對“審、紀”聯(lián)手監(jiān)督的理論和實踐探討

王爽 王華永

審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在各自的職責范圍內，為推進黨風廉政建設、反腐敗斗爭和國家治理等方面起到了十分重要的作用。但在監(jiān)督的實踐中發(fā)現(xiàn)，審計監(jiān)督與紀監(jiān)監(jiān)督在系統(tǒng)性、協(xié)同性和聯(lián)手監(jiān)督方面還缺乏整體的監(jiān)督格局，沒有把彼此的拳頭緊緊的攥在一起，不能有效形成強大的監(jiān)督合力，沒有更好有效的發(fā)揮其應有的職能和強大的威力。

以習近平同志為核心的黨中央，高瞻遠矚提出了“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”，并做出“深化國家監(jiān)察體制改革”和“改革審計管理體制”的重大決策，成立了國家監(jiān)察委員會和中央審計委員會，實行“中央紀委與國家監(jiān)委合署辦公”，強調把黨內監(jiān)督同國家監(jiān)督等融合貫通起來，增強監(jiān)督整體合力，確保黨的方針、決策順暢執(zhí)行，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，促進中華民族偉大復興的中國夢順利實現(xiàn)。

下面就審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同監(jiān)督、聯(lián)手辦案的理論和實踐進行探討。

一、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督的含義及主要職能

審計監(jiān)督在我國是指國務院設置的審計署和縣級以上人民政府設立的審計機關，依法審核檢查國家行政機關及其企事業(yè)單位的財政財務收支、經濟效益和遵紀守法情況的活動。其主要職能是對特定主體經濟活動和相關財政、財務收支的真實性、合法性和效益性進行監(jiān)督檢查。

紀檢監(jiān)察監(jiān)督分別是指按照黨章規(guī)定和《行政監(jiān)察法》履行職責，專司監(jiān)督檢查黨的機構和黨員貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況，查處違紀黨組織、黨員和政府機構、政府系統(tǒng)公職人員的行為。其主要職能簡單地說就是遵照黨章的規(guī)定，維護黨章和其他黨內法規(guī)，監(jiān)督檢查所屬的黨組織和黨員干部貫徹執(zhí)行黨的方針政策，懲治各種腐敗和違法違紀行為，教育、保護黨員干部正確履職、盡責的活動。

從以上的審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的概念和職能可以看出，審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督雖然都是黨和國家監(jiān)督、治理的重要職能部門，但是在監(jiān)督職責、范圍各有側重。

二、審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的共性和差異

黨的十九屆三中全會提出改革審計管理體制，成立了中國共產黨中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導、是構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中預防犯罪、懲治腐敗、國家治理作用的重要舉措，使審計的地位、高度空前提高，審計機關從政府組成部門跨入到黨的政治機關中，與紀檢監(jiān)察機關都是在黨直接領導下的機構，兩者在貫徹黨的方針政策、落實黨中央決策部署、確保黨中央政令暢通、令行禁止、國家治理、懲治腐敗等方面作用高度一致，在監(jiān)督的內容和主體上也存在一定的相關性，在監(jiān)督手段上具有互補性，所以說審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督實行聯(lián)手監(jiān)督有共同的政治基礎。

但審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督在各自的監(jiān)督范疇內有各自的特點，簡單的說，審計監(jiān)督側重于財務、經濟方面監(jiān)督，俗稱“經濟體檢”，監(jiān)督主要對象是單位的經濟活動和財務方面（經濟責任審計對象為個人）事項，起預防、警示作用;紀檢監(jiān)察監(jiān)督側重于政治方面監(jiān)督，俗稱“政治治療”，主要對象為黨員和公職人員及黨組織的政治方面事項，起到懲腐治貪、治病救人的作用。以上可以看出各自獨立監(jiān)督存在不足，不能有機貫通、相互協(xié)調，不利于整合監(jiān)督資源、形成監(jiān)督合力。

三、目前審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督存在的不足

1.各自為政，協(xié)同性不強。長期以來，審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督各司其職、雙線并行，在審計項目計劃和紀檢監(jiān)察監(jiān)督計劃上互通不夠，沒有同時將重點行業(yè)、重要系統(tǒng)、重大資金和項目以及反映問題較多的領導納入共同監(jiān)督計劃;在推行審計全覆蓋和紀檢監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋過程中，有時各自強調自己的重點，既存在交叉重復監(jiān)督，又存在共同的盲區(qū)和“真空”現(xiàn)象。即使偶有審計參與紀檢監(jiān)察監(jiān)督，僅僅是個案、局部的監(jiān)督，領域不夠寬廣，合作的方式比較簡單，審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督之間的信息、經驗共享、資源整合、優(yōu)勢互補方面缺乏頂層宏觀設計。審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督之間在業(yè)務交流、實踐探索方面還缺乏互通渠道和途徑，在提高監(jiān)督合作效率、培養(yǎng)復合型監(jiān)督人才方面還缺乏合作手段和平臺。

2.目標不一，針對性不強。審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督總的目的是發(fā)現(xiàn)、糾正和解決問題，但從具體來說，審計監(jiān)督的重點是監(jiān)督國家資金使用的規(guī)范性及領導干部在貫徹落實黨中央重大政策措施過程中是否存在執(zhí)行不力和腐敗問題等等，審計機關堅持依法審計、鼓勵創(chuàng)新、警示預防的原則，按照“三個區(qū)分”等標準來判斷、分析和處理審計監(jiān)督過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，可以說審計監(jiān)督主要是為黨委、政府服務的，審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題線索移送紀檢監(jiān)察部門，是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的前置。紀檢監(jiān)察監(jiān)督重點是解決黨的領導弱化、組織渙散、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、管黨治黨寬、松、軟等問題，是防微杜漸、治病救人，更多運用“四種形態(tài)”容錯糾錯。紀檢監(jiān)察監(jiān)督在自行履職的同時，根據(jù)審計移送線索予以追責、處理，是審計移送線索的結果。在目前的監(jiān)督實踐中沒有形成審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督有針對性的人員共進共出，問題即查即糾，結果立見立得。

3.時效差異，作用力不強。審計項目需要根據(jù)上級審計機關、審計委員會、市政府的意見編制年度計劃，很少有針對××問題的項目編入年度審計計劃的。審計項目實施需要起草審計通知書和提前3天送達，然后召開進點會議、編制審計實施方案、再后就是繁瑣的、具體的實施現(xiàn)場審計環(huán)節(jié)、最后出具報告、征求意見、復核審核、會議研究等等程序，才能出具正式審計報告。如果發(fā)現(xiàn)有問題的審計對象才能啟動案件移送程序。提前3天送達通知書的弊端（如果公安機關要抓捕、查辦犯罪嫌疑人，提前3天送達通知給他，結果會怎樣可想而知）和繁瑣的審計程序及較長的審計周期，即使有貪腐等違法違紀問題、證據(jù)，因時效不強而失去或錯過查辦的最佳良機，不能充分發(fā)揮出審計應有的作用。再之審計手段比較軟弱和局限，沒有紀檢監(jiān)察機關查封、調查、詢問、留置的力度和靈活，導致單一的審計監(jiān)督作用不佳。在審計監(jiān)督中的重大案件移送、重要情況會商溝通、相關資料查詢、數(shù)據(jù)安全共享、合力促進審計成果運用等方面缺乏合力，特別是案件線索雙向移送反饋機制尚未建立。在加強監(jiān)督成果深度開發(fā)利用、推進審計成果共享方面探索不夠，未將審計監(jiān)督成果當作干部考核任用的前置環(huán)節(jié)，而是僅僅當作檔案留存，或者僅為規(guī)定而作。紀檢監(jiān)察雖有審訊、留置等措施和手段，但由于缺乏相關的財務審計人員和審計專業(yè)技術，查辦經濟案件、審計財務資料尚能力不足，影響了案件的質量和實效性。

四、解決審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督聯(lián)手協(xié)同監(jiān)督的主要途徑

今年5月，中紀委交辦給我市紀委監(jiān)委查處××國企領導貪腐案件，紀檢監(jiān)察委根據(jù)案情和結案時間需要，立即成立了由紀檢監(jiān)察委牽頭，審計和公安、檢察組成的專案組聯(lián)合辦案，就是對“審、紀協(xié)同、聯(lián)手監(jiān)督”的有效嘗試，取得了很好的效果。

該案嫌疑人十分頑固狡猾，對違法犯罪問題緘口不語，案件沒有突破口，在時間緊、任務重、壓力大的情況下，審計人員充分發(fā)揮審計專業(yè)特長，運用計算機審計技術，加班加點，精鉆細審，結合多年的審計實踐經驗進行分析、判斷，審查了十幾個企業(yè)的大量紙質賬、表、憑證和文書資料，運用計算機技術，篩查了大量的電子財務數(shù)據(jù)和銀行流水，不斷查找出違法違紀線索和證據(jù)，撰寫諸多簡要匯報材料，經領導把關后迅速轉給審訊人員，審訊人員根據(jù)審計線索、證據(jù)等材料立即進行審詢、外調、查封、留置，使犯罪事實得到落實。

通過“審、紀”各司其職、各負其責，又密切協(xié)作、無縫對接、共同研判，使案件的證據(jù)逐步得到快速查實，問題得到逐個迅速突破，違法違紀資金得以不斷追繳，涉案人員先后很快受到黨紀政紀處分，違法犯罪分子得以移送檢察機關。以上實例充分說明“審、紀聯(lián)手監(jiān)督”有合力，程序簡、時間短、溝通便、成本低、效率高。為下一步審、紀合作提供重要經驗。

1.審、紀部門要提升聯(lián)手監(jiān)督政治高度。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權力運行的制約、監(jiān)督和黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，使反腐敗決策指揮體系、資源力量、手段措施更加集中統(tǒng)一，有效破解黨的紀律監(jiān)察、巡視監(jiān)督和國家行政的審計、統(tǒng)計監(jiān)督及人大、民主、司法、群眾、輿論八大監(jiān)督系統(tǒng)各自為政、各司其職的部門化監(jiān)督機制不暢、資源力量分散的困境，把執(zhí)紀與執(zhí)法有效貫通起來，構建起黨、政、人大、司法等系統(tǒng)、整體、協(xié)同的監(jiān)督格局，形成堅定不移、全面覆蓋、從嚴持久的推進反腐敗斗爭的強大戰(zhàn)斗力。所以要充分發(fā)揮審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督在推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的作用，應站在強化“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”的高度，立足各自的職能定位，依據(jù)雙方的監(jiān)督范圍、對象、方式的互補性，加強溝通配合，綜合運用監(jiān)督成果，構成全方位、協(xié)同監(jiān)督工作體制機制格局。

2.審、紀部門主動溝通，制定共同監(jiān)督計劃。首先，制定共同監(jiān)督計劃。在審計委員會的領導下，審、紀部門領導和相關專業(yè)人員，年初安排時間共商年度監(jiān)督工作重點，應將審計、紀檢監(jiān)察部門收集到監(jiān)督的重點人員、重點單位、重點項目、重點領域及上級任務等納入相商內容。其次，紀檢監(jiān)察部門應將群眾舉報反映、社會反響強烈、領導重點關注、上級交辦的監(jiān)督重點對象征詢審計機關意見，相互協(xié)商，然后納入共同計劃。審計機關應根據(jù)人力、物力和時間，將能夠實施的項目納入年度計劃，通過預算審計、經濟責任審計、政府投資審計、專項審計等對紀檢監(jiān)察要求監(jiān)督的重點對象進行審計，向紀檢監(jiān)察部門移交違法違紀線索和送達報告。再次，按照計劃，審、紀部門力求做到進駐時間和監(jiān)督重點、關注方向一致，同向發(fā)力，有效的把審計全覆蓋和紀檢監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋有機結合起來，既能解決紀檢監(jiān)察需要審計結果而審計機關不能及時提供的現(xiàn)象，又能避免重復，勞民傷財，消除監(jiān)督盲區(qū)，實現(xiàn)一舉多得。

3.審、紀部門要建立長期溝通合作機制。近年來，各地都在審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督貫通協(xié)同上積極探索，大膽嘗試，有效整合監(jiān)督資源、完善制度建設、強化運用審計結果等取得一定的成效和經驗。筆者認為：第一，要經常業(yè)務溝通。在共性項目實施中，審、紀部門要經常溝通，審計機關要定期匯報共性項目的進展情況及疑難問題處理等等;紀檢監(jiān)察部門對涉及脫貧工程項目、“三資”管理、惠農政策等方面的財務核算問題交由審計實施，審計發(fā)現(xiàn)涉及腐敗問題要延伸核查才能定性的，交由紀檢監(jiān)察部門深挖細查。對重要問題需要延伸了解和談話了解的事項，審、紀統(tǒng)一安排人員調查，結果統(tǒng)一使用。只有通過經常性溝通協(xié)調、共同進駐、同步實施、無縫銜接、深度融合，共同會商解決協(xié)作配合中的實際問題，才能有效彌補紀檢監(jiān)察干部的財務審計短板，提高發(fā)現(xiàn)問題的精準性。第二，要建立固定的例會聯(lián)系制度。要充分發(fā)揮審計委員會的“紐帶”作用，就審、紀各自需要對方支持、配合的相關工作，定期或不定期召開工作協(xié)調推進會，通報審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的普遍問題和違法違紀重要情況，對重大重要問題進行會商，共同研究提出調查處理的方向和應補充完善的證據(jù)材料等，工作中相互印證疑似問題，及時解決審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督中問題線索難定性、證據(jù)標準不清等難題，確定下步工作重點，對重要風險隱患以及整改落實情況等信息加強溝通交流，推動構建起審、紀聯(lián)動監(jiān)督長效機制。第三，要相互學習交流。審計機關可以派出干部到紀檢監(jiān)察部門辦案，學習談話技巧和簡潔高效辦案程序等，培養(yǎng)查處大案要案的能力和水平;紀檢監(jiān)察部門可以聘請審計干部為紀檢監(jiān)察干部做財務審計、計算機應用等方面知識培訓。紀檢監(jiān)察機關也可派出干部參與審計工作，了解審計技術，提升查處經濟案件的能力，以干促學。紀檢監(jiān)察部門可以利用審計專業(yè)性強、觸及面廣、全方位、無死角、細致入微的前期審計的優(yōu)勢，積極探索“先行進駐審計的機制”，當好紀檢監(jiān)察監(jiān)督的“偵察兵”“先遣隊”，讓紀檢監(jiān)察機關提前做到“心中有數(shù)”，以便目標向靶，彈中靶心。特別在查辦大案要案過程中，通過審計機關打前站，紀檢監(jiān)察機關再會同審計機關共同分析、相互研判，更好重點突破，使案件取得快捷、精準的成果。通過相互學習、彼此交流，打造出審計、紀檢監(jiān)察專業(yè)干部隊伍，將財經、法紀、計算機等專業(yè)技能運用到問題查辦中，達到事半功倍的效果。第四，要建立相互借力機制。審、紀二者技術和手段有效融合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，使審、紀檢監(jiān)察督重點突出、規(guī)避風險，又能形成強大監(jiān)督合力，對違法違紀行為形成更加強烈震懾。審計監(jiān)督可為紀檢監(jiān)察增加問題線索和為查辦大要案提可靠的依據(jù)，紀檢監(jiān)察部門可為審計部門處理經濟案件、促進審計整改提供可靠支撐。審計機關在審計中發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題線索，應按照相關程序及時移送紀檢監(jiān)察，紀檢監(jiān)察機關應及時處理處置，并對問題的處理結果應定期反饋給審計機關，便于審計機關對移送問題的知情和對審計工作業(yè)績考核。審計機關應借力紀檢監(jiān)察部門促進整改，針對審計監(jiān)督重在揭示問題，處理問題剛性不強、審計追責手段不多、被審計單位對審計整改不力的現(xiàn)狀，應借力紀檢監(jiān)察部門力度大、措施多的實際，申請紀檢監(jiān)察部門協(xié)同配合，將問題處理和審計整改納入監(jiān)察范圍，通過紀檢監(jiān)察“問責”利器來督促相關部門整改到位。

4.建立監(jiān)督結果相互使用公開制度。首先，審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督要在審計成果運用上下功夫，紀檢監(jiān)察機關要對審計結果的分類運用，對審計報告及時研究，作為研判政治生態(tài)，考核領導干部履職盡責、工作實績的重要依據(jù)，對審計移送的相關問題線索，要依規(guī)依紀依法嚴肅處理，并督促將經濟責任審計結果及整改情況納入黨風廉政建設考核、述責述廉重要內容，存入被審計黨員領導干部廉政檔案，對應該處理的人員和問題依法依規(guī)處理，追究相關人員責任。定期對已達審計整改期限的項目進行督查，對審計整改情況實行動態(tài)化管理，全過程跟蹤、切實提高被審計單位對審計查明問題的重視程度和整改力度，使審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督形成專長互補、互相借力的良好局面。其次，審、紀部門應公開公示案件結果，審計部門對查出的黨員干部違法違紀問題，要加強內部控制，防止隱瞞不報或暗箱操作現(xiàn)象，要及時將案件線索按程序全部移送給紀檢監(jiān)察部門。紀檢監(jiān)察部門要及時將違法違紀的黨員干部等違法違紀事項及時查處，予以公開公示，以震懾犯罪，以儆效尤。再次，審、紀部門應定期將查處的案件進行歸納總結，深入分析，提出風險崗位和風險職務，進行重點防范，及時向社會發(fā)布，引導全社會關注這些“熱門”。

5.上級部門應做好頂層設計。首先應成立組織。筆者建議應成立由審計、紀檢監(jiān)察、公安等長期或者半固定專業(yè)組織，將財經、法紀、計算機等人才網絡到隊伍中，最大限度發(fā)揮各自專長，形成一支敢打硬仗、大仗、惡仗、專攻大要案的素質高、技能強的特種兵隊伍（沒有特殊案件就是在本單位正常工作的預備役），如有特殊案件，召之即來，來之能戰(zhàn)，起到威力強、效率高、影響大的效果。其次出臺相關操作規(guī)范。在以前年度“審計署與中央紀委國家監(jiān)委建立了案件線索定期移交機制”“審計機關與紀檢監(jiān)察機關協(xié)作配合工作辦法”等等，都是對審、紀合作的有效嘗試。面對新形勢，頂層設計部門應在法律制度層面對審、紀聯(lián)手監(jiān)督等相關事項予以規(guī)定，使下級部門能有章可循。在查處違紀違法問題線索時，如遇到審計、紀檢監(jiān)察機關同時查證的情況，審計機關可不再單獨辦理移送，直接移交紀檢監(jiān)察機關查辦，這樣可以節(jié)約監(jiān)督資源，提升監(jiān)督效能。最后做好聯(lián)合監(jiān)督的督考工作。筆者建議，上級部門應對審計、紀檢監(jiān)察等聯(lián)合監(jiān)督辦案的數(shù)量、成果、作用等等，納入考核范疇，有效促進監(jiān)督資源的整合和作用發(fā)揮，同時應對典型的審、紀聯(lián)合案例予以表彰和推廣。

綜上建議，就是希望審、紀強強聯(lián)手，鑄就攻堅克難的特殊隊伍。首先形成特種人才隊伍，“專業(yè)人才+政策精英”“具體操作+宏觀控制”“黨委指導+政府監(jiān)督”專業(yè)隊伍，部門、成員間相互密切合作，相互借力，優(yōu)勢互補，有效增強監(jiān)督的廣泛性、協(xié)同性，推進監(jiān)督重點、監(jiān)督力量、監(jiān)督效能大幅提升。其次開展大型戰(zhàn)役，應不定期的對某些行業(yè)或系統(tǒng)具有共性的腐敗、違法問題，應實行上下聯(lián)動、縱橫滲透的多兵種、大兵團的大戰(zhàn)役，就像掃黑除惡那樣，形成一張全社會的巨型監(jiān)督網絡，全方位、立體化，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，不留死角，鏟除一切滋生腐敗問題的土壤和污垢，捕獲所有貪腐等違法分子。最后進行專項行動，對那些個別情節(jié)重、金額大、影響壞的高官污吏，要組織具有刀槍劍戟七十二般武藝的“特戰(zhàn)隊”，進行快速、高效的精準“點穴”式或專項“斬首”行動，從重從快予以懲治。這樣審計、紀檢監(jiān)察機關十指緊攥形成強有力的雙拳，凝聚監(jiān)督合力，打出監(jiān)督組合拳，能降低執(zhí)法辦案成本、提高執(zhí)法辦案效率，真正形成高效務實、具有強大戰(zhàn)斗力監(jiān)督隊伍，將全面從嚴治黨、深入推進反腐敗斗爭和國家治理推向更高層次。這是新時代對審計監(jiān)督、紀監(jiān)監(jiān)督工作提出的新內涵、新要求。

（作者單位：莊河市人民政

府辦公室、莊河市審計局）