揭開美國《反補貼新規(guī)則》面紗

文/王明偉 編輯/王亞亞

3月23日，美國國際貿易委員會對進口自我國的扎帶做出反傾銷和反補貼產業(yè)損害肯定性終裁；而在此前2月17日美國商務部對我國扎帶做出的出反傾銷和反補貼終裁中，已裁定我國生產商/出口商的補貼率均為111.96%。在扎帶案中，美國商務部首次在反補貼調查案中引入人民幣匯率低估項目調查，其法律依據(jù)正是2020年4月美國商務部發(fā)布的《關于反補貼程序中授予利益與專向性修訂規(guī)則》（Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings，以下簡稱《反補貼新規(guī)則》）。根據(jù)該政策，美國商務部有權在反補貼案件中認定匯率低估項目。

盡管美國商務部在扎帶案終裁中決定暫不對人民幣匯率低估補貼問題做出認定，而是推遲到對該措施實施中的第一次行政復審時繼續(xù)調查（美國商務部對貿易反補貼案有年度復審制度，每年都可以進行復審調查），但對《反補貼新規(guī)則》的頒布與實施給我國帶來的新的外貿風險，相關部門與企業(yè)要防患于未然。

美國《反補貼新規(guī)則》制定的背景

目前國際上對于匯率問題有管轄權的國際組織有兩個，即世界貿易組織（World Trade Organization,WTO）和國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）。WTO和IMF作為兩個獨立的國際組織，二者對匯率問題的管轄也有明確規(guī)定，WTO主要是通過《SCM 協(xié)定》對相關事項進行說明和約定，IMF則主要依據(jù)《IMF 協(xié)定》中的有相關規(guī)定。

近年來，以美國為代表的個別發(fā)達國家在國際上不斷炮制某貨幣匯率低估的國際輿論。與此同時，美國政府還通過《1988 年綜合貿易與競爭法》和《2015 年貿易便利與貿易加強法》賦予美國財政部對美國貿易伙伴操縱匯率事項進行評估并向美國國會報告的權力。從2010年開始，美國國內申請人就多次將匯率低估作為指控項目向美國商務部提出反補貼立案申請，但均因為不具有專向性或沒有授予利益的證明而被駁回。美國商務部拒絕的理由主要包括申請人援引的IMF報告與主張事由無關、不出口的企業(yè)和個人也可適用匯率，無法證明其指控內容是僅針對特定產業(yè)或企業(yè)等等。其核心問題就是立案申請無法滿足反補貼成立的專向性和授予利益要素。

根據(jù)《SCM 協(xié)定》，可訴性補貼構成的三要素包括財政資助、利益授予和專向性，三者缺一不可。而單一匯率之下的匯率低估，美國商務部認為屬于資金的直接轉移，是一項財政資助，但需具授予利益和專向性的要件。而如何認定貨幣低估所產生的利益授予和補貼的專向性，在《反補貼新規(guī)則》之前并沒有法律依據(jù)。所以這一缺失導致美國商務部無法就申請人針對匯率低估提出的反補貼申請進行立案調查。于是，美國商務部通過修改其反補貼法規(guī)，即《反補貼新規(guī)則》來填補這一空白，為其針對人民幣匯率低估項目進行調查披上了一件“合法”的外衣。

美國《反補貼新規(guī)則》的主要內容

美國《1930 年關稅法》第七節(jié)( Tariff Act of 1930，Title VII) 是美國反補貼方面的基礎性立法。除此之外，美國商務部就其管轄的反傾銷反補貼領域，制定了一個專門的規(guī)定，即《反傾銷反補貼條例（聯(lián)邦法規(guī)匯編第 351章，19 CFR§351）。《反補貼新規(guī)則》則主要是針對《反傾銷反補貼稅條例》中的專向性和授予利益方面進行的修訂。

針對專向性的修改

《反補貼新規(guī)則》在《反傾銷反補貼稅條例》第 502 節(jié)（19 CFR§351.502）國內補貼專向性項下增加了（c）分節(jié)，解釋了“一組”（group）企業(yè)的含義。美國商務部認為：雖然《1930年關稅法》第771（5A）（D）條規(guī)定，如果某一補貼被提供給“一組”企業(yè)或產業(yè)，則該補貼就具有了專向性，但該規(guī)定沒有對“一組”一詞下定義。因此，《反補貼新規(guī)則》規(guī)定，“在確定一項補貼是否提供給《1930 年關稅法》第 771 （5A）（D）節(jié)意義上的‘一組’（group）企業(yè)或產業(yè)時”，美國商務部通常會考慮將“從事國際貨物買賣的企業(yè)”構成這樣的“組別”。美國商務部還表示，無論因貨幣低估而接受補貼的企業(yè)是否具有其他共同特征，只要一個或多個企業(yè)或產業(yè)是補貼的主要（predominant）的或不成比例（disproportionate）的接受者，美國商務部就可以將其認定為符合專向性要求的“一組”企業(yè)或產業(yè)。

從此條規(guī)定可以看出，美國將匯率低估視為國內補貼，而且在專向性的問題上，為其采用“事實專向性”進行認定埋下了伏筆。因為，即便匯率補貼的“受益者” 并非只是進出口企業(yè)，美國商務部也可以從主要（predominant）或不成比例（disproportionate）這一事實層面認為進出口企業(yè)是匯率補貼的主要使用者或不成比例的受益者，從而滿足美國國內補貼專向性的認定條件。

《SCM 協(xié)定》所定義的專向性，應該是具有共同特征的。而美國的《反補貼新規(guī)則》規(guī)定的“一組”企業(yè)或產業(yè)則無需具備共同特征，其適用的范圍非常寬泛，可以說適用一國內的所有涉及貨幣兌換的企業(yè)和個人，因此很難滿足事實上的專向性所規(guī)定的數(shù)量有限的特定企業(yè)的接受補貼、特定企業(yè)支配性地使用補貼以及特定企業(yè)接受了不成比例的補貼等情形。所以，《反補貼新規(guī)則》針對專向性的規(guī)定不符合《SCM 協(xié)定》的規(guī)定。

針對授予利益的修改

《反補貼新規(guī)則》在《反傾銷反補貼條例》基礎上增加了第 528 條（19 CFR§ 351.528），新增的第 528（a）（1）條規(guī)定，實施單一匯率制的國家在相關期間內，只有其貨幣匯率被低估時，美國商務部才會考慮這一國家的貨幣與美元進行兌換的過程中是否出現(xiàn)授予利益的情形。美國商務部在確定貨幣匯率低估時，通常會考慮被調查國家的實際有效匯率（Real Effective Exchange Rate，以下簡稱REER）與均衡實際有效匯率（均衡REER）兩者的差異。實際有效匯率是指以一籃子貨幣為基礎，將本國貨幣與貿易伙伴的雙邊實際匯率以貿易伙伴在本國對外貿易的份額作為權重進行加權而得出的匯率指標；均衡REER是指能反映合理政策影響、一段時間內能達到外部平衡的實際有效匯率。需要明確的是，認定匯率低估首先要證明REER和均衡REER二者之間存在差額且該差額是由涉案國政府的匯率行動導致的，即只有涉案國的匯率行動導致REER與均衡REER之間存在差額，才屬于《反補貼新規(guī)則》所涉及的匯率低估。

由此可以看出，涉案國是否存在導致REER與均衡REER之間存在差額的政府行動（Government Action）是認定匯率是否低估的重要條件和排除條件。如果不存在涉案國的政府行動，則即便REER與均衡REER之間存在差額，也不構成《反補貼新規(guī)則》所定義的匯率低估，即不能采取反補貼措施。關于國家行動具體包括什么，在《反補貼新規(guī)則》中并沒有加以明確，但是排除了獨立的中央銀行或貨幣當局的貨幣或相關信貸政策，而且政府改變匯率的行動的透明度也是需要考慮的因素。從這兩點可以看出，中央銀行或貨幣當局的獨立性及政府行動的透明度，是認定是否構成匯率低估的政府行動的重要考量因素。

根據(jù)《SCM 協(xié)定》第1.1（b）條規(guī)定，財政資助需要授予利益才能構成補貼，即接受者需要獲取一定的利益。而這種獲益是否存在，必須有一個可比對象，即沒有接受財政資助的情況下或者說正常的市場情況下接受者本應獲得情況。因此，很多補貼項目是否授予利益的比較對象都是正?；蚴袌鰲l件下的，通常此類價格被稱為外部基準，如貸款利率，外部基準可以是其他國家銀行的利率；土地和原材料也可以是其他國家企業(yè)在市場上采購土地使用權或原材料的真實價格。也就是說，外部基準是一個市場的價格或利率，是真實存在的。但是單一匯率制的情況下，任何貨幣都只有一種匯率，所以并不存在一個真實的外部基準。為解決這一問題，《反補貼新規(guī)則》設立了一個理論上的均衡REER來作為匯率比較的外部基準；但是《SCM 協(xié)定》并不允許使用一個理論上基準來確定是否存在利益授予。

美國《反補貼新規(guī)則》的影響

在《反補貼新規(guī)則》生效后，美國已經對我國發(fā)起了四起反補貼調查涉及匯率低估項目（見附表）。雖然目前美國商務部針對人民幣匯率低估項目還沒有明確的終裁決定，但可以通過其中的扎帶案的裁定，初步分析《反補貼新規(guī)則》的影響。

在扎帶案中，2020年11月24日，美國商務部做出肯定性初裁，認定我國出口商和生產商的被調查產品補貼率均為122.5%。其中，“貨幣低估”的補貼率為10.54%。主要的認定理由包括美國商務部無法獲知這些企業(yè)與哪些金融機構進行了外匯交易，因而只能適用“不利可得事實”規(guī)則推定所有應訴企業(yè)都進行了外匯交易，并且引用美國商務部在2019年發(fā)布的“金融部門備忘錄”（Financial Sector Memorandum），推定所有與應訴企業(yè)兌換外匯的金融機構（無論是國家金融機構還是私人金融機構）都構成公共機構，并提供了財政資助；在補貼的專向性問題上，美國商務部采用IMF和經濟合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的中國境內美元流入數(shù)據(jù)，減去根據(jù)中國海關總署加工貿易數(shù)據(jù)計算出的中間投入品進口值，認定調查期內中國的絕大部分（69.9%）美元流入來自貨物出口，并據(jù)此裁定從事國際貨物買賣的企業(yè)是“貨幣低估”補貼的主要接受者，該補貼具有事實上的專向性；在授予利益方面，采納美國財政部的評估結果，認定政府干預導致人民幣匯率低估約5%。美國財政部在扎帶案中出具的《報告》稱，人民幣在反補貼調查期內存在“匯率低估”情形，并羅列了多項指控理由。

美國對我國發(fā)起的反補貼調查涉及匯率低估的四個項目

對于扎帶案中首次引入人民幣匯率低估項目調查，我國商務部表示：匯率問題超出了一成員按照世貿組織規(guī)則進行反補貼調查的權限；美國修改法規(guī)以對別國匯率進行反補貼調查，已涉嫌違反世貿規(guī)則，受到多方面反對；即使按照美國法規(guī)，申請人的申訴內容也存在大量錯誤，不具備財政資助、利益授予和專向性等反補貼的必備要素。中方敦促美方遵守現(xiàn)有國際規(guī)則，停止對所謂“人民幣匯率低估”進行反補貼調查。

2月17日，美國商務部對扎帶案進行終裁：裁定我國生產商/出口商的補貼率均為111.96%（初裁補貼率的122.5%-貨幣低估補貼率的10.54%）。該終裁結果表明，美國商務部決定暫不對人民幣匯率低估補貼問題做出認定，而是推遲到對該措施進行第一次行政復審時繼續(xù)調查。由此可見，美國商務部在扎帶案的實踐操作中遇到了困難，無法按照預期做出裁決。除了沒有先例可以遵循，美國的做法也并不具備合法性基礎，導致無法按照WTO的要求進行調查和論證,而只能主要依靠美國財政部的《報告》。而中國已于2015年加入國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布特殊標準（SDDS），并且按照該標準披露外匯相關數(shù)據(jù)，完全符合國際標準。

美國《反補貼新規(guī)則》的應對

雖然《反補貼新規(guī)則》在法律層面不具備合法性基礎，但這并不影響美國以此為據(jù)發(fā)起對國外，特別是我國發(fā)動反補貼調查。所以我國政府和企業(yè)都必須要思考如何來應對這一新規(guī)則所帶來的變化。

首先，要繼續(xù)法律層面的抗辯。《反補貼新規(guī)則》關于可訴性補貼的認定條件與 WTO《SCM 協(xié)定》的規(guī)定存在沖突，該規(guī)則完全是為了滿足美國商務部將匯率低估項目認定為可訴性補貼的需求而出臺的，以便可以加大反補貼稅的征稅力度，成為其新的貿易武器；另外，美國國會多次否決將匯率低估納入反補貼稅法約束范圍的議案，因此，在匯率低估構成補貼缺乏美國國會立法的前提下，《反補貼新規(guī)則》也不符合美國國內法，我方應在美國國內司法體系和 WTO 爭端解決機制下繼續(xù)挑戰(zhàn)《反補貼新規(guī)則》，包括利用美國司法制度提起訴訟，或者在必要時提起WTO爭端解決。

其次，進一步推動人民幣國際化，使人民幣發(fā)展為在國際上普遍認可接受的計價、結算及儲備貨幣。2021年3月27日，我國與阿聯(lián)酋、俄羅斯和伊朗簽訂了石油貿易協(xié)議，并且在協(xié)議中規(guī)定用人民幣或者其他中東貨幣作為結算工具。這也就意味著在我國的原油貿易領域“去美元化”在加快推進，這無疑是一個利好信號。

此外，我國企業(yè)在出口美國的交易安排中，一方面可以嘗試以其他幣種計算，另一方面在應對相關人民幣匯率低估項目調查時，應主動配合，積極爭取多方力量支持，化被動為主動，做好相關調查工作。