新疆草原生態(tài)獎勵補助政策實施效應分析

古麗扎爾·阿布都維力，卡斯拉，張鮮花

(1.新疆塔城地區(qū)額敏縣杰勒阿尕什鎮(zhèn)草原站，新疆 額敏 834600；2.新疆呼圖壁縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，新疆 呼圖壁 831200；3.新疆農(nóng)業(yè)大學草業(yè)與環(huán)境科學學院，烏魯木齊 830052)

草原在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位[1]。由于人為因素及氣候因素，導致草地嚴重退化、沙化、鼠蟲害增多及生態(tài)環(huán)境功能弱化問題。“十二五”期間，國家在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南等8個主要草原牧區(qū)省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，實施“兩保一促進”，即“保護草原生態(tài)，保障牛羊肉等特色畜產(chǎn)品供給，促進牧民增收”的保護補助獎勵機制，取得了顯著成效有力促進了牧區(qū)草原生態(tài)、牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活的改善[2，3]。

草原生態(tài)保護獎勵補助政策是以草原保護與生態(tài)恢復為目標，以民生改善為根本，扎實推進保護和恢復天然草原生態(tài)環(huán)境的基本制度。在上一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策的基礎(chǔ)上，堅持正確有效的經(jīng)驗和做法，經(jīng)國務(wù)院批準“十三五”期間國家在內(nèi)蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、寧夏、青海、新疆等八個省(自治區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團以及河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江等5個省和黑龍江省農(nóng)墾局，啟動實施的新一輪(2016-2020年)草原獎補政策雖帶來了一定的成效，但也存在一些問題[4-7]。

有調(diào)查表明，草原生態(tài)獎補政策實施生態(tài)效果顯著，但也有調(diào)查表明補獎項目在各個地區(qū)實施效果一般，其實施中存在問題，在一定程度上影響獎補政策的實施。本文采用調(diào)查問卷與實地調(diào)研相結(jié)合的方式，對草原生態(tài)獎勵政策及其影響、牧民對政策的滿意度、草原禁牧情況及成因、對新一輪“禁牧補助和草畜平衡獎勵”政策的評價及新一輪“禁牧補助和草畜平衡獎勵”政策的愿景等四個方面進行調(diào)研，研究結(jié)果可為補充和完善草原獎補政策的進一步實施提供依據(jù)[2]。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

研究區(qū)位于新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州呼圖壁縣，地處歐亞大陸腹地準噶爾盆地南緣，位于E86°5′～87°8′、N43°7′～45°20′。東距新疆維吾爾自治區(qū)首府烏魯木齊市68 km，南以天山分水嶺與巴音郭楞蒙古自治州和靜縣交界，南北長258 km，東西最大寬度52 km，總面積9 721.6 km2。地勢南高北低，自東南向西北傾斜。南部為高山、丘陵，平均海拔2 400 m左右；中部為沖積平原，海拔在460～700 m，北部為準噶爾沙漠，海拔360～460 m。草地類型有平原荒漠草地、山地荒漠草地、山地荒漠草原草地、山地草原草地、山地草甸草原草地、平原低地草甸草地、山地草甸草地和高寒草甸草地等8個類型21個亞類型。全縣共有四季牧場74.57萬hm2，其中可利用草場68.81萬hm2，理論載畜量115.7萬只羊單位。

呼圖壁縣新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施面積460 900 hm2，其中，沙漠草地禁牧區(qū)128 200 hm2，每畝可以享受6元補助資金，共發(fā)放1 153.92萬元；水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧3 330 hm2，每畝可以享受50元補助獎勵資金，共發(fā)放250萬元；草畜平衡區(qū)329 400 hm2，每畝可以享受2.5元補助獎勵資金，共發(fā)放1 235.08萬元。截至目前，該縣每年草原生態(tài)保護補助獎勵政策資金共有2 638.995萬元，并已全部發(fā)放到位，受益農(nóng)牧民達2 650戶。

1.2 調(diào)研方法

1.2.1 調(diào)查樣本的選擇

本次調(diào)研對象為呼圖壁縣實施獎補政策的兩個牧業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)牧戶，樣本選擇的基本原則依據(jù)是，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇不低于2個典型村，每個村不少于3戶牧戶，總的牧戶數(shù)不少于30戶，同時調(diào)查走訪該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作社。牧戶選擇采取隨機抽樣的方法。牧戶調(diào)查樣本分布情況如下(表1)。

表1 調(diào)研區(qū)走訪牧戶情況

1.2.2 調(diào)研組織形式及方法

采用座談交流、入戶訪談、問卷調(diào)查、資料搜集等多種方法，多層次多途徑開展工作。

調(diào)研組根據(jù)草畜平衡面積及禁牧面積的比例、牧戶大小、牧戶人口、草地面積、生產(chǎn)規(guī)模等，按一定的數(shù)量和比例確定走訪對象，了解補獎?wù)咴诖龠M草地生態(tài)恢復、草地畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和牧民增收等方面的效果。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪調(diào)查16～25戶牧民，每個村抽樣調(diào)查3～10戶，共計調(diào)查走訪41戶，4家草畜聯(lián)營合作社。

1.2.3 調(diào)研內(nèi)容

主要涉及牧民的基本信息、牧業(yè)生產(chǎn)條件、生活條件、經(jīng)濟收入支出狀況、文化程度、公共服務(wù)等，以及牧民對補貼政策的滿意度和認知度。

1.2.3.1 新一輪草原生態(tài)獎勵補助政策執(zhí)行以來的禁牧和草畜平衡政策及其影響 主要圍繞禁牧和草畜平衡區(qū)草地現(xiàn)狀、禁牧區(qū)及草畜平衡區(qū)劃定、牧民對執(zhí)行禁牧和草畜平衡政策的態(tài)度、禁牧后的牲畜、草地及經(jīng)營狀況變化、禁牧及草畜平衡政策制度實施遇到的困難、禁牧與草畜平衡政策實施的關(guān)鍵等問題進行調(diào)查分析。

1.2.3.2 禁牧補助和草畜平衡獎勵政策的評價 主要圍繞禁牧補助和草畜平衡獎勵政策實施后草場的數(shù)量、質(zhì)量的提高；實施后草原風沙天數(shù)；草場鼠蟲害發(fā)生情況；禁牧和草畜平衡區(qū)界線清晰度；禁牧制度執(zhí)行的嚴格度；對草管員的工作滿意度；核定載畜量的問題；執(zhí)行結(jié)果滿意度；實施過程中存在的主要問題；發(fā)放執(zhí)行資金的及時度；收入與政策實施前后的對比度等問題進行調(diào)查分析。

1.2.3.3 牧民對草原獎補政策的認知 主要圍繞對草原獎補政策的認識和了解程度、對政策執(zhí)行的滿意程度、對政策繼續(xù)實施的必要性等方面進行調(diào)查分析。

1.2.3.4 禁牧補助和草畜平衡獎勵政策的愿景等方面 主要圍繞牧民對政策實施的標準、補助的依據(jù)、愿景等方面進行調(diào)查分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 禁牧和草畜平衡政策及其影響分析

禁牧和草畜平衡區(qū)政策是為了保持草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，在一定區(qū)域和時間內(nèi)通過草原和其他途徑提供的飼草飼料量，與飼養(yǎng)牲畜所需的飼草飼料量保持動態(tài)平衡。從(圖1)可知：受訪農(nóng)牧民對于政策的實施，有51.86%的牧民認為草地恢復的很好、滿意度高；40.74%牧民認為草地有所恢復、滿意；有7.4%的牧戶認為草原沒有恢復、滿意度低。政策執(zhí)行以來牧民對政策認識也提高了，肉眼可見草地有所恢復，所以92.6%牧民認可草地恢復，還有7.4%的牧民不滿意的主要原因是草畜平衡政策實施后有些地方草地有所恢復但不明顯，其次有些草地也有過度放牧現(xiàn)象。

圖1 牧民對政策實施后草場恢復狀況的滿意度

禁牧政策執(zhí)行后大多數(shù)牧民開始定居，由原來的四季游牧轉(zhuǎn)變成了半游牧半舍飼的生產(chǎn)方式。被調(diào)查戶中有83%的牧戶由傳統(tǒng)四季游牧生產(chǎn)方式向冷季舍飼暖季放牧半舍飼轉(zhuǎn)變，10%的牧民完全舍飼，還有7%牧民禁牧后舍飼時間占70%以上。由此可以看出政策實施后草地經(jīng)營由粗放型經(jīng)營向集約型轉(zhuǎn)變，促進了草地畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展及畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型，舍飼提高了牧民經(jīng)濟收入。

禁牧政策執(zhí)行后的牲畜飼養(yǎng)數(shù)量與政策執(zhí)行前進行比較，有75%的牧民認為基本沒變化。禁牧后的飼養(yǎng)牲畜總投入與禁牧前比較，74%牧民認為基本沒變化。禁牧后放牧范圍明顯縮小，有些牧民只能選擇定居養(yǎng)殖和部分定居養(yǎng)殖。草畜平衡放牧前的牲畜飼養(yǎng)數(shù)量和草畜平衡放牧后的飼養(yǎng)牲畜的總投入，66～67%的牧民都認為基本沒變，投入少量增加的有26%。14%的牧民認為牲畜飼養(yǎng)數(shù)量減少約20%。定居養(yǎng)殖后雖然提高了牧民們的飼喂、防疫、繁殖、青貯技術(shù)，可69%的牧民認為禁牧后增加了購買飼料的支出，導致資金緊張、勞動力不足的現(xiàn)象，70%的牧民認為實現(xiàn)草畜平衡放牧的關(guān)鍵是載畜量的核定應該動態(tài)化。

綜上可以看出，實施補助獎勵政策有助于全面推行草原禁牧和草畜平衡制度，促進草原生態(tài)保護與建設(shè)。同時，有助于加快轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，提升畜產(chǎn)品生產(chǎn)供應水平，拓寬農(nóng)牧民增收渠道，穩(wěn)步提高農(nóng)牧民收入。

2.2 禁牧補助和草畜平衡獎勵政策的評價

調(diào)查結(jié)果表明，53%牧民認為在“禁牧補助、平衡獎勵政策”實施過程中，主要存在的問題是禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)確定的不合理，76%的牧民認為禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)的界線(邊界)基本分明，10%的牧民認為非常分明、10%的牧民認為模糊不清，還有4%的牧民認為沒有界限。牧民們對草管員的保護草原工作非常滿意，但53%的牧民認為上級部門對超載過牧的牲畜沒有采取具體措施，23%的牧民認為強制出欄，15%超載罰款，9%核減補獎資金，對禁牧和草畜平衡采取的措施、制度不完善，59%的牧民認為禁牧制度一般。這說明有措施但執(zhí)行的不嚴，不全面。

2.3 牧民對草原生態(tài)保護獎勵補助政策的認知

從禁牧補助、草畜平衡獎勵政策實施后牧民對收入滿意度的調(diào)查結(jié)果來看(圖2)，執(zhí)行草原生態(tài)獎勵補助政策之后，有55%的人認為收入有所增加、29%的人認為基本沒變、6%的人認為降低幅度不大，但還有10%的人認為收入大幅度降低。經(jīng)過調(diào)查分析認為部分牧民收入降低的原因是定居養(yǎng)殖對沒有專業(yè)培訓過的牧民來說增加了支出、遇到飼料搭配、預防傳染病、科學繁殖等問題不知道怎么處理，跟不上現(xiàn)代化養(yǎng)殖相關(guān)技術(shù)。

圖2 “禁牧補助、草畜平衡獎勵政策”后牧民收入滿意度

調(diào)查結(jié)果表明，保護草原生態(tài)獎勵補助政策的實施，增加了牧民的政策性收入，提高了牧民的生產(chǎn)水平。但實施草原生態(tài)獎勵補助政策，采取禁牧和草畜平衡措施后還存在一些問題，主要包括牲畜放養(yǎng)量逐年減少，從事牧業(yè)的勞動力逐年減少；游牧變成半舍飼養(yǎng)殖增加了牧戶的各項支出，并產(chǎn)生了剩余牧業(yè)勞動力。

2.4 禁牧補助和草畜平衡獎勵政策的愿景

執(zhí)行禁牧補助和草畜平衡獎勵政策已經(jīng)10年了，為了解牧民對政策的了解程度，從問卷調(diào)查結(jié)果可以看出：非常了解本政策的農(nóng)牧民占62%，清楚的占35%，不清楚的占3%。說明大部分人都知道此政策，也非常了解。每年三、四月份是宣傳月，有關(guān)部門到牧區(qū)進行政策宣傳，入戶講解、發(fā)放宣傳品、宣傳單、利用升國旗、開村民大會、婚喪嫁娶時進行宣講。還有少部分牧民對政策認知程度不夠高，說明他們對實施草原生態(tài)保護理念的認知不夠。一是農(nóng)牧民對政策的認知缺乏主動性；二是獲取途徑少，主要通過村干部口頭傳達；三是干部對政策理解不到位。建議相關(guān)干部下鄉(xiāng)講解政策、宣傳培訓，要注重言語幽默、易懂、接地氣，方式多樣、生動、有吸引力。 90%的受訪牧民對現(xiàn)行政策表示非常滿意，10%對政策滿意，93%的受訪牧民覺得非常有必要，7%受訪牧民覺得有必要繼續(xù)實施“禁牧補助、平衡獎勵政策”。政策實施后，廣大農(nóng)牧民群眾和基層干部均反映，補獎標準偏低，6元/畝的禁牧和2.5元/畝標準遠不足以補貼牧民完全禁牧的經(jīng)濟損失。

獎勵標準偏低給牧民帶來一定的經(jīng)濟損失，但牧民對本政策的了解和滿意度是很高的，不愿意繼續(xù)利用禁牧草原的牧民占67%，禁牧草地可以打草利用的牧民占10%，這樣可以彌補他們購買飼料的支出。其他形式利用的占23%，這說明牧民對這片草地的需求很高，不能放牧可以其他形式利用，如旅游或者其他副業(yè)。

3 討 論

3.1 牧民折扣執(zhí)行“禁牧補助、平衡獎勵政策”

草原生態(tài)補助獎勵政策的實施，加快了牧區(qū)草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型，改變草原生態(tài)環(huán)境，提高了牧民生活水平，如薩格薩等通過對鄂爾多斯市實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的成效分析發(fā)現(xiàn)，鄂爾多斯市自2011年實施補助政策以來，草原生態(tài)得到明顯改善，農(nóng)牧民收入穩(wěn)定[8]。但也有些地方在執(zhí)行政策方面存在一些問題，折扣執(zhí)行“禁牧補助、平衡獎勵政策”，如偷放牧或超載放牧的現(xiàn)象，主要原因是：牧民對本政策的認識不足，牧民對定居的長遠目的和意義了解不夠[7]。他們認為定居僅僅是簡單的解決草地退化問題和牧民的生產(chǎn)、生活困難。實際上“禁牧補助、平衡獎勵政策”不僅僅是住房、居住習俗習慣的改變，也不是單純的生活方式的轉(zhuǎn)變，而是生產(chǎn)方式、生活方式、傳統(tǒng)文化、資源利用等方面的綜合變革。牧民定居規(guī)模小，整體水平低。牧民由于修建的居民點資金投入量少，大部分居住較分散，規(guī)模偏小，配套水平低，傳染病發(fā)病率高，牲畜不習慣吃加工飼料，引起長期半饑餓狀態(tài)導致病、弱、死等現(xiàn)象，牧民只是有了住房、棚圈和少量的飼草料地，大部分存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題，水土條件較差制約了牧民定居點規(guī)模的擴大，有一些定居點出現(xiàn)了“返游牧”現(xiàn)象，使得牧民定居點入住率較低。

3.2 草原生態(tài)補獎?wù)哐a助標準偏低，草原管護難度大

當前，牧民收入的主要來源仍為賣畜產(chǎn)品，繼續(xù)減畜將導致牧民收入大幅度減少。并且，牧民承包草地面積不同、草地類型不同，使得草地生產(chǎn)力存在差別，按同一標準發(fā)放補助存在一刀切現(xiàn)象，影響牧民響應政策的積極性[9]。由于物價不斷上漲等客觀因素的存在，使生產(chǎn)和生活成本不斷提高，就目前的補貼標準而言，很難滿足廣大牧民特別是禁牧區(qū)牧民的持續(xù)穩(wěn)定增收的要求[10]。草原獎勵補助政策深入落實，加快了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，許多牧民跟不上現(xiàn)代化養(yǎng)殖[11]。牧戶調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，雖然有53%的牧戶對補獎標準表示基本滿意，但36%的牧戶認為補獎?wù)邩藴什粔蚋撸?1%的牧戶認為補獎資金太低了，主要在于隨著飼草料購置數(shù)量的增多和飼草料價格的上漲，勞動力不足、市場的競爭力、天然草地牲畜轉(zhuǎn)移的飼養(yǎng)成本增加，一是禁牧后需要采購更多的飼料、設(shè)備、防疫、勞動力、技術(shù)員或租用農(nóng)茬地，二是飼草料價格上漲幅度較大，牲畜的市場價偏低，牧民為了避免大量的損失的發(fā)生，均存在享受著草原生態(tài)獎勵補助，卻依舊超過標準畝進行放牧的情況。近些年禁牧區(qū)的牧民生活較為困難是各種社會因素作用下產(chǎn)生的，并非禁牧政策的實施造成的，但是禁牧區(qū)補助的標準偏低，不能和牧民損失相抵消。這些在“草原生態(tài)保護補助獎勵機制的階段性分析”里解釋的很清楚。

3.3 部分牧民們的草原生態(tài)保護意識偏低

“禁牧補助、平衡獎勵政策”實施已經(jīng)十年了，可還是存在一些偷放牧或超載放牧，非法開墾，非法挖野菜、草藥，非法征占用等現(xiàn)象。主要原因一是牧民對“禁牧補助、平衡獎勵政策”認識不足，他們認為定居僅僅是簡單的解決草地退化問題和牧民的生產(chǎn)、生活困難。二是牧民對本政策的了解不透，牧民對定居的長遠目的和意義了解不夠。三是牧民對保護生態(tài)環(huán)境的認識不足，雖然國家每年都倡議保護生態(tài)環(huán)境，綠水青山就是金山銀山，但牧民的水平有限，就看眼前的利益，實際上“禁牧補助、平衡獎勵政策”不僅僅是住房、居住習俗習慣的改變,也不是單純的生活方式的轉(zhuǎn)變，而是生產(chǎn)方式、生活方式、傳統(tǒng)文化、資源利用等方面的綜合變革。

4 結(jié) 論

新一輪草原生態(tài)獎勵補助政策實施后，牧民對現(xiàn)行政策表示非常滿意，實施補助獎勵政策有助于全面推行草原禁牧和草畜平衡制度，促進草原生態(tài)保護與建設(shè)，草地生態(tài)環(huán)境得到改善。

新一輪草原生態(tài)獎勵補助政策實施有助于加快轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，提升畜產(chǎn)品生產(chǎn)供應水平，拓寬農(nóng)牧民增收渠道，穩(wěn)步提高農(nóng)牧民收入，增加了牧民的政策性收入，提高了牧民的生產(chǎn)水平，牧民對獎補政策實施滿意度很高。

積極做好草原生態(tài)獎勵補助政策宣傳引導工作，通過探索補獎資金的激勵模式，解決廣大農(nóng)牧民對生活不確定性風險的后顧之憂。