嘉陵江南充段河長制實施與流域可持續(xù)發(fā)展

鄧文泰 花麗呷 羅輔燕

摘 要：河長制作為一種制度創(chuàng)新被提出，并在全國得以全面實施。嘉陵江流經(jīng)多個省市，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量對流域可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。本文對嘉陵江南充段的河長制實施進行實證研究，表明南充市雖然已初步建立了四級河長體系，但在實施過程中存在內(nèi)外部協(xié)調(diào)性不足、被動工作、宣傳不到位等問題。因此，提出了加強法律約束，構(gòu)建常態(tài)化機制，強化公眾參與等完善南充市河長制的建議，希望通過更優(yōu)化的河長制以促進嘉陵江流域的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河長制;嘉陵江;南充;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：X37? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）06-0140-03

河長制是在我國嚴峻的水環(huán)境情勢下，水環(huán)境行政治理模式的創(chuàng)新，由各級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任河長，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的整治和管理，以實現(xiàn)河道水質(zhì)與水環(huán)境持續(xù)改善[1]。

2007年，河長制緣起無錫太湖[2]。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，明確要求到2018年年底前全面建立河長制[3]。2018年6月底，我國全面建立河長制，全國31個省、自治區(qū)、直轄市實現(xiàn)每條河流都有河長。截至2019年1月，全國共有河長123萬多名，其中省級河長409人，60位省級黨政主要負責(zé)人擔(dān)任總河長，村級河長93萬多名[4]。

各地按照《關(guān)于全面推行河長制的意見》文件精神和水利部的有關(guān)要求，建立了河長會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵制度、驗收制度等6項制度，還結(jié)合本地實際出臺了河長巡河、工作督辦等制度，初步形成了黨政負責(zé)、水利牽頭、部門合作、社會參與的工作格局[5]。

河長制推動解決了水環(huán)境污染問題，并取得了一定成效。上海全面消除了中小河道黑臭問題，劣Ⅴ類水體比例下降到18%[6];無錫市國考、省考斷面水質(zhì)達標率達到91.1%，重點水功能區(qū)水質(zhì)達標率達97.8%，7個飲用水水源地水質(zhì)達標率為100%，太湖水質(zhì)總體達到Ⅳ類水標準，主要水質(zhì)指標逐年改善，大面積“湖泛”現(xiàn)象基本消失[7]。

嘉陵江流經(jīng)我國多個省市，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系流域可持續(xù)發(fā)展。嘉陵江流域河長制實施效果如何？還存在哪些問題？該如何改進？為回答上述問題，本文選擇嘉陵江南充段進行實證研究，有助于總結(jié)當(dāng)?shù)睾娱L制實施情況、實施成效及存在的問題，有利于河長制制度的完善，對流域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1研究區(qū)域

南充市位于四川盆地東北部，嘉陵江中游，東西跨度143km，南北跨度165km?？偯娣e12479.96km2。南充市轄順慶、高坪、嘉陵三區(qū)，營山、西充、南部、蓬安、儀隴五縣，及閬中縣級市。2020年戶籍人口723.71萬，其中，鄉(xiāng)村人口512.95萬人，城鎮(zhèn)人口210.76萬人。

嘉陵江縱貫?zāi)铣渚硟?nèi)（圖1），在四川省境內(nèi)，嘉陵江干流自陜西鳳縣向南與西漢水匯合后嘉陵江四川省閬中市流徑略陽縣、陽平關(guān)入川，過廣元市，在昭化區(qū)接納白龍江，南流至閬中市，東河自左岸來匯，在南部縣和蓬安縣接納西河至合川區(qū)，渠江、涪江分別在左、右岸匯入，于重慶市朝天門注入長江，四川省境內(nèi)河長796km。

2南充市河長制建立及實施

2.1河長制基本情況

2017年2月，南充市委、市政府印發(fā)了《南充市貫徹落實<關(guān)于全面推行河長制的意見>實施方案》，標志著南充市在四川省率先啟動全面推行河長制工作。南充市開展“一河一長”“一河一檔”“一河一策”“一河一察”“一河一清”的“五個一”工作。目前，南充市已建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長體系（圖2），嘉陵江南充段及26條市級河流共落實市級河長28名，縣級河長172名，鄉(xiāng)級河長667名，村級河長4003名。

此外，南充已形成了“黨政河長+”的河長制新格局（圖3），即除“黨政河長”外，還設(shè)立了389名“河道警長”、11名“記者河長”、290名“河長制工作義務(wù)服務(wù)員”以及由22名小學(xué)生擔(dān)任的“小河長”。

2018年南充市級河長巡河檢查76次、縣鄉(xiāng)兩級河長巡河檢查27280次、記者河長暗訪督查60余次[8];開展“一河一策”管理保護方案修編工作，現(xiàn)已形成嘉陵江“一河一策”管理保護方案修編稿，啟動剩余26條市級河長河流“一河一策”管理保護方案修編，做到因地制宜，對癥下藥，加強河流管理的有效性與針對性，為實現(xiàn)“一河一清”總體目標打下堅實基礎(chǔ)。

河長制體系完善后，南充市全面開展了清河、護岸、凈水、保水“四項行動”和水環(huán)境治理“20項專項行動”。

2.2河長制實施成效

南充市全面推行河長制取得了一定實效，實現(xiàn)了四類河長全面覆蓋、工作體系全面建立、流域水質(zhì)全面改善的工作目標，嘉陵江干流斷面水質(zhì)常年保持Ⅱ類以上[9]。2018年以來，26條市級河長河流59個考核斷面和27個出口斷面水質(zhì)達標率分別為89.8%、96.3%[10]。

2.3河長制存在的主要問題

通過研究，本文發(fā)現(xiàn)南充市在河長制的具體實施過程中，還存在內(nèi)外部協(xié)調(diào)性不足、河長制的被動性和公眾了解度低等問題。

2.3.1內(nèi)外部協(xié)調(diào)性不足

嘉陵江南充段流經(jīng)南充市50多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)[11]，污染物從上游轉(zhuǎn)移到下游，上游區(qū)（市、縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村難免主體責(zé)任不明，缺乏主動擔(dān)當(dāng)意識。河長制內(nèi)部分段分區(qū)存在清理責(zé)任的轉(zhuǎn)移。外部而言，河長制工作涉及水利、環(huán)保、財政、規(guī)劃、交通運輸?shù)炔块T，一定程度上存在著職責(zé)的交叉重疊。各部門難免出于對自身利益的優(yōu)先考慮而出現(xiàn)推諉塞責(zé)的情況，部門間協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致工作不扎實，達不到最佳效果。

2.3.2河長制的被動性

河長制建立之初是作為一種被動應(yīng)急機制被提出的。河長制工作的重點是執(zhí)法監(jiān)管，這種發(fā)現(xiàn)污染再去制止、去治理的工作機制存在滯后性，且治標不治本。盡管河長數(shù)量眾多，但監(jiān)督無法做到隨時隨地。監(jiān)管發(fā)生在污染產(chǎn)生之后，未能將污染扼殺在源頭處，存在監(jiān)管的被動性。

另一方面，迫于政府目標責(zé)任制和一票否決制的壓力，各級河長必須將自己所管轄的河流保護、治理好。河長的工作成效直接取決于河流水質(zhì)監(jiān)測指標，“數(shù)字壓力”使河長不得不被動地采取措施嚴于監(jiān)管，層層施壓。河長制作為“人治”的河流治理方式，產(chǎn)生了人治的被動性。

2.3.3河長制的公眾了解度低

在河長制的實施過程中，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，導(dǎo)致河長制成為政府與行政部門間的工作任務(wù)，缺乏公眾的參與。

為調(diào)查河長制在南充的公眾了解度，本次對西華師范大學(xué)204名大學(xué)生（其中環(huán)境類專業(yè)48人）進行了隨機調(diào)查。

由圖4可以看出，完全沒聽過河長制的人數(shù)占比最大，為74.5%;聽過但不了解具體信息的占17.7%;聽過并了解河長制的比例僅為7.8%。環(huán)境類專業(yè)中聽過并了解河長制的人數(shù)也僅占環(huán)境類專業(yè)參與調(diào)查的人數(shù)的8.3%。

大學(xué)生在社會群體中是離環(huán)保最近的人群，但絕大多數(shù)仍不知道河長制，其中包括大部分環(huán)境類專業(yè)學(xué)生。可見，無論是在南充市大學(xué)生群體中或是普通公眾中河長制的影響力都較低。

3嘉陵江南充段河長制改進建議

3.1加強法律在河長制體系中的運用

南充市河長制辦公室是通過發(fā)文宣布成立的，但在這種情況下設(shè)立的組織機構(gòu)是無法評判組織的組成質(zhì)量，也難以對相應(yīng)人員的行為進行規(guī)范與制約[11]。所以，需要進一步加強法律制度的建設(shè)，對跨部門協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等機構(gòu)進行有效的規(guī)范和約束。同時，以法律的形式規(guī)范明確各部門、各區(qū)域的職責(zé)與權(quán)限，減少職能的交叉與重疊，使各部門、各區(qū)域承擔(dān)起各自的職責(zé)，真正做到各盡其職，聯(lián)防聯(lián)控，解決問題，以法律為武器，變被動為主動。

3.2轉(zhuǎn)變河長制為常態(tài)化機制

對于水污染，既要治標，又要治本。河長制工作不該僅僅停留在治理已有污染和監(jiān)督管理層面，更要提升到治理源頭的高度。河長制應(yīng)該成為一種常態(tài)化的河流保護制度，不是單方面的監(jiān)督，而是共同監(jiān)督，自覺保護。其根本在于加強人民群眾的環(huán)保意識。讓人們意識到保護水環(huán)境的重要性，意識到保護和管理嘉陵江不是行政部門的工作，而是大家共同的事業(yè)。

3.3進一步強化公眾參與度

河長制的最終目的應(yīng)是達到全民參與。但調(diào)查結(jié)果顯示，公眾了解河長制的途徑十分有限。據(jù)調(diào)查，大學(xué)生主要通過新聞以及河長公示牌等兩種途徑了解河長制的情況，說明河長制的宣傳還不到位。南充市政府應(yīng)充分利用西華師范大學(xué)、西南石油大學(xué)、川北醫(yī)學(xué)院、南充職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高校的教育資源，協(xié)助其開展河長制宣傳工作。

具體辦法是充分利用學(xué)校的學(xué)生會、各社團協(xié)會的影響力，通過設(shè)立“大學(xué)生河長”，并且采取“大學(xué)生河長”與“小河長”結(jié)對子的模式，充分開展嘉陵江水環(huán)境保護和環(huán)境教育活動。南充市高校參與河長制運行模式如圖5所示：

大學(xué)生的宣傳不只是局限于大學(xué)校園內(nèi)、網(wǎng)絡(luò)上，還可以走村入戶，促進河長制全面普及，加強對各家各戶的環(huán)境宣傳教育，達到治標治本的效果。“大學(xué)生河長”和“小河長”結(jié)對子，可以利用教育實習(xí)期或課余時間開展巡河，清理河岸垃圾，觀察水質(zhì)變化，檢測水質(zhì)等活動。另外，還可結(jié)合嘉陵江生態(tài)環(huán)境保護宣傳月來開展各種大型環(huán)保志愿活動。通過小家影響大家，形成全市保護水環(huán)境的良好氛圍與環(huán)境行為，讓每一位公眾不僅成為監(jiān)督者，更要成為環(huán)境保護的宣傳者和踐行者。

另外，南充市政府應(yīng)暢通公眾參與河長制渠道，做好信息公開工作。在南充市水務(wù)局官網(wǎng)中用關(guān)鍵詞“河長”進行搜索，僅檢索到52條信息，最新一條更新于2019年2月26日，前一條更新于2018年12月21日。52條信息分布為：2016年1條，2017年28條，2018年22條，2019年1條。由此可以看出，河長制相關(guān)信息更新頻率不高，因此，水務(wù)局等相關(guān)職能部門應(yīng)進一步加強信息反饋工作力度。

4結(jié)論

本文對嘉陵江南充段河長制的實施情況進行了相關(guān)研究，表明南充市已基本建立起市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長制，市級河長28名，縣級河長172名，鄉(xiāng)級河長667名，村級河長4003名。河長制在實施過程中存在內(nèi)外部協(xié)調(diào)性不足、被動、宣傳不到位等問題。對嘉陵江的保護應(yīng)是全民行動。南充市應(yīng)加強法律的約束作用，使河長制工作成為常態(tài)化工作，加大宣傳，做到人人參與、治標治本，最終實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展。

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基金項目：西華師范大學(xué)英才科研基金（17YC141）、西華師范大學(xué)教學(xué)改革與研究項目（jgxmzd1826）。