為主導，自上而下地推動一直是我國生態(tài)保護的基本工作原則，政府在保護和治理生態(tài)環(huán)境中有著十分重要的角色擔當，但同時也在促進生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟和諧可持續(xù)發(fā)展等問題上面臨著巨大的挑戰(zhàn)，尤其是在不同生態(tài)保護理念中，也會出現(xiàn)政府因?qū)巧ㄎ话盐詹粶识e位的現(xiàn)象。因此，正確定位政府在生態(tài)保護領域的角色，在一定程度上可以糾正一些生態(tài)保護觀念中存在的理論偏差和實踐困境，也可以為地方政府在生態(tài)保護領域中主導地位的科學化、合理化奠定基礎。

（二）生態(tài)文明制度體系下政府角色的正確定位

政府主導地位科學化、合理化的問題和正確定位政府角色實際上都與大自然環(huán)境蛻變?yōu)槿宋纳鷳B(tài)環(huán)境的時代大背景有關，與如何使政府權力有效作用于生態(tài)環(huán)境這一問題有關?？偟膩碚f，只有在法制環(huán)境下才可以正確定位政府功能，使政府在合理、恰當?shù)慕巧ㄎ幌乱?guī)范自身行為，指導生態(tài)保護的各項工作，并有效懲戒各類破壞生態(tài)環(huán)境行為。因此，生態(tài)文明制度體系下正確定位政府角色十分重要，可主要從以下兩個方面入手。

1.政府通過制定各項法規(guī)去監(jiān)督、規(guī)范生態(tài)保護領域內(nèi)的各類行為。具體來說，藏區(qū)各級政府是執(zhí)行國家生態(tài)法規(guī)的地方權力主體，也有制定和發(fā)布區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護政策的權力?；鶎有姓挝灰部梢栽谄涔茌爡^(qū)域內(nèi)發(fā)布生態(tài)保護的一些地方性措施，從而在國家—?。▍^(qū)）—縣（市）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村（社）的立體法規(guī)體系下規(guī)范生態(tài)資源的利用開發(fā)、環(huán)境保護、科技創(chuàng)新等工作，有效確保轄區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的良性運行。

2.政府以各項法規(guī)為依據(jù)規(guī)范自身行為，使各級權力受到基于法規(guī)、制度的有效監(jiān)督。政府是保護生態(tài)環(huán)境的主體，但是，一旦這一主體地位被某一社會勢力或某一社會資本所控制或利用，那么政府也有可能淪為破壞生態(tài)的罪魁。可見利用法規(guī)、制度規(guī)范政府行為是必要的，也是要長期堅持下去的工作。

四、廣泛凝聚生態(tài)共識，助推藏區(qū)生態(tài)文明建設

建設生態(tài)文明需要群眾的廣泛支持和參與，其中，生態(tài)意識與生態(tài)行動力二者缺一不可。近年來，隨著各項環(huán)保法規(guī)及措施的不斷實施，廣大群眾的環(huán)保使命感和責任感逐漸被喚醒。在藏區(qū)的生態(tài)保護實踐中，生態(tài)文明制度建設的理念之所以能夠成為社會廣泛共識，與我國實施的退耕還林還草工程、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、森林生態(tài)效益補償、草原生態(tài)保護補助獎勵等補償機制有很大的關聯(lián)。1999年，四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林試點，由此拉開了我國退耕還林的序幕。2002年確定全面啟動退耕還林工程，在具體實施過程中，藏區(qū)廣大牧區(qū)等地，被開墾的草原實施了退耕還林還草。這項生態(tài)保護工程的實施，產(chǎn)生了明顯的生態(tài)效益。同時，農(nóng)牧民群眾因補貼增加了收入，也釋放了勞動力，林業(yè)、牧業(yè)等方面的收入增加，取得了相應的經(jīng)濟效益。另外，退耕還林還草工程除強化了政府職能部門在生態(tài)保護方面的技術、知識等的能力外，一定程度上優(yōu)化了政府官員及其他職能部門工作人員的生態(tài)保護思想，使通過生態(tài)文明制度建設保護生態(tài)環(huán)境成為共識，從而產(chǎn)生了廣泛的社會效益。

五、習近平生態(tài)文明思想在生態(tài)文明建設中的引領作用

（一）習近平生態(tài)文明思想反映了時代需求和群眾呼聲

當前，我國社會經(jīng)濟正處于轉型升級的關鍵時期，生態(tài)矛盾問題日益突出，群眾的生態(tài)訴求也日趨強烈，政府治國理政的重心因此發(fā)生大的變化。在這一時代大背景下，習近平新時代生態(tài)文明思想應運而生。這一思想集中體現(xiàn)了“生態(tài)興則文明興”的深邃歷史觀，“人與自然和諧共生”的科學自然觀，“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”基本民生觀，“山水林田湖草是生命共同體”整體系統(tǒng)觀，“實行最嚴格的生態(tài)保護制度”的嚴密法制觀，“共同建設美麗中國”全民行動觀，“共謀全球生態(tài)文明建設之路”共贏全球觀等。這些生態(tài)文明思想的內(nèi)涵，反映了人與自然和諧共榮的思想，倡導人們做到尊重自然、順應自然、保護自然。

習近平生態(tài)文明思想反映了廣大人民群眾的呼聲和欲求。在四十年經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，人民群眾的經(jīng)濟條件發(fā)生了天翻地覆的變化，物質(zhì)生活、教育水平、醫(yī)療條件等的改善使我國總體民生狀況也有大的好轉，但是，經(jīng)濟發(fā)展所付出的生態(tài)代價是巨大的，甚至可以說是難以挽回的。面對生態(tài)環(huán)境被破壞、一些生態(tài)保護工作不能解決實際問題等狀況，人民群眾呼吁全社會重視生態(tài)環(huán)境問題，呼吁政府重視生態(tài)保護工作，不僅要確保當代中國人的生存發(fā)展，還要考慮到子孫后代的利益，尊重生態(tài)環(huán)境的普惠性。習近平總書記向來重視生態(tài)問題，也很關心人民群眾的呼聲，其生態(tài)文明思想的觀念基礎就是當前中國人民群眾最為迫切的心愿，即保護好中華大地山山水水，還中華大地一個清潔優(yōu)美的大自然環(huán)境。

（二）習近平生態(tài)文明思想為藏區(qū)生態(tài)文明制度建設提供理論指導

藏區(qū)生態(tài)文明制度建設是貫徹習近平生態(tài)文明思想的根本途徑，只有在引領性生態(tài)文明思想的指引下才能形成科學、合理的生態(tài)文明制度體系，而科學、合理的生態(tài)文明制度體系才能使引領性生態(tài)文明思想在藏區(qū)落地生根。在習近平生態(tài)文明思想引領下，藏區(qū)積極探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，筑牢重要生態(tài)屏障，加快綠水青山建設。比如青海省實施了建設生態(tài)文明大省戰(zhàn)略，提出“一優(yōu)兩高”，即堅持生態(tài)保護優(yōu)先，推動高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)生活。西藏地區(qū)著力實施了退牧還草、濕地保護、保護林體系建設等各類生態(tài)保護工作，嚴格落實大氣、水、土壤污染防治計劃，全面加強環(huán)境監(jiān)法執(zhí)法，在生態(tài)文明建設方面取得一系列成效。四川甘孜州州委為落實“綠水青山就是金山銀山”理念，提出“圍繞一個目標、抓住兩個關鍵、突出三件大事、補齊四大短板、夯實五大基礎、實施六大戰(zhàn)略”的總體工作格局，以建設大美甘孜為目標，扎實推進生態(tài)文明建設?？梢?，藏區(qū)通過構建生態(tài)文明制度體系積極踐行習近平生態(tài)文明思想，使這一思想真正能真正能夠落實下去，從而有效地改善藏區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

結語

總之，在政府主導下的生態(tài)保護政策得以落實的近二十多年里，各地的生態(tài)環(huán)境有了明顯改善，說明生態(tài)文明制度體系的建構，因遵循了藏區(qū)特有的生態(tài)系統(tǒng)及其基本規(guī)律，的確行之有效，并逐步成為社會共識。制度在生態(tài)文明建設過程中具有本源意義，是根本性保障，生態(tài)文明制度是生態(tài)文明“軟實力”的體現(xiàn)，目的是構造全社會的“自律體系”，從而廣泛動員全社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護。通過構建完善的生態(tài)文明制度來規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護行為，協(xié)調(diào)生態(tài)利益關系，進而促進藏區(qū)社會整體和諧和可持續(xù)發(fā)展，是保護藏區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的必由之路。

參考文獻：

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[2]? 王麗娟.生態(tài)文明必須依托制度建設[N].南方日報，2013-02-04.

[責任編輯 文 峰]