從水權(quán)交易國際經(jīng)驗(yàn)看我國水權(quán)市場未來發(fā)展

金 海，伊 璇，朱 絳，胡文俊

（水利部國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心，100038，北京）

國內(nèi)許多學(xué)者對國外水權(quán)交易的主要關(guān)注點(diǎn)包括水權(quán)制度、水權(quán)分配、交易類型等，但較少從交易驅(qū)動(dòng)因素、發(fā)展趨勢等方面進(jìn)行深入分析，對國外水權(quán)交易現(xiàn)狀闡述有限。本文以澳大利亞、美國和智利為研究對象，從水權(quán)交易的產(chǎn)生背景和區(qū)域分布，水權(quán)交易的參與主體和交易方向、交易方式、價(jià)格機(jī)制和政府監(jiān)管等特點(diǎn)以及水權(quán)市場的發(fā)展歷程和趨勢等方面，探究水權(quán)交易發(fā)展的動(dòng)因，為我國水權(quán)市場建設(shè)發(fā)展提供啟示和借鑒。

一、水權(quán)交易的產(chǎn)生背景及市場分布

水權(quán)指在一定時(shí)段內(nèi)從某水域（地表或地下水）獲得的最大取水量的權(quán)利。水權(quán)交易的前提是確權(quán)，即明確用水戶對水資源占有、使用和收益權(quán)利的活動(dòng)?？v觀國際水權(quán)交易發(fā)展歷史，水權(quán)市場在20世紀(jì)80年代初興起于澳大利亞、美國和智利，后來發(fā)展到日本、西班牙、墨西哥、俄羅斯、南非等國家。與我國用水戶通過取水許可獲得取水權(quán)不同，美國和澳大利亞延續(xù)了歷史水權(quán)制度，20世紀(jì)末通過改革補(bǔ)充了取水許可行政審批制度，形成了水權(quán)制度和取水許可制度共存的現(xiàn)狀。受新自由主義市場經(jīng)濟(jì)的影響，智利1981年進(jìn)行水法改革，承認(rèn)水權(quán)的私有化，要求政府減少對私有水權(quán)的干預(yù)?？偟膩碚f，雖然這些國家的水資源為政府所有，但使用權(quán)普遍具私有特征。無論是水權(quán)還是取水許可，水權(quán)人（許可人）持有的水資源使用期限可長達(dá)數(shù)十年甚至永久，政府不得強(qiáng)制收回或重新分配水權(quán)。

表1水權(quán)類型、驅(qū)動(dòng)因素和市場分布對比

《中華人民共和國水法》（以下簡稱水法）第48條規(guī)定，“用水戶申請取水許可證，取得取水權(quán)”，但沒有對水權(quán)及水權(quán)交易給出明確的法律定義。與水權(quán)相比，取水許可更具有行政色彩，我國取水許可有效期一般為5年，政府在配置水資源方面有更大操作空間，然而強(qiáng)大的行政力必然會(huì)削弱市場的作用。

水資源短缺是水權(quán)交易的初始動(dòng)因，水權(quán)市場具有很強(qiáng)的地域?qū)傩?，通常建在干旱缺水但新增需水量大的地區(qū)。例如美國建在以加州為代表的西部地區(qū)，澳大利亞集中在農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的墨累—達(dá)令河流域，智利則集中在以酒莊、果園等高經(jīng)濟(jì)效益農(nóng)業(yè)著名的中北部地區(qū)。美、澳兩國的灌溉用水戶擁有大量水權(quán)。隨著社會(huì)發(fā)展和環(huán)保意識(shí)的提高，城市用水、高效經(jīng)濟(jì)作物用水、環(huán)境用水的需求逐漸增加，用水矛盾日漸激化，單純通過尋找新水源已不能解決缺水問題，尤其是20世紀(jì)七八十年代，澳大利亞許多河流的取水水量已超過河流承載能力，政府不再頒發(fā)新取水許可。美國也放棄了興建大型水利工程增加供水水源的方式。由于政府在配置水源方面的權(quán)力有限，依托市場手段對水資源進(jìn)行再分配的方式應(yīng)運(yùn)而生。

表1對比了案例國家與我國可交易水權(quán)類型、市場產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)因素及市場分布特征。案例國家歷史水權(quán)較為明確，除生活用水和水力發(fā)電用水外，各類水權(quán)都可以交易；許多新增取水需求只能通過水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)，這為水權(quán)市場提供了穩(wěn)定的買方和賣方。我國水權(quán)交易目前多集中在試點(diǎn)地區(qū)，但因初始水權(quán)分配和水權(quán)確權(quán)工作未全面完成，用水戶更傾向通過申請新取水許可獲得水源，水權(quán)市場基礎(chǔ)不夠穩(wěn)定。

二、水權(quán)交易的特點(diǎn)

1.參與主體和交易方向

水權(quán)市場主體指市場上從事水權(quán)交易活動(dòng)的組織和個(gè)人。澳大利亞和美國水權(quán)市場主體除了農(nóng)戶、企業(yè)等用水戶外，還包括以代理交易或投機(jī)盈利的經(jīng)紀(jì)人（交易中介）、投資商和政府等。澳大利亞設(shè)立聯(lián)邦環(huán)境用水持有機(jī)構(gòu)代表政府行使權(quán)力，并參與水權(quán)交易；美國政府回購大量水資源以保障魚類生長的季節(jié)用水和其他環(huán)境用水；智利農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，水權(quán)交易以農(nóng)戶、用水戶協(xié)會(huì)和企業(yè)為主體。

在交易方向上，案例國家數(shù)據(jù)顯示，灌溉用水戶是最大的賣方，同時(shí)也是常見買方。水權(quán)交易可促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，節(jié)約出來的水可進(jìn)行再次出售。同時(shí)城鎮(zhèn)和環(huán)境用水戶也是常見買方。

我國水權(quán)交易主要發(fā)生在灌區(qū)和企業(yè)之間，以及農(nóng)戶之間，但目前交易量遠(yuǎn)不如案例國家，水權(quán)市場還有較大增長空間（表2）。

2.交易方式

雖然各國水權(quán)交易的方式很多，但總體上可以分為兩類：一是臨時(shí)水量交易，即買賣雙方只轉(zhuǎn)讓一定期限內(nèi)的可取水量，并不涉及權(quán)屬轉(zhuǎn)讓，為幾個(gè)月到幾年期限的臨時(shí)性交易；二是永久水權(quán)交易，直接轉(zhuǎn)讓部分或全部水權(quán)，是永久性交易，這類交易需要進(jìn)行登記，變更許可或水權(quán)證。短期或臨時(shí)交易可以解決暫時(shí)的缺水問題，而長期和永久的交易則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的用水變化。

表2市場參與主體、交易方向和交易方式對比

臨時(shí)水量交易比永久水權(quán)交易更為常見。一是因?yàn)橘I方多數(shù)為暫時(shí)缺水，不需要長期占有水資源；二是永久水權(quán)轉(zhuǎn)讓的手續(xù)和審批嚴(yán)格，交易價(jià)格高昂。澳大利亞每年交易的臨時(shí)水量是永久水權(quán)的2～3倍。隨著水利設(shè)施運(yùn)行效率、農(nóng)田灌溉效率和蓄水能力的提高，美國加利福尼亞州自21世紀(jì)起可交易水源的穩(wěn)定性和水量有所提升，加之用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，長期或永久水權(quán)交易量逐漸超過臨時(shí)交易。智利由于永久水權(quán)交易手續(xù)繁雜且費(fèi)用高，臨時(shí)水量交易占大多數(shù)。

我國由于水資源的權(quán)屬特征，水權(quán)交易在法律上不是永久性的，但可分為長期和短期交易。目前常見的水權(quán)交易包括區(qū)域水權(quán)（取水權(quán)）交易和灌溉用水戶水權(quán)交易，前者交易類型以協(xié)議轉(zhuǎn)讓為主，期限較長；后者包括協(xié)議轉(zhuǎn)讓和公開交易，期限一般為1年，類似國外的臨時(shí)水量交易。

3.交易價(jià)格機(jī)制

從案例國家的經(jīng)驗(yàn)可知，水權(quán)交易一般是由買賣雙方協(xié)議定價(jià)，價(jià)格基于市場情況浮動(dòng)，政府不予干預(yù)。交易價(jià)格受到以下因素影響：

①供需因素：氣候條件、蓄水情況、灌溉農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等會(huì)影響交易價(jià)格，如枯水期的交易價(jià)格高于豐水期，缺水情況越嚴(yán)重的地區(qū)交易價(jià)格越高。②轉(zhuǎn)讓方式因素：據(jù)統(tǒng)計(jì)，永久水權(quán)交易的價(jià)格是臨時(shí)水量交易的十?dāng)?shù)倍。③買賣雙方行業(yè)因素：當(dāng)買方為城鎮(zhèn)用水戶或環(huán)境用水戶，水權(quán)的購買價(jià)格往往比農(nóng)業(yè)用水戶高。如美國西部水量交易價(jià)格，農(nóng)業(yè)用水戶出售給城鎮(zhèn)用水戶的均價(jià)是0.34美元/m3，城鎮(zhèn)用水戶之間交易均價(jià)為0.23美元/m3，而農(nóng)業(yè)用水戶之間交易的均價(jià)為0.03美元/m3。④市場信息和談判經(jīng)驗(yàn)因素：交易價(jià)格由雙方協(xié)商確定，因此每一筆交易的價(jià)格均不同。買賣雙方掌握的信息、市場經(jīng)驗(yàn)和談判能力會(huì)影響交易價(jià)格。信息越透明、交易價(jià)格越公開的地區(qū)，每筆交易的價(jià)格差異也更小。

表3中國內(nèi)蒙古和澳大利亞新南威爾士州取水費(fèi)和水權(quán)交易費(fèi)對比

在具體的水權(quán)交易價(jià)格上，案例國家水權(quán)交易價(jià)格遠(yuǎn)高于取水費(fèi)（即水資源費(fèi)），賣方通過出售水權(quán)可以獲取不菲的收益，積極性高。表3對比了澳大利亞新南威爾士州和我國內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易價(jià)格和水資源費(fèi)，新南威爾士州臨時(shí)交易價(jià)格是取水費(fèi)的數(shù)十倍到上百倍，永久交易可達(dá)數(shù)百或上千倍；而我國內(nèi)蒙古水權(quán)交易價(jià)格與水資源費(fèi)價(jià)格只有幾倍之差，水資源費(fèi)和水權(quán)交易價(jià)格并沒有顯著差距，水權(quán)交易收益不算高。

4.政府監(jiān)督管理

水權(quán)市場良性運(yùn)行離不開政府的引導(dǎo)和監(jiān)管。我國水權(quán)市場建設(shè)處于起步階段，政府目前側(cè)重引導(dǎo)水權(quán)市場的建設(shè)，相關(guān)監(jiān)督管理體系和規(guī)章制度尚不健全。

案例國家有關(guān)政府部門基于法律規(guī)定負(fù)有監(jiān)督管理的職能。澳大利亞建立了“聯(lián)邦-州-灌區(qū)和水務(wù)公司”三級(jí)管理體系，聯(lián)邦競爭與消費(fèi)者委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管市場及交易價(jià)格，氣象局負(fù)責(zé)交易信息的統(tǒng)計(jì)和發(fā)布；州水管理部門的水權(quán)登記平臺(tái)負(fù)責(zé)交易審批及水權(quán)確權(quán)登記；灌區(qū)和水務(wù)公司也可以審批和管理范圍內(nèi)的交易，并提供交易平臺(tái)。為推動(dòng)水權(quán)交易，澳大利亞各級(jí)政府建立水權(quán)市場信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布水權(quán)交易相關(guān)信息，供買賣雙方參考，水管理部門還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)控交易數(shù)量或交易條件。美國州政府水管理部門主要負(fù)責(zé)水權(quán)交易的審批監(jiān)管和水銀行的運(yùn)行。智利過于相信市場，忽略了政府調(diào)控和監(jiān)管的重要性，雖然2005年重新修訂了水法，但政府仍無法掌握水權(quán)及交易信息，監(jiān)管能力受限，導(dǎo)致大量水權(quán)被私人囤積，已分配的水權(quán)難以收回，環(huán)境用水和小農(nóng)戶的利益無法得到保障。

案例國家水權(quán)交易監(jiān)管的共性原則包括：①不損害生態(tài)和他人原則。美澳兩國都要求水權(quán)交易不得損害或影響河流水質(zhì)、生態(tài)的可持續(xù)性及其他用戶利益，政府也掌握一定的環(huán)境用水水權(quán)。②水權(quán)交易審批登記原則。案例國家都要求對水權(quán)交易進(jìn)行登記，只有登記過的交易才有效，尤其是永久轉(zhuǎn)讓。③域內(nèi)交易優(yōu)于跨流域（行政區(qū)域）交易原則。美國限制跨流域（地域）的水權(quán)交易，對此類交易的審查非常嚴(yán)格，如佐治亞州規(guī)定流域內(nèi)用水需求優(yōu)先于跨流域水權(quán)交易，即在流域內(nèi)用水需求未得到滿足前，不允許跨流域水權(quán)交易；澳大利亞也有類似規(guī)定。

三、水權(quán)市場的發(fā)展歷程和趨勢

雖然受氣象條件、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等影響，水權(quán)交易的年交易量和交易價(jià)格差異很大，但整體而言澳大利亞和美國的水權(quán)交易量都逐漸攀升。澳大利亞年均水權(quán)交易量為62億m3，其中臨時(shí)水量交易量為46億m3，永久水權(quán)交易量約16億m3，分別占年用水總量的37%左右、水權(quán)總量的8%左右，自2008年起澳大利亞地表水交易的水量和價(jià)格整體呈上升趨勢。

美國官方?jīng)]有發(fā)布水權(quán)交易數(shù)據(jù)，基于學(xué)者1987—2007年收集西部州20年水權(quán)交易數(shù)據(jù)，可知美西13州年均水權(quán)交易量約20.6億m3，占西部全年用水量2%～4%。通過Mann-Kendall趨勢檢驗(yàn)，美國水權(quán)交易也呈現(xiàn)上升趨勢。加州水權(quán)市場最為活躍，由于20世紀(jì)90年代連續(xù)干旱及環(huán)境用水需求增加，水權(quán)市場得以快速發(fā)展。21世紀(jì)初由于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展受到限制，水權(quán)市場增長開始趨緩，但長期或永久性水權(quán)交易卻超越臨時(shí)水量交易，占據(jù)主要地位。

智利缺少官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，雖然有學(xué)者認(rèn)為智利的水權(quán)市場在不斷擴(kuò)張，但現(xiàn)有資料顯示，水權(quán)交易量并沒有發(fā)生明顯變化，年均交易筆數(shù)約5 000次，以臨時(shí)水量交易為主。大部分的交易發(fā)生在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，跨部門的交易少之又少。

我國水權(quán)交易還在試點(diǎn)探索階段，根據(jù)中國水權(quán)交易所發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前我國年均水權(quán)交易量約5億m3，交易量僅占全國年用水總量的0.5%左右。與案例國家相比，交易體量偏小。基于案例國家經(jīng)驗(yàn)，有利于水權(quán)市場發(fā)展的條件主要如下：

①水權(quán)交易需求大，新增供水水源潛力和政府配置水資源權(quán)利有限，買賣雙方均有較高參與交易的意愿。②水利基礎(chǔ)設(shè)施完善，實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易所需輸水和儲(chǔ)水工程條件優(yōu)越。③水資源監(jiān)測系統(tǒng)發(fā)達(dá)且市場透明度高，水權(quán)交易所需基礎(chǔ)性信息易于獲取。④完善的法律保障體系和便捷的水權(quán)交易平臺(tái)，交易雙方權(quán)益和公平公正受到保護(hù)，買賣雙方供需匹配便利。

四、總結(jié)與啟示

水權(quán)交易是一種市場化的水資源配置方式。案例國家從自身水情出發(fā)，圍繞水資源配置效率提高的目標(biāo)，逐步完善水權(quán)市場，解決缺水問題。水權(quán)交易的根源在于初始水權(quán)分配或歷史水權(quán)已無法滿足當(dāng)下的生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水需求，政府也難以通過行政手段重新分配水資源，因而采取市場方式優(yōu)化水資源配置。基于我國初始水權(quán)分配和取水許可制度，水權(quán)交易可作為我國政府優(yōu)化水資源配置的輔助性工具，在水資源供需矛盾突出的缺水地區(qū)進(jìn)行應(yīng)用推廣，尤其是可建立以農(nóng)戶間、農(nóng)戶—工業(yè)企業(yè)間臨時(shí)水量交易和區(qū)域間中長期水權(quán)交易為特色的水權(quán)市場。

1.因地制宜推進(jìn)水權(quán)改革，探索水權(quán)市場建設(shè)的多樣路徑

水權(quán)交易具有較強(qiáng)的地域?qū)傩?，主要適用于水資源短缺、不同行業(yè)之間用水效益有差距，且水利基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的地區(qū)。我國在推行水權(quán)交易時(shí)，宜因地制宜，量水而行，探索多樣化路徑。如河南、山東、河北等地區(qū)，水資源相對短缺，農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)達(dá)，適合推行工業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)用水戶之間的交易，提高用水效率，盤活存量。西北部寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古和新疆等地缺水問題嚴(yán)重，水權(quán)交易應(yīng)結(jié)合節(jié)水工作，通過節(jié)水措施進(jìn)行交易，交易產(chǎn)生的收益又可用于支持后續(xù)節(jié)水技術(shù)推廣和灌區(qū)改造工作。南方地區(qū)水資源相對充沛，目前開展水權(quán)交易動(dòng)力不足，一方面可以通過水資源剛性約束制度，加強(qiáng)對各行業(yè)分水和取水的嚴(yán)格把控，限制政府過度分配初始水權(quán)和頒發(fā)取水許可證，鼓勵(lì)用水戶通過水權(quán)交易獲取存量水資源。另外也可將水權(quán)與排污權(quán)組合交易，提高水權(quán)交易便利性和整體性，增強(qiáng)政府監(jiān)管和調(diào)控能力。為保障農(nóng)業(yè)灌溉用水和小用水戶利益，要合理控制交易水量上限，依據(jù)案例國家經(jīng)驗(yàn)，建議不超過區(qū)域用水總量10%。

2.完善水權(quán)交易法規(guī)制度建設(shè)，做好初始水權(quán)分配和確權(quán)等前期工作

完善的法律法規(guī)是水權(quán)交易市場發(fā)展的根本保障，雖然黨的十八大以來出臺(tái)的一系列重要文件對水權(quán)交易市場建設(shè)給予了重要推動(dòng)，但我國現(xiàn)行水法和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中均未考慮水權(quán)交易的相關(guān)法律安排。法律框架的缺失嚴(yán)重制約了我國水權(quán)交易市場的發(fā)展，不利于對市場交易主體權(quán)益的保障。為落實(shí)“十六字”治水思路，做到“兩手發(fā)力”，讓市場在水資源優(yōu)化配置中發(fā)揮更好的作用，應(yīng)在后續(xù)修訂中，明確水權(quán)和水權(quán)交易的法律規(guī)范和相應(yīng)制度安排，為水權(quán)交易市場的健康發(fā)展創(chuàng)造條件。

加快推動(dòng)初始水權(quán)分配和確權(quán)工作，明確水權(quán)人的持有水量、期限、用途等，保障水權(quán)交易順利進(jìn)行。水管理部門在做好初始水權(quán)交易的基礎(chǔ)上，要嚴(yán)格控制新取水許可證的頒發(fā)，以防重蹈智利等國家一些用水大戶惡意囤積水權(quán)的情形。針對頒發(fā)時(shí)間過長或明顯不合理的取水許可證（或水權(quán)證），政府應(yīng)考慮許可證的退出機(jī)制，及時(shí)進(jìn)行收回和再分配。

3.培育水權(quán)交易多元主體，調(diào)動(dòng)各方參與交易的積極性

水權(quán)交易主體是水權(quán)市場發(fā)展的核心。案例國家經(jīng)驗(yàn)之一是多元主體參與推進(jìn)水權(quán)水市場發(fā)展。我國在推進(jìn)水權(quán)市場發(fā)展中應(yīng)積極培育各類市場主體。一是政府作為初始水權(quán)分配者和交易買賣者，可帶頭參與水權(quán)交易，引領(lǐng)水權(quán)交易發(fā)展。例如在地下水超采區(qū)，可借鑒澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，政府從傳統(tǒng)用水戶手中贖買部分水權(quán)，回補(bǔ)地下水含水層或補(bǔ)充河道內(nèi)的生態(tài)流量。二是規(guī)范發(fā)展水權(quán)交易機(jī)構(gòu)，培育水權(quán)交易員、評(píng)估員、分析師、中間商等各類市場專業(yè)人員，為協(xié)調(diào)水權(quán)交易發(fā)展提供平臺(tái)支撐、決策咨詢等配套服務(wù)。三是在水權(quán)交易活躍、制度完善的地方，鼓勵(lì)更多有實(shí)力的社會(huì)投資機(jī)構(gòu)參與水權(quán)交易，引入風(fēng)險(xiǎn)投資的理念，活躍市場交易氛圍。

4.加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施和水資源監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，提高市場信息透明度和政府監(jiān)管能力

一是暢通儲(chǔ)水、輸水、配水和計(jì)量監(jiān)測等各個(gè)環(huán)節(jié)，加快國家水網(wǎng)等水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為水權(quán)交易提供工程基礎(chǔ)。完善的儲(chǔ)水和輸水設(shè)施可以將交易雙方以直接或間接方式連接起來，擴(kuò)大交易的范圍和路徑。二是擴(kuò)大水權(quán)交易的信息公開，政府或授權(quán)專業(yè)機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)布水權(quán)交易所需的蓄水、取水、需水、水情預(yù)測和交易價(jià)格等各類消息，提高交易市場的透明度，消除買賣雙方信息不對稱帶來的市場壁壘，引導(dǎo)合理的價(jià)格形成機(jī)制和市場預(yù)期。三是增強(qiáng)政府監(jiān)管能力，防范市場壟斷和囤積水權(quán)等市場風(fēng)險(xiǎn)，確保水權(quán)市場公平公正和可持續(xù)發(fā)展。