政策工具視角的浙江省海洋環(huán)境污染治理政策分析

陳莉莉,朱小露

(浙江海洋大學 舟山 316000)

據(jù)《2020年浙江省生態(tài)環(huán)境狀況公報》與《2020年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》,2020年浙江省近岸海域水質(zhì)中四類和劣四類海水共占比43.2%,東海海區(qū)劣四類水質(zhì)海域主要分布在杭州灣、浙江沿岸、長江口等近岸海域,浙江近岸海域水質(zhì)極差。顯然,浙江省海洋環(huán)境污染治理仍面臨著嚴峻形勢。本研究基于政策工具視角,采用內(nèi)容分析法對浙江省海洋環(huán)境污染治理相關(guān)政策文本進行定量分析。首先選取了近5年來浙江省出臺的政策文本20份,再對政策文本內(nèi)容進行編碼,然后進行統(tǒng)計分析,以期探討浙江省海洋環(huán)境污染治理政策工具使用狀況,并針對存在的問題提出相應(yīng)的政策建議。

1 政策工具及類型闡述

政策工具(policy instruments)是指執(zhí)政黨和政府部門為解決社會公共問題,或達成一定的政策目標,選擇并確定的針對政策對象的具體路徑和機制[1]。政策工具是政策目標與政策結(jié)果之間的媒介,有效的政策工具是實現(xiàn)政策目標的基本途徑。學者依據(jù)不同標準,對政策工具進行了多類型的分類,常見的分類方式有:加拿大學者豪利特和拉梅什根據(jù)國家干預程度,將政策工具劃分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三大類[2];陳振明[3]教授將政策工具劃分為社會化手段、市場化工具、工商管理技術(shù)。經(jīng)濟與合作發(fā)展組織(OECD)將政策工具分為3類:直接管制、市場機制及勸說式[4]。美國政治學家洛維、達爾等將政策工具劃分為規(guī)制性和非規(guī)制性兩種類型[5],薩拉蒙[6]在此基礎(chǔ)上增列了開支性和非開支性兩種工具。大多數(shù)研究是基于政策工具本身的強制性,將其分為管制型、市場激勵型、公眾參與型三大類。本研究延續(xù)這種劃分方式,認為環(huán)境政策工具可分環(huán)境管制、市場機制和公眾參與三類。

1.1 環(huán)境管制型政策工具

管制是指政府對個人、機構(gòu)及某種行為做出規(guī)定或提出要求,并進行持續(xù)性的行政管理活動。管制工具主要表現(xiàn)為一系列規(guī)則、標準、特許、法令、執(zhí)行令等。管制工具在實踐運行中,由于以強制執(zhí)行力為后盾,因而結(jié)果具有較高的確定性,同時也是危機應(yīng)對的有效工具。

1.2 市場機制型政策工具

世界銀行將市場機制政策工具細分為利用市場和創(chuàng)建市場[7]。利用市場基于“庇古稅”的邏輯定義,以補貼鼓勵正外部性,以征稅扼制負外部性。創(chuàng)建市場基于“科斯定理”的邏輯定義,以產(chǎn)權(quán)明確界定的前提進行市場交易,使相關(guān)主體通過交易和談判實現(xiàn)外部性內(nèi)部化。市場機制政策工具可以細分為補貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和使用者付費等方面。

1.3 公眾參與型政策工具

公眾參與政策工具主要包括環(huán)境信息公開和社會參與。環(huán)境信息公開是指掌握信息主體將污染行為相關(guān)信息公開,通過社會輿論發(fā)酵,產(chǎn)生改善污染行為的動力。社會廣泛參與污染治理,能夠拓展環(huán)境污染治理的廣度和深度,從而有助于降低政府的行政成本,同時也有助于培育公民的主體性意識。

2 浙江省海洋環(huán)境污染治理相關(guān)政策選擇

2016年是我國“十三五”規(guī)劃開局之年,浙江省海洋與漁業(yè)局印發(fā)了《浙江省海洋生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》,實施期限為2016—2020年,提出要通過各項工程,切實改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,著力構(gòu)建海洋生態(tài)建設(shè)新格局。本研究以“十三五”規(guī)劃為時間范疇,試圖分析浙江省海洋生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃期間出臺的政策,以期通過政策文本探究浙江省海洋環(huán)境污染治理使用的政策工具狀況,為浙江省海洋環(huán)境污染治理的政策工具選擇提供參考意見。以近5年的政策文本作為研究對象,可以縮短與政策現(xiàn)狀的距離,更貼合政策現(xiàn)實。同時,從省級層面來考查海洋環(huán)境污染治理,有助于從整體上更好地把握浙江省海洋環(huán)境污染治理的政策工具選擇狀況。

因此,本次研究政策的選取遵循以下原則:發(fā)文機構(gòu)為浙江省級人民政府和省級部門;發(fā)布時間為2016—2020年;政策內(nèi)容與海洋環(huán)境污染治理直接相關(guān)。本研究選取的政策文本均來源于互聯(lián)網(wǎng)公開數(shù)據(jù),主要從浙江省人民政府網(wǎng)站搜集,考慮到政策文本的可獲得性限制,最終收集整理有效政策文本20份,具體見表1。

表1 浙江省省級海洋環(huán)境污染治理政策

3 浙江省海洋環(huán)境污染治理相關(guān)政策分析

本研究以20份浙江省海洋環(huán)境污染相關(guān)政策為分析樣本,首先對政策文本內(nèi)容進行分析單元編碼,然后再對符合的政策編碼進行定量統(tǒng)計。

3.1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼

政策文本的分析類目具體包括:環(huán)境管制、市場機制、公眾參與、排污總量控制、海洋生態(tài)保護紅線、海洋生態(tài)保護區(qū)、三線一單、專項執(zhí)法行動、排污單位行為規(guī)制、海洋工程建設(shè)項目審批、用海申請、灣灘長制、環(huán)境稅、排污許可證、污染第三方治理、海洋生態(tài)損害補償、綠色財政獎補、環(huán)保教育宣傳、信息公開。分析單元為政策文本中對應(yīng)內(nèi)容。本研究對20份政策文本內(nèi)容進行編碼,最終形成了基于政策工具的浙江省海洋環(huán)境污染治理政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(限于篇幅原因,分析單元及編碼省略)。

3.2 基本政策工具的分析

基于環(huán)境管制、市場機制、公眾參與劃分方式,通過統(tǒng)計分析得到20份政策文本中基本政策工具分布結(jié)果如表2和圖1所示。

圖1 基本政策工具使用比例

4 基于政策工具的浙江省海洋環(huán)境污染治理政策實效

總體上看,浙江省海洋環(huán)境污染治理兼顧了環(huán)境管制、市場機制和公眾參與在政策工具的使用。從統(tǒng)計分析結(jié)果看,環(huán)境管制工具占了超一半比例(60%),其次是公眾參與工具(25%),市場機制工具只占比例最低(15%)。具體來看,在環(huán)境管制工具中,排污總量控制所占比例最大(33%),其次是海洋生態(tài)保護紅線(18%)和排污單位行為規(guī)制(13%);在市場機制政策工具中,污染第三方治理占了一半比例(50%);在公眾參與政策工具中,環(huán)保宣傳教育占比57%,信息公開占比43%。

表2 基本政策工具分布

4.1 環(huán)境管制政策工具使用過溢

依據(jù)統(tǒng)計分析,環(huán)境管制工具占比60%,在海洋環(huán)境污染治理中占據(jù)著主導地位,一定程度上反映出管制仍是政府固有的路徑選擇。

海洋環(huán)境治理是一個公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品本身的特性使得“搭便車”問題普遍存在。政府是社會這個有機體的“心臟”,掌握著資源、法律、權(quán)威等多方面優(yōu)勢,政府在海洋環(huán)境治理中便承擔起了最大責任。同時,我國仍是一個以依附型行政文化為主的國家,社會習慣性依賴政府,愿意服從政府,政府的管制措施對公眾而言具有強大政治感染力。民眾對政府的依賴為政府管制政策工具的施行提供了良好氛圍。管制工具本身的優(yōu)點也使其在浙江省海洋環(huán)境污染治理中得到廣泛運用。政府管制具有以下優(yōu)點:①比其他工具(例如,補貼)的成本更低,管制需要只是一個管理機構(gòu)來保證相關(guān)管制得到遵守;②建立管制所需要的信息相對較少。政府事先不必弄清政策客體的偏好,管制是“我想你怎么做”,而不是“你想做什么”;③在運行管理中,管制的不確定性較低。

根據(jù)統(tǒng)計顯示,浙江省在海洋環(huán)境污染治理中使用的管制工具類型多樣,內(nèi)容涉及排污總量控制制度、三線一單制度、劃定海洋保護區(qū)和海洋生態(tài)保護紅線等,積極出臺各項制度舉措,一定程度上表明政府對海洋環(huán)境污染治理的重視程度高。

綜合三類政策工具使用情況,環(huán)境管制在浙江省海洋環(huán)境污染治理中占超一半比例,某種程度上反映出該類型政策工具使用過溢,在今后的治理實踐中應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整與完善。

4.2 市場機制工具有待完善

市場機制政策工具占整個政策工具的15%,比例較低,同時與管制政策工具相比,細化形式較少。市場機制政策工具的使用低頻原因主要有以下幾個方面。

首先,難以確定污染行為收費水平,收費價格低起不到控制作用,價格高則會導致相關(guān)企業(yè)難以承受。其次,市場機制政策工具主要是通過市場中介來發(fā)揮作用,然而目前浙江省海洋環(huán)境污染治理市場的發(fā)育程度還較低。例如,在污染第三方治理中,存在各方責任不明晰,監(jiān)管對象不明確,容易出現(xiàn)問題推諉扯皮現(xiàn)象。市場機制工具增加了政府行政成本。政府需要成立相應(yīng)職能機構(gòu)和人員收費收稅,建立相應(yīng)的設(shè)施來保障稅費機制的順暢運行,從而增加了政府的人員和管理成本,同時這些機構(gòu)還存在“膨脹”的可能性。

4.3 公眾參與工具使用不足

公眾參與政策工具占整個政策工具的25%,比例較低。政府資源畢竟有限,要想建立長效的海洋環(huán)境保護機制,需要依靠公眾的廣泛參與。目前浙江省在海洋環(huán)境污染治理公眾參與方面存在著缺乏完善的激勵與引導公眾參與環(huán)境治理的機制問題,相關(guān)環(huán)保行動的開展仍以政府強制執(zhí)行為主,形成“政府在做,公眾在看”局面。同時,政府部門的信息公開機制仍有待完善,社會公眾僅能通過公開的環(huán)境信息中了解相關(guān)污染指數(shù),卻無法獲得污染源、污染構(gòu)成等方面的權(quán)威信息。此外,相關(guān)非政府組織發(fā)展的不成熟一定程度上制約了公眾參與環(huán)境政策工具的實施。

市場機制政策工具和公眾參與政策工具在整個政策工具中占比40%,某種程度上反映了這兩種類型工具的使用力度不足,因此,加強和完善這兩類工具的使用應(yīng)成為未來政府工作的側(cè)重點。

5 基于政策工具完善浙江省海洋環(huán)境污染治理政策建議

浙江省在未來海洋環(huán)境污染治理中,應(yīng)繼續(xù)完善環(huán)境管制政策工具的運用,降低其實施成本,同時加快構(gòu)建以市場機制政策工具為主的政策工具結(jié)構(gòu),細化市場機制政策工具,實現(xiàn)“環(huán)境有價”,并積極拓展公眾參與型政策工具,構(gòu)建“全民環(huán)保”的社會氛圍。

5.1 降低環(huán)境管制政策工具實施成本

在未來很長一段時間內(nèi),環(huán)境管制工具將仍是浙江省海洋環(huán)境污染治理主導型政策工具。完善環(huán)境管制政策工具應(yīng)從以下幾個方面著手:一是要注重“差異化”,關(guān)注各主體之間的實際情況,避免以“一刀切”方式進行規(guī)制從而帶來的制度成本。二是加強政府信息搜集、分析、整合能力,建立省內(nèi)統(tǒng)一的海洋環(huán)境污染信息平臺,破除“信息孤島”,為環(huán)境政策工具實施夯實信息基礎(chǔ)。三是要注重結(jié)合其他政策工具,增強政策工具運用的協(xié)同度,適當降低管制型政策工具使用頻率。環(huán)境管制政策工具會產(chǎn)生較高的強制成本,輔之以其他類型的政策工具,可以降低執(zhí)行成本。四是要完善管制政策工具的執(zhí)行力度,輔之配套的制度舉措,對環(huán)境污染行為“零容忍”,確保管制的執(zhí)法剛性,提高環(huán)境污染違法成本。

5.2 完善“環(huán)境有價”市場機制政策工具

市場型工具相較于管制型工具具有“效率”上的優(yōu)勢,即在市場機制的作用下,能夠促使多個污染者的邊際控制成本相等,滿足“等邊際原則”[8]。浙江省在海洋環(huán)境污染治理實踐中應(yīng)加大并完善市場機制政策工具的使用,構(gòu)建起以市場機制政策工具為主的工具體系,具體可以從以下幾個方面進行:①加快完善相關(guān)法律,修訂浙江省海洋環(huán)境污染治理的辦法、條例等,為市場機制政策工具的應(yīng)用提供制度保障。②積極引導污染治理市場的發(fā)展,將市場引入到海洋環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境治理等方面,發(fā)揮市場的決定性作用,減少政府直接干預,減少少數(shù)決策者的“尋租”空間。③細化市場化工具。在財政補貼方面,加強對海洋環(huán)境污染監(jiān)測技術(shù)發(fā)展等的扶持力度。在環(huán)境稅方面,應(yīng)對塑料、織物、木制品等海洋垃圾進行征稅。同時探索合理的稅率水平,使其能最大限度地反映減少海洋環(huán)境污染物排放的邊際成本,激勵污染主體采取環(huán)保技術(shù)及設(shè)備,同時也要考慮稅率水平對省內(nèi)相關(guān)企業(yè)競爭力的影響,減少對其發(fā)展造成的沖擊力與阻力。

5.3 營造“全民環(huán)保”公眾參與工具政策氛圍

加大公眾參與政策工具使用力度可以從以下幾個方面進行:①不斷加強宣傳教育,使“海洋環(huán)?！币庾R內(nèi)化為公眾的內(nèi)在動力,同時加強對污染主體的技術(shù)指導和法律宣傳。②加快完善環(huán)境信息發(fā)布機制建設(shè),保證信息及時、準確地公開,保障公民的知情權(quán)。③積極拓寬公眾參與渠道,加強公眾參與的制度化建設(shè)。例如,在政策規(guī)章制度制定環(huán)節(jié)廣泛征求群眾意見,建立污染舉報獎勵制度,引導公民、非政府組織(NGO)、媒體等積極參與海洋環(huán)境污染治理監(jiān)督。