進口商品質量安全管控模式國際比較研究

王澤宇 陳童 李美娜

摘 要：在“十四五”規(guī)劃提出的“逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”政策指導下，我國將可能在短期內成為世界第一大進口國。與此同時，進口商品總量上升以及種類的多樣化將給我國進口商品安全管控帶來巨大的壓力。因此，本文通過比較世界主要進口國與地區(qū)在進口商品安全管控方面的政策與做法，進而分析適合我國的管控模式。研究發(fā)現(xiàn)：第一，國外大都采用以信用監(jiān)管為主的管控模式;第二，信用監(jiān)管模式要求建立一整套服務于進口商品報檢通關全流程的“見證放行”制度;第三，信用監(jiān)管要求將大部分的檢驗職能從政府主體讓渡給市場和社會主體。研究結論表明，在我國進口商品領域逐步實行以“見證放行”為基礎的信用監(jiān)管模式是兼顧進口商品質量安全和通關效率的重要舉措。以上研究結論與建議有助于理解“十四五”規(guī)劃關于國內大循環(huán)與國內國際雙循環(huán)的政策要求，并為政策的落地提供了客觀依據(jù)。

關鍵詞：十四五規(guī)劃;雙循環(huán);進口商品;質量安全管控

一、引言

“十四五”規(guī)劃提出以“國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”是我國經濟體系的重要發(fā)展方向，也是經濟發(fā)展模式由高速增長階段轉向高質量發(fā)展的進程中的具體方針舉措（周志龍等，2021）。由此，我國的進口商品總量將迅速得到提升，海關及相關監(jiān)管部門承擔的通關檢驗壓力也隨之上升。據(jù)2019年我國海關總署統(tǒng)計，我國進口額為14.3萬億元，較2018年增長1.6%。面對日益增加的進口額，我國海關推行了一系列如“兩步申報”等改革舉措，在上述政策改革的推動下，2019年全國進口整體通關時間比2017年縮短62.3%，降至36.7小時。

但是，隨著進口商品報關通關流程得到進一步簡化，能夠被進一步壓縮成本的申報環(huán)節(jié)改革的邊際效益越來越小。而我國以“直接查驗”為主的進口商品質量安全管控模式，如需進一步兼顧進口商品安全質量與通關效率問題，則需從管控邏輯、監(jiān)管主體、監(jiān)管職能方面進行優(yōu)化調整。面對日益增長的進口商品貿易額以及日益繁多的進口商品種類，各個國家都在試圖兼顧進口商品的質量安全與通關效率，由此采取的進口商品質量安全管控模式并不是完全一致的。本文將系統(tǒng)分析以美國、歐盟和日本為代表的進口商品質量安全管控模式的優(yōu)劣勢，并與我國進口商品質量安全管控模式進行比較分析。進一步地，討論在我國的制度環(huán)境下，如何引入國外進口商品質量安全管控模式的優(yōu)勢做法，從而兼顧我國現(xiàn)階段的通關效率提升與質量安全穩(wěn)定的發(fā)展要求。

二、文獻述評

基于現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，關于進口商品質量安全管控的相關研究大多圍繞著如何提升通關效率（包括檢測、認證、流程設計等問題），也關注如何加強對進口商品質量安全的管控。進口商品質量安全管控的國際模式研究多從單一商品種類、單一監(jiān)管手段入手，對國內海關的研究僅局限在效率或安全某一方面，研究內容相對淺顯，從細分角度切入對比國內外進口商品質量安全管控模式?；旧?，針對進口商品質量安全管控模式的分析會選擇關于通關效率的提升或是對質量安全的管理兩個方向。但是，僅是局限在效率和安全的某一細小環(huán)節(jié)的優(yōu)化難以同時應對質量安全和通關效率的問題。值得注意的是，也有相當文獻均是介紹世界上主要國家相關制度設計的優(yōu)越性，將國外的制度設計優(yōu)越性與我國現(xiàn)實國情進行妥善結合。

（一）基于進口商品屬性角度匹配監(jiān)管方式

部分研究從進口商品類型角度出發(fā)，包括由商品自身的特定屬性決定不同的監(jiān)管方式，不同國家根據(jù)其部門設置特點，誕生了一整套服務于不同種類商品的具體管控方法。通過對管控模式的分析，能夠更好地、更宏觀地把握安全現(xiàn)狀（汪全勝、宋琳璘，2021）。如歐盟利用食品和飼料快速預警系統(tǒng)，收集來自邊境控制、官方控制、公司自檢、消費者投訴、食物中毒和媒體監(jiān)測的信息，分年度通報來自數(shù)百個國家和地區(qū)輸歐食品安全情況，并總結各國被通報涉及食品種類和風險因素（王冉等，2013;楊洋等，2015）。日本對進口加工食品的管理主要分為六個方面，包括適用對象、確認體制、確認事項、召回與廢棄等，以此對進口加工食品的監(jiān)管要求和責任劃分進行規(guī)范化管理（邊紅彪，2011）。綜合比較美歐日的進口食品相關的法規(guī)制度，部分學者認為完善的食品安全監(jiān)管法規(guī)體系、以風險分析為重的食品安全監(jiān)管理念、先進的監(jiān)管技術手段、政府市場等多方的監(jiān)管力量是發(fā)達國家和地區(qū)在進口食品安全監(jiān)管方面探索出的寶貴經驗（湯丹、胡月珍，2017）。除了進口食品，近年來進口消費品如進口汽車、玩具、服裝出現(xiàn)質量問題的新聞頻頻出現(xiàn)，橫向對比美國、歐盟和日本的進口消費品管理機制，建立完善消費品安全法規(guī)、明確消費品橫向和縱向的安全標準、對進口消費品進行安全評估和動態(tài)監(jiān)測是提高進口消費品質量安全水平的關鍵（李曉宇，2016）。

（二）基于監(jiān)管效率角度建立指標體系核算通關效率

從監(jiān)管效率角度出發(fā)，影響海關通關效率的因素眾多，普遍的做法是用平均通關時間衡量海關效率。已有研究主要通過定量法、問卷調查法和數(shù)據(jù)整理法對通關效率進行測算，包括通過線下調研獲取主要海關數(shù)據(jù)，通過組合評價模型對海運空運下的通關效率進行計算（魏格坤，2017）;使用DEA-綜合評價方法定量測算直屬海關在四種主要運輸方式下的進出口通關效率（溫雪等，2019）。另外，有文獻通過構建通關便利化測評指標體系，包括司法獨立等方面指標，利用問卷調查方式對每個指標進行規(guī)范性打分（張昊等，2016）。進一步地，基于上海、廣州、深圳海關等抽樣樣本數(shù)據(jù)，對其中的平均總耗時、通檢階段、查驗階段等十個環(huán)節(jié)的耗時時長進行橫向比較，對比分析三個海關的進口集裝箱貨物放行實效（江小平、周卓見，2016）。

（三）基于監(jiān)管安全角度建立質量安全管控模式

從監(jiān)管安全角度出發(fā)，部分學者對我國現(xiàn)行的進口商品管控模式和改革措施進行研究，包括風險分類監(jiān)管、企業(yè)信用評估、AEO制度等（劉卉等，2014）。進口商品風險分類管理依據(jù)商品特征、質量數(shù)據(jù)、敏感因子綜合得出進口商品風險分級，從而建立起由建立標準、評估定級、實施到動態(tài)調整的監(jiān)管閉環(huán)（葛連成等，2014）。目前，我國海關信用監(jiān)管體系建設已取得部分成效，建立起以《海關認證企業(yè)標準》為基礎的制度體系，使信用信息采集、信用評價、差別式優(yōu)惠待遇等規(guī)范化、標準化，特別是上海、深圳和南京海關的進口商品信用監(jiān)管取得較為明顯的突破（陳隆，2017）。與其他發(fā)達國家一樣，我國海關正有序推進AEO制度的構建，并且在適用范圍、適用標準和認證種類等方面與企業(yè)分類管理制度相融合，但在企業(yè)分類管理和海關信用評估深度融合的可行性上仍需進一步改革（程虹等，2020）。

為解決上述問題，首先，本文分析了世界主要國家或地區(qū)的貿易現(xiàn)狀及其在進口商品質量安全管控模式上的相關政策與做法，并對這些國家和地區(qū)的共同點進行總結;其次，對我國的進口貿易現(xiàn)狀以及現(xiàn)行的進口商品質量安全管控模式進行分析，并與世界主要國家或地區(qū)的通用做法進行比較;最后，基于我國國情提出如何在進口商品質量安全管控領域平衡進口質量安全和通關效率的相關政策建議。

三、世界主要國家與地區(qū)的進口商品質量安全管控模式分析

據(jù)美國商務部統(tǒng)計，2019年美國貨物進口總額為2.5萬億美元，鑒于美國人口為3.3億，可估算出每個美國居民每年的進口商品需求約為7600美元。分商品來看，包括計算機在內的機電產品、交通運輸設備、化工產品、醫(yī)藥品和光學技術及醫(yī)療器械是占據(jù)美國進口額前五的商品，其中醫(yī)藥品、光學技術及醫(yī)療器械和交通運輸設備是進口增速最快的三類商品。歐盟統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，2019年歐盟27國貨物進口總額為2.3萬億美元。進一步地，將其拆分為不同商品類型，機電、礦和化工產品是2019年歐盟進口商品總額中排名前三位的進口商品。日本海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2019年日本貨物進口總額為7.2千億美元，分商品類型來看，日本進口額前三位商品分別為礦、機電和化工產品。

但是，從通關效率的排名來看，各進口大國的通關效率排名差距較大。2019年世界銀行綜合各國進出口經濟和時間成本分析給出跨境貿易排名情況，美國的跨境貿易排名全球36位，日本排名56位，我國排名65位。通過對比我國與主要發(fā)達國家的進口總額和跨境貿易排名發(fā)現(xiàn)，同樣在面對不斷提升的進口商品貿易額的背景下，以美國為代表的進口商品質量安全管控模式效率更高。

（一）美國進口商品質量安全管控模式分析

1.美國對不同種類的進口商品采取專業(yè)職能部門垂直監(jiān)管模式

從進口商品種類來看，美國政府并沒有對HS編碼中涉及的全部進口商品進行監(jiān)管，而是對部分重點進口商品進行了監(jiān)管，重點商品種類包括消費品特別是嬰幼兒消費品、食品、藥品、交通運輸設備等直接涉及消費者人身安全的商品。針對這些進口商品，美國實行專業(yè)領域的職能部門垂直監(jiān)管。而海關僅是根據(jù)各聯(lián)邦機構下發(fā)的“通行證”，對其進行放行/扣押/銷毀等處理。美國政府一般不對其他進口商品進行直接抽檢，非直接抽檢的進口商品通常取得相應許可證和備案后就可進入境內銷售。

在其他監(jiān)管部門與海關的協(xié)同管理方面，美國的部門分工完成度最高，管理權責劃分規(guī)范?？傮w上看，對進口商品檢查認證、抽樣、送至實驗室檢驗等具體工作由各聯(lián)邦機構承擔，海關邊境保護局根據(jù)具體監(jiān)管的反饋結果決定是否予以進口商品放行。具體監(jiān)管部門和海關邊境保護局協(xié)同合作，呈現(xiàn)部門監(jiān)管特點。不同部門的具體合作方式略有不同。海關更多程度上只是通關行為的具體通關命令的執(zhí)行者。

可以看出，當涉及眾多領域商品的進口執(zhí)法時，由于海關邊境保護局沒有各個領域極其復雜的專業(yè)性技術檢驗能力，需要委托專業(yè)機構或部門進行協(xié)同合作，共同監(jiān)管進口商品的安全。海關不直接承擔商品監(jiān)管任務，對進口商品的核心監(jiān)管職能分散在各部門。同時，將監(jiān)管范圍約束在少數(shù)涉及核心安全監(jiān)管領域，其他領域政府并不對其進行直接的行政監(jiān)管，更多的是依靠行業(yè)協(xié)會的約束力量?？傮w上看，對進口商品檢查認證、抽樣、送至實驗室檢驗等具體工作由各聯(lián)邦機構和符合資質的第三方檢驗檢測機構承擔，海關邊境保護局根據(jù)具體監(jiān)管的反饋結果決定是否予以進口商品放行。

2.美國認可有資質的第三方機構出具的檢驗和擔保證明

在美國進口商品安全監(jiān)管的過程中，市場中的交易主體、中介服務主體、商業(yè)服務主體在具體質量監(jiān)管中都能發(fā)揮其作用。美國政府要求所有進入美國的商品均需進行質量認證。聯(lián)邦認證共有61種，可以分為三種類型;民間認證可以分為五種類型。政府認證與涉及人身安全的商品密切相關，比如食品、藥品、醫(yī)療服務相關商品、日用消費品、汽車、飛機等。民間認證則發(fā)揮專業(yè)團體的檢測能力和市場公信力，比如UL認證是美國甚至全球公認的安全認證。

美國對重點進口商品設置對應領域的職能部門負責監(jiān)管，各監(jiān)管機構對進口商品進行核查后，將進口商品數(shù)據(jù)傳至海關邊境保護局，海關僅是根據(jù)各職能部門下發(fā)的“通行證”對其進行放行。所有想要進入美國境內的商品都由海關邊境管理局最后確認是否同意入關，在商品入境之際，將入關信息通過數(shù)據(jù)平臺（如AMS系統(tǒng)）發(fā)送至各聯(lián)邦機構（如FDA、CPSC），由這些監(jiān)管機構根據(jù)進口商品的歷史入關記錄、商品種類、認證證書等進行差別式檢驗，并將檢驗結果反饋至海關邊境管理局，由邊境管理局給出“通關”、“扣留”、“銷毀”等具體指令。為了應對進口商品潛在的危險因素，CBP綜合內外各監(jiān)管機構在信息獲取和交換上的高效，成為一個全員參與信息、情報經營的部門，利用風險管理和重點篩查技術，由管理局一個機構統(tǒng)一管理進出美國的貨物。

3.美國可通過實體清單禁止或限制部分進口商品與企業(yè)進入本國

除普通消費品外，美國對涉及國家安全的進口商品實施特殊監(jiān)管，當發(fā)現(xiàn)進口商品存在國家安全隱患時，政府將立即采取強制措施對具體的商品、企業(yè)和行業(yè)進行規(guī)制，要求停止或限制其進口。美國對進口商品進行國家安全監(jiān)管的途徑主要分為三個方面：第一，以立法形式確定國家安全的管控領域。如《國土安全法》明確規(guī)定17個經濟領域為關鍵基礎設施/關鍵資源。第二，通過清單形式對重點監(jiān)管對象進行約束。截至2020年年中，我國共有近300余家企業(yè)及個人被納入“實體清單”，將受到美國商務部等部門的審查和制裁。第三，實施國家安全的獨立審查制度。

（二）歐盟進口商品質量安全管控模式分析

1.歐盟對部分進口商品要求遵守安全指令或取得許可證再進行通關

相比于獨立的國家主體，歐盟是一個由共同體和成員國組成的政治經濟一體化聯(lián)盟。因此，歐盟對進口商品的管理不同于中國、日本依靠明確的進口商品目錄和HS編碼進行監(jiān)管，也不像美國有獨立的專業(yè)部門如FDA負責某一領域進口商品全流程監(jiān)管。原因在于，歐盟由于一部分監(jiān)管職能放在歐盟層面統(tǒng)一執(zhí)行，一部分監(jiān)管職能由成員國自身的海關執(zhí)行，因此，歐盟更傾向于用政策、法案和標準標明需要監(jiān)管的進口商品對象，由成員國共同遵守這些監(jiān)管細則和方法。歐盟對進口商品種類的劃分有以下三種：第一，按照商品種類劃分，將進口商品劃分為一般商品、化學品、醫(yī)藥和化妝品、機械和技術類商品，歐盟要求除食品以外的一切消費品需遵守通用產品安全指令（GPSD）;第二，限制進口的商品，主要包括出于貿易保護的農產品、涉及國防安全的軍事用品、涉及資源安全的鋼鐵鋁產品、毛坯鉆石以及限制進口的涉及動物保護的動物皮毛制品，歐盟要求該類進口商品需要提供許可證文件;第三，政策類關注商品，分為環(huán)境保護類，例如溫室氣體、瀕危動植物、廢棄污染商品。歐盟及其成員國一般僅關注以上幾類商品，其他進口商品一般是取得相應的權威認證標志即可進口。

2.歐盟負責進口商品法律法規(guī)與指令的制定

在歐盟層面，歐委會、企業(yè)總司、消?？偹镜纫患壵黧w主要負責制定和實施進口商品的相關法律法規(guī)，但歐盟成員國海關主管機關相對于美國海關擁有更多的自由裁量權。但歐盟下屬成員國需要將歐盟法規(guī)（如指令）轉換為國內法規(guī)，設立執(zhí)法部門監(jiān)督本國市場主體履行義務。歐盟立法規(guī)定成員國市場監(jiān)督當局應根據(jù)通關文件決定查驗力度，市場監(jiān)督當局可要求進口商、分銷商、商品制造商或其授權代表向當局提供商品的相關數(shù)據(jù)和文件，并對相關測試報告或證書進行驗證，必要時市場監(jiān)督當局將提取商品樣本。當商品沒有隨附相應的相關歐盟協(xié)調法規(guī)所需的書面或電子文件，或沒有按照該法規(guī)加貼標志時，海關會立即暫停放行商品并通知市場監(jiān)督當局。另外，依據(jù)進口商品信息、進口商品生產企業(yè)與經手進口商的歷史記錄、RASFF的通報信息等，相關監(jiān)管部門會在進口環(huán)節(jié)對進口商品實施報關文件復核以及實驗室檢測等更為嚴格的監(jiān)管方式。

3.成員國負責核驗進口商品是否符合歐盟安全指令與許可證要求

各成員國可將歐委會制定的法規(guī)與指令，按照本國國情轉換為本國法律法規(guī)，包括對進口商品如何進行檢查、召回、處罰以及維權等。同時，歐盟各成員國可以設立專門負責進口商品相關事務的執(zhí)行機構，以保證進口生產者、經營者及時履行相應的義務，并在出現(xiàn)安全等問題時，及時減少損害。

（三）日本進口商品質量安全管控模式分析

1.日本進口商品監(jiān)管部門主要負責制定進口商品認證與技術規(guī)范

日本進口商品的監(jiān)管以安全為原則，日本海關依照海關法對進口商品進行監(jiān)管控制，以防止毒品、槍支以及與恐怖事件有關的物品、侵犯知識產權等危害社會安全的物品走私進入日本。在此過程中，日本海關同國內外相關機構、業(yè)界、各國海關和國際機構相互合作，搭建了公正的海關執(zhí)法平臺。

在監(jiān)管對象方面，海關與消費者安全協(xié)會等監(jiān)管機構基本按照HS編碼對進口商品實行分類認證監(jiān)管，具體分類情況如表4所示。對涉及消費者日常生活的消費品、日用電器等特種設備實施強制性認證等額外的監(jiān)管手段;而對一般安全性要求的進口商品，采取自愿性認證即可。

2.日本認可市場主體提供的多種信用證明作為進口商品通關憑證

日本進口商品安全監(jiān)管的基礎是進口商品和企業(yè)的信用信息，具體的信用監(jiān)管手段包括企業(yè)信用層面的AEO制度、自我承諾與聲明等，商品信用層面的第三方協(xié)會出具的安全標識、以知識產權質押作為信用擔保、第三方檢驗檢測報告等。信用信息貫穿進口商品監(jiān)管的全流程，銀行體系、消費信貸體系以及銷售信用體系共同組成社會信用管理模式。通過多種監(jiān)管手段綜合給出某進口企業(yè)/商品的信用信息，海關有效采信自市場、社會主體的商品/企業(yè)信用信息，并基于不同的信用情況進行風險監(jiān)管、直接監(jiān)管和事后監(jiān)管，因此可以將有限的監(jiān)管資源約束到重點、信用較差的進口商品上。

3.日本利用行業(yè)協(xié)會等社會主體力量共同約束進口商品質量

對監(jiān)管主體進行分析發(fā)現(xiàn)，日本海關作為最主要的政府主體，主要負責制定進口商品的相關法律法規(guī)。與美國類似，日本以海關為中心，將監(jiān)管權力分散到相關的進口商品監(jiān)管職能部門，由專業(yè)監(jiān)管部門進行全程監(jiān)管，并在專門針對海關技術的分析研究機構進行專業(yè)化研究。

日本行業(yè)協(xié)會的會員制度是社會主體參與進口商品質量安全管控的典型案例。進口商等企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會，會員企業(yè)就擁有通過行業(yè)協(xié)會查詢其經營狀況、誠信狀況等權力。進一步地，日本信用機構成立對應的行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)信用信息互通且可查詢。協(xié)會會員企業(yè)包括銀行等金融機構、保險機構、擔保機構以及商業(yè)公司等，基本涵蓋所有商業(yè)行為的信用信息。同時，日本行業(yè)協(xié)會存在會員企業(yè)失信聯(lián)合懲戒，會員企業(yè)間可通過行業(yè)協(xié)會查詢其他會員企業(yè)信息并根據(jù)其信用情況決定是否交易，一旦某會員企業(yè)被行業(yè)協(xié)會出具了失信通告，所有會員企業(yè)將聯(lián)合抵制。因此，行業(yè)協(xié)會更有動力去約束會員企業(yè)保證進口商品質量，以保證協(xié)會的信譽和權威。

（四）我國進口商品安全風險管控模式分析

1.我國實行以法定檢驗為核心的直接檢驗模式

法定檢驗是指國家以立法形式，通過強制手段，對涉及安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)保和反欺詐的商品全部納入法檢目錄。我國實行目錄內商品法定檢驗制度，在 2020年的法檢目錄中，進口監(jiān)管的商品總計4596項，基本上覆蓋了HS編碼中我國明令禁止進口類別之外的所有類別的進口商品。

我國現(xiàn)行的進口商品質量安全監(jiān)管的手段較為單一，主要是以海關為主體的直接檢驗。直接檢驗僅針對法檢目錄上的進口商品，幾乎覆蓋所有進口商品類別。同時，我國對實行直接檢驗的進口商品按照是否涉及敏感品名、是否需要查看外觀等考慮，實行不同類型的直接查驗方式，與世界主要發(fā)達國家實行的分部門針對具體類別進口商品實行監(jiān)管的邏輯不同。

2.我國海關負責絕大部分類別的進口商品檢驗

在進口商品質量安全監(jiān)管和具體檢驗中，海關扮演“監(jiān)管者+檢驗者”的角色。海關總署下屬的動植物檢驗司、商品檢驗司、進出口食品安全局以及風險管理司等部門在進口商品監(jiān)管方面分別承擔著動植物及其商品檢驗檢疫、商品法定檢驗、進口食品化妝品檢驗檢疫、監(jiān)督管理、市場調查、貿易調查，建立風險識別、評估、監(jiān)測、預警等職能。進口商品檢驗基本由海關下屬機構分別負責。

世界主要發(fā)達國家的海關主要負責通關收稅、具體職能部門負責商品安全檢驗，我國海關在進口商品入關時除需要執(zhí)行通關手續(xù)和收取關稅等職能以外，還需要在入關時對所有種類的進口商品進行安全監(jiān)管，國內具體的職能部門大多只對其所負責的國內商品進行監(jiān)管，并在進口商品的前置監(jiān)管方面與海關進行配合。海關承擔著大量的監(jiān)管和檢驗檢疫職能。

3.我國尚未對進口商品質量和信用證明類型進行明確認定

對發(fā)達國家進口商品安全管控中信用監(jiān)管進行分析可以發(fā)現(xiàn)，美國、日本等發(fā)達國家進口商品安全管控能夠把安全風險降到最低的同時兼顧效率，其核心就是見證放行，“證”即信用證明，包括商品信用證明和企業(yè)信用證明。信用監(jiān)管貫穿進口商品質量安全管控實際上是信用證明貫穿進口商品監(jiān)管全流程。信用監(jiān)管是貫穿進口商品檢驗全過程，涵蓋事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)管模式與配套機制。值得注意的是，現(xiàn)階段我國信用監(jiān)管體系建設并不完善，原因在于我國沒有對企業(yè)和進口商品進行“企業(yè)信用評價”和“進口商品信用評價”。

目前我國海關的監(jiān)管重點是進口商品的檢驗，為保證監(jiān)管有效，海關總署投入了大量的人力物力組建動植物檢疫等司，承擔了大量的具體的監(jiān)管和檢驗工作。但海關應發(fā)揮在進口商品質量風險治理中制度供給的引領作用，通過制度供給引導市場和社會主體參與進口商品監(jiān)管。政府特別是海關應從具體的檢驗行為中抽離出來，加強對進口商品的制度供給。海關應通過目錄制度、風險管理制度、信用監(jiān)管制度、檢驗制度和事后追責制度共同對進口商品的質量安全進行約束和監(jiān)管。而在我國，對于這些種類繁多的信用評價，海關沒有出臺如何見這些證就放行的規(guī)章制度，信用監(jiān)管也就無從談起。通過建立以信用信號為基礎的見證放行制度，對進口商品和企業(yè)實行見證放行制度，建立嚴格規(guī)范的市場主體退出制度，明確退出機制的觸發(fā)條件和處置過程等措施能夠極大提升海關的通關效率、降低通關成本。

四、我國與國外進口商品質量安全管控模式的差異分析

（一）“直接查驗”與“見證放行”的管控邏輯差異

我國實行以“直接查驗”為主的管控模式并不是簡單理解為每件進口商品都應進行開箱檢驗等直接查驗的流程，而是應理解為基本上每件商品的進口，無論是拿到許可證還是其他證明，都需再經歷海關的檢驗流程才通關。目前我國尚未大規(guī)模認可政府部門出具的免檢證明之外的，來自于權威市場第三方主體的對進口商品的信用證明。我國海關對待第三方關于進口商品的信用證明，一般會將其視為一種質量信號，但是這種質量信號并不足以成為商品的免檢證明。因此，我國海關由于“直接查驗”的監(jiān)管邏輯存在，使得我國海關將承擔巨大的檢驗檢測與通關壓力。

總結發(fā)達國家的經驗來看，發(fā)達國家的海關部門主要的監(jiān)管模式是“見證放行”，對重點商品、一般商品和涉及國家安全的商品進行分類管理。其中，“見證放行”的“證”分為三類：第一類是其他政府職能部門的通關證明，例如美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）對其監(jiān)管的食品藥品所簽發(fā)的允許通關證明（海關查驗證明后可直接通關）;第二類是企業(yè)的信用證明（第三方作出的信用等級、企業(yè)自身的信用記錄和違規(guī)記錄等）;第三類是商品的信用證明（商品是否有擔保證明、第三方認證認可等）。信用信息貫穿進口商品監(jiān)管的全流程，包括在事前企業(yè)自我聲明與承諾、擔保公司的擔保證明，在事中采信鄧白氏公司等知名征信服務企業(yè)的信用報告，在事后采取失信聯(lián)合處罰制度，由此形成信用信息流的閉環(huán)。海關有效采信來自市場、社會主體給出的信用信息，并基于不同的信用情況實行差異放行、差異式監(jiān)管，將有限的監(jiān)管資源約束到信用較差的進口商品上。

我國的管控模式有著其歷史淵源與國情特點，應在“直接查驗”的基礎上逐步引入“見證放行”模式在特定進口商品領域的運行試點，在取得一定成效和改革經驗后再拓展到其他商品領域。

（二）海關單部門主導與多職能部門協(xié)同監(jiān)管的差異

通過上述各國的比較分析發(fā)現(xiàn)，我國建立了一整套以海關為核心的進口商品安全風險管控模式，海關參與進口商品報檢、通關以及后續(xù)稽查全過程環(huán)節(jié)。這表明，我國海關在進口商品的質量安全上承擔了絕大部分的權責。其他部委一般僅承擔發(fā)放進口許可證等工作，實際上并沒有參與進口商品檢驗檢測的工作，后續(xù)的監(jiān)管工作更多是配合海關進行。因此，我國海關承擔了檢驗和通關的雙重壓力，將不利于通關效率的進一步提升。

而國外其他國家或地區(qū)則是由專業(yè)領域對口的監(jiān)管部門對進口商品進行垂直監(jiān)管，例如美國的FDA負責與食品藥品相關的所有進口標準、許可證、檢驗以及后續(xù)督查的全流程監(jiān)管。海關僅是通關指令的具體接受者與執(zhí)行者。國外普遍是以分部門垂直監(jiān)管的方式執(zhí)行政府部門的監(jiān)管職能，海關不直接承擔商品監(jiān)管任務，進口商品的核心監(jiān)管職能分散在各部門。并且海關主要負責查驗證書，下達是否通關的指令，具體的檢驗檢測等工作是由專業(yè)的市場第三方機構及社會組織完成。

因此，我國可在現(xiàn)有以海關為核心的管控模式的背景下逐步進行權責的優(yōu)化，可逐步將海關的壓力向其他政府部委轉移，使各部委在進口商品對口領域的專業(yè)領域，發(fā)揮其專業(yè)能力和自有檢測能力。

（三）政府主體主導與政府市場社會多主體協(xié)同參與的差異

我國目前大部分檢驗檢測業(yè)務由海關實驗室進行，第三方檢驗檢測與擔保保險業(yè)務僅在特定的進口商品領域進行試點，尚未推廣到各個進口商品種類領域。在我國，第三方檢驗檢測機構參與進口商品監(jiān)管的深度和廣度仍不夠。我國檢驗檢測的依據(jù)來源仍是政府機構及檢驗檢疫系統(tǒng)內的實驗室檢測結果，未形成第三方機構符合檢驗鑒定結果的采信機制。截至2018年底，我國共有檢驗檢測機構9472家，2018年底，海關總署更新了進出口商品檢驗鑒定機構名單，中國檢驗認證集團有限公司等691家機構獲資質，占我國檢驗檢測機構總數(shù)的7.30%，這說明第三方檢驗檢測機構市場還需要進一步規(guī)范，主要是在資質核發(fā)以及管理上，政府監(jiān)管部門的精力應向這方面傾斜。

而在美國等發(fā)達國家，第三方檢驗檢測業(yè)務以及擔保業(yè)務基本上平均占總體檢驗擔保業(yè)務的百分之五十以上。美國等發(fā)達國家普遍認為社會監(jiān)管是進口商品入境后的主要監(jiān)管力量來源，借助社會力量，如新聞媒體、消費者組織、消費者等，對進口商品實現(xiàn)終端安全監(jiān)管，在很大程度上彌補了政府安全監(jiān)管力量的不足。權威的社會標準組織以自身行業(yè)地位和信譽為背書制定并提供進口商品標準。當消費者在使用過程中發(fā)現(xiàn)商品出現(xiàn)安全隱患或傷害事件時，有權向各監(jiān)管機構進行投訴，投訴渠道為官網(wǎng)舉報欄和社交網(wǎng)站上的機構主頁，監(jiān)管機構及時處理投訴消息。例如，美國通過數(shù)據(jù)平臺（如NEISS系統(tǒng)）匯總開展調查，以確認商品是否存在缺陷和是否需要啟動召回。一旦決定啟動召回，將會以通知書形式告知進口商并通知海關邊境保護局。而我國也應動員發(fā)揮來自第三方主體的力量，目前的消費者組織更多是半政府組織，社會主體參與程度較低。

五、我國進口商品質量安全管控模式的未來發(fā)展方向

總體而言，我國進口商品質量安全管控的核心與國際上主要國家一致，就是追求效率與安全的統(tǒng)一。無論是在以我國為代表的直接查驗為主要的進口商品質量安全管控模式下，還是以美日歐為代表的信用監(jiān)管為主要的管控模式下，各主體參與監(jiān)管的設計、具體監(jiān)管手段均是以兼顧安全與效率為設計原則。根據(jù)國內外的主要管控模式分析發(fā)現(xiàn)，直接查驗是作為服務信用監(jiān)管模式的一種有效監(jiān)管手段，而很少作為主要的監(jiān)管模式單獨運作。直接查驗實際上僅是針對少數(shù)高風險或涉及國家安全的進口商品和信用等級較差的企業(yè)。對于大部分一般進口商品和信用良好的企業(yè)基本上均在信用監(jiān)管的管控模式下“見證放行”，海關將不對這部分進口商品和企業(yè)實行直接查驗。我國進口商品質量安全管控要更好地實現(xiàn)效率與安全的統(tǒng)一，就應從現(xiàn)行以直接查驗為主的管控模式轉向國際通用的以信用監(jiān)管為主的管控模式。為兼顧安全和效率的監(jiān)管目標，建議我國開始實行基于“見證放行”的進口商品安全管控模式。

（一）建立以海關為核心多部門協(xié)同參與的“見證放行”模式

現(xiàn)階段，專業(yè)職能部門，例如工信委等已經制定了其監(jiān)管領域部分進口商品的準入標準，這表明專業(yè)職能部門有能力對進口商品質量安全進行準確的界定。由專業(yè)職能部門開具的進口許可等證明可作為通關證明實行直接通關，將核發(fā)許可的權責約束到海關以外的職能部門，從而厘清海關與其他監(jiān)管部門之間的權責關系。另外，專業(yè)職能部門擁有強大技術能力的實驗室，在硬件設施上也具備對本領域進口商品檢測的能力，應協(xié)助海關進行對應商品種類的檢驗檢測工作。因此，“見證放行”模式要求海關對各部門開具的進口商品認證信息進行采信，對于已經擁有職能部門認證的商品直接免檢放行，一定程度上兼顧了通關效率提升與質量安全的穩(wěn)定性。

（二）根據(jù)商品風險與進口企業(yè)信用等級設置直接放行條件

對取得對應領域監(jiān)管部門開具進口許可證明的進口商品實行“見證放行”。進口商品的見證放行制度主要是基于進口商品所取得的認證認可進行，對于不涉及國家安全的一般進口商品適用這一制度。一些強制性認證或者工業(yè)品等商品需要貼上統(tǒng)一的標簽，海關在商品入關時需要對這些商品進行查驗，若商品未貼有標志則不予通關，對商品進行扣留處理，并聯(lián)系相應的運營商進行核查與處置。口岸監(jiān)管司（處）在商品入關時對其所持有的證書進行核查，判斷證書的真實性及大數(shù)據(jù)信息平臺顯示的商品的信用等級，根據(jù)核查結果發(fā)出通關指令。對于非涉及國家安全的商品，在進口商品取得進口許可證、商品備案以及相應的第三方檢測和擔保證明后，海關應對這部分商品采取直接放行制度，將監(jiān)管重心放在事后質量問題溯源上。相關部委在特殊商品的前置監(jiān)管應與海關部門進行合作，具體措施包括頒發(fā)進口許可證、對部分進口商品進行備案管理等，但獲得許可證或備案的進口商品能否真正入關，仍取決于海關在進行商品入關檢驗時是否合格。

（三）進一步擴大進口商品信用證明的采信范圍

在試點成功的基礎上，對持有資質受認可的第三方機構認證證明的進口商品實行“見證放行”。當進口商品獲得來自權威第三方檢驗檢測機構開具的質量證明后，海關可以選擇對這部分商品采取直接放行制度，如若出現(xiàn)質量問題將追溯第三方機構的責任;同時，對未貼有質量認證標志的商品不予通關，并且對商品進行扣留處理，聯(lián)系相應的運營商進行核查與處置。將國際知名度較高的認證機構出具的商品認證結果作為判斷商品信用等級較高的證明材料，包括UL認證、CE認證、SGS認證、intertek認證等、進口商/代理商可以在CNAS認可的認證。對于取得上述認證和證明的進口商品，在通關時上報海關，海關應當認可這些認證機構的檢測認證結果，并可以考慮將這些結果作為“見證放行”的證明類型。

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An International Comparative Study on the Quality and Safety Control of Imported Goods

——Based On the Empirical Evidence from the World's Major Importers

Wang Zeyu， Chen Tong and Li Meina

（Institute of Quality Development Strategy， Wuhan University;Macro Quality Management Coordination Center of Hubei Province;Competition Policy Economy Quality Development Research Center）

Abstract：As its economic growth pattern turns towards being driven by domestic demands， China will soon become the world's largest importer. At the same time， the sharp increase in the total amount of imported commodities as well as their variety will bring great pressure to China's quality and safety control mode concerning imported commodities which is mainly based on direct inspection. Therefore， by comparing the relevant policies and practices of the major importing countries and regions in the world， this paper makes a meaningful study and finds the following， Firstly， most foreign countries adopt the mode of quality and safety control concerning imported goods which is mainly based on credit supervision. Secondly， the core of credit supervision is to establish a 'Release based on Proof' system based on the process of imported commodity inspection and customs clearance. And thirdly， credit supervision requires that most of the inspection functions be transferred from government bodies to the market and social bodies. In this context， the paper makes a number of policy suggestions. First of all， steps should be taken to implement the credit supervision mode with 'witness release' as the core in the field of quality and safety control of imported commodities in China， and define the quality or credit certificate of imported commodities applicable to 'witness release'. Secondly， actions should be exercised to optimize and adjust the function of customs clearance inspection. And thirdly， measures should be in place to cultivate the third-party market players such as inspection， guarantee and insurance operators.

Key Words：Imported Goods; Quality and Safety Control; Credit Regulation

責任編輯 鄧 悅