我國首個(gè)地方流域共同立法來了

劉華東

發(fā)源于云南，流經(jīng)貴州，在四川注入長江，總長約436.5千米的赤水河是長江上游唯一沒有在干流修建水壩、水庫的一級(jí)支流。雖有山川之隔，云貴川三省沿線群眾長久以來同飲一江水，如何一起守護(hù)具有獨(dú)特自然生態(tài)系統(tǒng)、優(yōu)美自然人文景觀、悠久歷史文化傳統(tǒng)的赤水河，是三省面臨的共同考卷。2021年5月，云南、貴州、四川三省人大常委會(huì)分別審議通過了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定（以下簡稱“決定”）和各自省份的赤水河流域保護(hù)條例（以下簡稱“條例”），并于7月1日起同步實(shí)施。

作為我國首個(gè)地方流域共同立法，三省“決定+條例”的“立法套餐”有何特別之處、將為赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來哪些新變化，如何看待這種新的立法模式？筆者進(jìn)行了采訪。

從“分河而治”到“共同治理”，開啟共保赤水河新局面

“作為長江流域唯一保持自然流態(tài)的一級(jí)支流，赤水河是長江上游眾多珍稀特有魚類的重要棲息地和繁殖場所，對構(gòu)建長江上游重要生態(tài)安全屏障具有重大意義。”全國人大環(huán)資委法案室主任歐琳介紹，近年來，云貴川三省在長江流域率先建立第一個(gè)跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，赤水河流域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理取得積極成效。但是，由于各省行政區(qū)域內(nèi)的流域功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、保護(hù)方式和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，“分河而治”帶來的流域管理難題還較為突出，需要以系統(tǒng)觀念和法治思維推進(jìn)共同保護(hù)。

正是在這樣的背景下，三省“決定+條例”立法應(yīng)運(yùn)而生。在歐琳眼中，赤水河流域保護(hù)共同立法作為全國首個(gè)地方流域共同立法，“開啟了三省共同保護(hù)赤水河流域工作的新局面”。

“從流域綜合治理、系統(tǒng)治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之間產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展需求、環(huán)境準(zhǔn)入、污水排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等不一致帶來的難點(diǎn)焦點(diǎn)問題，著力于跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控，以系統(tǒng)性思維和法治觀念完善三省協(xié)同保護(hù)機(jī)制，形成上下游聯(lián)動(dòng)、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力?！辟F州省人大常委會(huì)法工委副主任李勇表示，三省在立法工作中以赤水河全流域保護(hù)一盤棋的戰(zhàn)略思維，推動(dòng)省際間跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同治理，構(gòu)建起赤水河流域共抓大保護(hù)新格局。

兼顧共性與個(gè)性，為跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)生態(tài)環(huán)境開辟新路徑

查閱三省共同決定以及各省條例可以發(fā)現(xiàn)，共同決定主要圍繞赤水河流域保護(hù)中的共性問題，諸如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一責(zé)任、統(tǒng)一防治措施和聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等，由三省作出承諾;各省條例則側(cè)重細(xì)化和落實(shí)，體現(xiàn)地方立法特色和可操作性。比如云南條例對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題規(guī)定較為全面，而四川條例則有“文化保護(hù)與傳承”專章規(guī)定，將四渡赤水舊址等紅色文化資源與教育培訓(xùn)、鄉(xiāng)村振興和旅游發(fā)展相結(jié)合。

這種“基礎(chǔ)套餐+個(gè)性化定制套餐”的立法組合，被四川省人大常委會(huì)法工委副主任楊筠認(rèn)為是“地方立法內(nèi)容銜接的創(chuàng)新”——共同決定對重大問題作出共同承諾，同時(shí)在各省條例中細(xì)化措施，既強(qiáng)化流域共治、又體現(xiàn)各自特色，既有剛性規(guī)定、又有合理措施，“必將為依法加強(qiáng)流域綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理提供法治保障”。

“三省在制定共同決定時(shí)，找準(zhǔn)赤水河流域保護(hù)共性問題，就赤水河流域保護(hù)重大問題作出共同承諾、分別承諾，突出立法整體性;以共同決定的原則和規(guī)定為遵循，再通過各自的保護(hù)條例細(xì)化保護(hù)赤水河流域的防治措施、法律責(zé)任等內(nèi)容，著力解決本省行政區(qū)域內(nèi)如何保護(hù)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的問題，突出立法針對性。”李勇表示，“決定+條例”這種創(chuàng)新模式兼顧了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方式的共性和個(gè)性問題，為立法保障跨區(qū)域聯(lián)合保護(hù)生態(tài)環(huán)境開辟了一條新路徑。

流域區(qū)域共同立法，深入推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)探索創(chuàng)新

2020年1月，京津冀三地同步制定機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例;2020年9月，江浙滬同步作出關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定;2020年12月，我國第一部流域法律——長江保護(hù)法審議通過，專門規(guī)定支持地方開展流域共同立法……近年來，流域區(qū)域共同立法越來越多走進(jìn)公眾視野，全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶說：“通過加強(qiáng)立法推動(dòng)流域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為當(dāng)前立法工作的一個(gè)重要課題。”

近年來，我國各地地方立法不斷取得新突破的同時(shí)，一些單一行政區(qū)劃無法解決的問題也逐漸凸顯出來，河流、大氣、山川具有流動(dòng)性或跨區(qū)域性，與之相關(guān)的生態(tài)環(huán)保等問題也具有共性和聯(lián)動(dòng)性，各地“單打獨(dú)斗”立法難以“自掃門前雪”。在維護(hù)國家法制統(tǒng)一和權(quán)威的前提下，畫好立法同心圓，打好法治組合拳，流域區(qū)域共同立法日漸增多。

“共同立法是地方開展流域區(qū)域立法，深入推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的探索創(chuàng)新?！睔W琳表示，共同立法解決了國家層面難以為每個(gè)流域?qū)ｉT立法的問題，推動(dòng)地方治理協(xié)同合作，依法協(xié)調(diào)利益沖突，促進(jìn)共同保護(hù)水環(huán)境，強(qiáng)化共同的法律責(zé)任，共同破解流域生態(tài)保護(hù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的共性難題，為地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新經(jīng)驗(yàn)。