水利項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理探究

雷 尚

(嶺南生態(tài)文旅股份有限公司，廣東 東莞 523000)

PPP模式是一種相對(duì)新穎的項(xiàng)目運(yùn)作模式，是一種公私合作參與項(xiàng)目建設(shè)的模式，通過(guò)加強(qiáng)政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的協(xié)作，提高單一主體行為模式下的建設(shè)成果。水利項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具備PPP模式的應(yīng)用基礎(chǔ)，也是近年來(lái)PPP模式的重點(diǎn)適用領(lǐng)域之一。但是PPP模式在水利項(xiàng)目中的應(yīng)用時(shí)間相對(duì)較短，一些細(xì)節(jié)尚未完善，對(duì)于客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)的防范能力較差，以至于在PPP模式整體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率增高，如何分散風(fēng)險(xiǎn)，采取有效手段防范風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前必須探討和研究的問(wèn)題。

1 水利項(xiàng)目PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

1.1 PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式是指一種用于公共領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的合作模式，主要是政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目中的一種協(xié)作模式?；驹頌樯鐣?huì)資本負(fù)責(zé)完成設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理等大部分的工作，而投資回報(bào)則主要通過(guò)經(jīng)營(yíng)收入和政府支付等形式實(shí)現(xiàn)，政府在項(xiàng)目中主要負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督、服務(wù)監(jiān)督、價(jià)格監(jiān)督等。根據(jù)規(guī)定，PPP模式僅限于政府部門(mén)與社會(huì)資本的合作，其中社會(huì)資本包括了國(guó)企、民企、私企、外企、合資企業(yè)等所有符合我國(guó)企業(yè)制度的主體，所以在根本上PPP模式屬于一種政府管理模式的一種創(chuàng)新。PPP模式追求的是參與主體的多贏結(jié)局，有效解決公共建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的成本壓力，并且增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的效益性，提高公共服務(wù)的水平。對(duì)于社會(huì)資本方而言則增強(qiáng)了投資與收益的保障性，提升盈利能力[1]。因此PPP模式的特點(diǎn)為：實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本方的利益求同，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目參與主體間的平等協(xié)作，降低項(xiàng)目運(yùn)行難度；更好地完成項(xiàng)目建設(shè)，提升了區(qū)域公共服務(wù)的水平，保障了公眾利益；參與主體在項(xiàng)目中有各自的任務(wù)，同時(shí)需要共同協(xié)作完成項(xiàng)目任務(wù)，可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偅瑥亩档蛦我恢黧w的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 水利項(xiàng)目PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析可知，水利項(xiàng)目PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)為：可預(yù)見(jiàn)性，適用PPP模式的水利項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)流程方面與其他同類(lèi)項(xiàng)目具有高度相似性，需要經(jīng)過(guò)招投標(biāo)、采購(gòu)、建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，因此同樣會(huì)產(chǎn)生財(cái)務(wù)、管理、技術(shù)等個(gè)房間的風(fēng)險(xiǎn)，而這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可以被提前預(yù)見(jiàn)并制定風(fēng)險(xiǎn)清單；可量化性，無(wú)論是水利項(xiàng)目的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)還是因PPP項(xiàng)目而產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)，都可以通過(guò)計(jì)量手段進(jìn)行量化，并通過(guò)權(quán)重評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別；分散性，雖然風(fēng)險(xiǎn)是基于項(xiàng)目而產(chǎn)生的，但是風(fēng)險(xiǎn)的影響因素和最終作用目標(biāo)則相對(duì)分散，例如技術(shù)類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)與政策類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律是完全不同的，因此需要不同主體承擔(dān)不同的主要風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)，即風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)；復(fù)雜性，現(xiàn)代水利項(xiàng)目工程量大、工程復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)具有高度多樣性，并且部分風(fēng)險(xiǎn)是隨機(jī)偶然發(fā)生的，風(fēng)險(xiǎn)因素之間的關(guān)聯(lián)性又相對(duì)較強(qiáng)，因此并不能完全防范，只能通過(guò)提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平來(lái)應(yīng)對(duì)。

2 水利項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型與評(píng)價(jià)

2.1 水利項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)作方式

PPP模式下有不同的運(yùn)作方式，不同方式的特點(diǎn)具有一定的差異性，因此其風(fēng)險(xiǎn)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，具體分類(lèi)主要有服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目私有3大類(lèi)型，基本情況如表1所示：

表1 PPP模式下不同運(yùn)作方式概要

在上述3大類(lèi)運(yùn)作方式中，服務(wù)外包的主要風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較?。惶卦S經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)理論上由政府與社會(huì)資本方共同承擔(dān)，項(xiàng)目移交后大部分風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給政府部門(mén)；項(xiàng)目私有的風(fēng)險(xiǎn)主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，但政府仍然需要承擔(dān)針對(duì)社會(huì)資本方的監(jiān)督和管理等風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP模式下，參與主體實(shí)則需要全程承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理的任務(wù)，只不過(guò)不同的運(yùn)作方式下不同主體承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和責(zé)任有一定的差異，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展，既受到項(xiàng)目本身屬性的影響，又受到參與主體屬性和訴求的影響[2]。

2.2 水利項(xiàng)目PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

在PPP模式下，水利項(xiàng)目主要分為可控性風(fēng)險(xiǎn)和不可控性風(fēng)險(xiǎn)。其中可控性風(fēng)險(xiǎn)分為：信用風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等；不可控風(fēng)險(xiǎn)分為：政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。即凡是基于客觀環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)，為主體難以預(yù)見(jiàn)并無(wú)法更改的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，則為不可控風(fēng)險(xiǎn)；基于主體能夠通過(guò)主觀行為進(jìn)行優(yōu)化、規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)則視為可控風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體主要為政府部門(mén)和社會(huì)資本方，此外考慮合理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略，增加第三方金融機(jī)構(gòu)(保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))為風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)人。其中政府部門(mén)在PPP模式中作為公共部門(mén)的唯一代表，需要參與行政管理、項(xiàng)目監(jiān)督、協(xié)議制定、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作，可看做是水利項(xiàng)目的主導(dǎo)方；社會(huì)資本方作為水利項(xiàng)目投資的主體，與政府協(xié)商一致后進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，整個(gè)過(guò)程中需要經(jīng)過(guò)投標(biāo)、采購(gòu)、承建、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，為了追求項(xiàng)目預(yù)期效益，必須妥善應(yīng)對(duì)包含項(xiàng)目成本、安全、項(xiàng)目質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目與政府部門(mén)基本相當(dāng)，甚至在部分環(huán)節(jié)中所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比政府部門(mén)更多；金融機(jī)構(gòu)(保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))以風(fēng)險(xiǎn)被轉(zhuǎn)移人的身份參與水利項(xiàng)目，主要承擔(dān)的相對(duì)長(zhǎng)期的資金類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，如表2所示。

表2 水利項(xiàng)目PPP模式下3大主體承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)情況

2.3 水利項(xiàng)目PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)

3 水利項(xiàng)目PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)管控措施

3.1 做好對(duì)接和配合工作

必須建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，不同的合作主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，提出風(fēng)險(xiǎn)防治措施。在水利項(xiàng)目中，政府部門(mén)應(yīng)及時(shí)告知社會(huì)資本方關(guān)于政治方面的風(fēng)險(xiǎn)表象和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，如短期內(nèi)可能出現(xiàn)的政策變動(dòng)、法律法規(guī)調(diào)整等，提前做好應(yīng)對(duì)安排。社會(huì)資本方在投資項(xiàng)目后的一系列行為中，應(yīng)做好市場(chǎng)和環(huán)境調(diào)查，從技術(shù)、人員、資金、設(shè)備等方面做好準(zhǔn)備工作，通過(guò)合同形式合法地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方，并且對(duì)于項(xiàng)目中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)。

3.2 加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理

對(duì)水利項(xiàng)目存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位，全過(guò)程的監(jiān)控。 特別是在水利項(xiàng)目的投資方面，應(yīng)對(duì)水利項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，以此來(lái)對(duì)水利項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分析，為相關(guān)單位建立水利項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制提供有效的參考數(shù)據(jù)，同時(shí)精簡(jiǎn)不必要的水利項(xiàng)目投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序， 優(yōu)化水利項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程， 強(qiáng)化水利項(xiàng)目相關(guān)投資項(xiàng)目的有效性， 為水利工程建設(shè)企業(yè)謀求更高的利益，降低企業(yè)的水利項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[3]。

3.3 優(yōu)化運(yùn)行模式

基于PPP模式的水利工程建設(shè)特點(diǎn)，需要采用以下途徑來(lái)規(guī)避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)： 轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府對(duì)PPP 項(xiàng)目的宏觀引導(dǎo)作用和市場(chǎng)監(jiān)督作用，確保項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行；實(shí)行投資主體多元化，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，降低個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)一步完善PPP模式水利項(xiàng)目建設(shè)體系和法律法規(guī)制度，以嚴(yán)格的約束力規(guī)避項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)[4]；完善對(duì)項(xiàng)目建設(shè)團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)體制和考核體制，從而讓項(xiàng)目建設(shè)人員充分認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理與控制的重要性，從各個(gè)角度考慮水利項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并加以有效控制，降低整個(gè)項(xiàng)目的損失。

4 總 結(jié)

PPP模式作為水利項(xiàng)目的運(yùn)作模式，不僅涉及到了項(xiàng)目的管理和運(yùn)轉(zhuǎn)形式，同時(shí)也涉及到了融資模式和制度建設(shè)，其風(fēng)險(xiǎn)源較多，因此風(fēng)險(xiǎn)管控工作應(yīng)當(dāng)受到足夠的重視才能保障各方主體的利益。在此過(guò)程中，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)通力協(xié)作，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和發(fā)展的客觀規(guī)律設(shè)定科學(xué)的管理與規(guī)避措施。