論環(huán)境影響評價利害關系人訴訟中“合法權益”的界定及其保護

吳宇

摘要：利害關系人提起環(huán)境影響評價訴訟的問題隨著鄰避設施選址糾紛的增多而越來越得到重視，但判斷環(huán)境影響評價利害關系人訴訟的標準一直很模糊。主要原因是對作為判斷利害關系的“合法權益”存在理解上的分歧。環(huán)境影響評價行政訴訟案件中界定利害關系人的標準應當是環(huán)境利益，而非司法解釋或已有案例中所依據的相鄰權。并且，通過界定作為“合法利益”的環(huán)境利益的范圍，可以給環(huán)境影響評價案件中利害關系人范圍的確定給出一個實踐標準。然而，由于環(huán)境利益天然所具有的公益性，利害關系人提起的環(huán)境影響評價行政訴訟中存在利益代表不完整的問題，還需未來發(fā)展環(huán)境行政公益訴訟進行補充，以實現對人民群眾環(huán)境利益的全面保護。

關鍵詞：環(huán)境影響評價 ;利害關系人;環(huán)境利益;客觀訴訟;環(huán)境行政公益訴訟

中圖分類號：D9253 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1008-5831（2021）03-0181-10

鄰避效應（Not in My Back Yard“NIMBY”）近年來在中國社會中出現得越來越頻繁。鄰避設施建設項目的周邊居民反對相關建設項目而走上街頭形成的群體性事件不時見諸報端。由于鄰避設施的建設項目會對周邊造成重大的環(huán)境影響，故而環(huán)境影響評價成為這類糾紛所關注的焦點。環(huán)境影響評價制度作為一項建設項目環(huán)境管理的重要法律制度，也是建設項目周邊居民保護其自身環(huán)境利益的重要法律武器。在解決鄰避設施建設項目帶來的環(huán)境糾紛中，司法的作用顯而易見。一方面，可以通過更有效率的糾紛解決機制保障相關利益方的權益;另一方面，也可以減少群體性事件帶來的社會不安定因素。認定環(huán)境影響評價行政訴訟案件的原告是否是利害關系人并具有訴訟主體資格，是這一類型案件的重要爭議焦點。然而，在司法實踐中，利害關系人的界定不明晰，以及利害關系人“合法權益”的范圍過于狹窄等原因，阻礙了利害關系人進入法院通過提起環(huán)境影響評價訴訟來實現保護其合法利益與監(jiān)督行政機關合法行政的目的?？疾煜嚓P案例就會發(fā)現，環(huán)境運動不僅僅只是發(fā)生在街頭，現在更多的是通過司法體系來得以實現其環(huán)境保護的目的。以中國臺灣地區(qū)的經驗為例，過去10年間，中國臺灣地區(qū)在環(huán)境影響評估事件上作出了不少重要的裁判。“這些裁判的內容刻畫出中國臺灣地區(qū)環(huán)境管理新典范，也改變了中國臺灣地區(qū)環(huán)境運動的進程設定，讓原本需要走上街頭、大聲疾呼的環(huán)境運動可以透過相關管理機構來預防和減輕開發(fā)行為對環(huán)境的不良影響”[1]。風險時代的來臨，對環(huán)境問題的解決提出了更多的要求，司法作為建設民主法治國家的重要環(huán)節(jié)，通過司法方式解決社會中重大的環(huán)境爭議本就是“法治國家”建設的應有之義。本文擬通過探索如何界定環(huán)境影響評價行政訴訟中“利害關系人”及其受影響的“合法權益”，探討發(fā)揮司法的力量解決鄰避設施選址糾紛以及保護建設項目周邊居民環(huán)境利益的問題，以促進環(huán)境影響評價制度發(fā)揮其真正的作用。

一、環(huán)境影響評價中利害關系人“合法權益”的認定標準

我國行政訴訟立法與實踐發(fā)展歷經多次立法修改和多部司法解釋的頒布，原告的訴訟主體資格經過了一個從相對人擴展到利害關系人的發(fā)展過程。利害關系人獲得原告訴訟主體資格以2000年頒布的《最高人民法院關于執(zhí)行<行政訴訟法>的若干問題的解釋》（以下簡稱2000年《解釋》）第12條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”來確定。由于2000年《解釋》并沒有明確“與具體行政行為有法律上利害關系”的含義與范圍，所以如何理解與適用這一規(guī)定是近年理論與實踐討論的熱點。然而，直到2014年新修訂的《行政訴訟法》出臺，依然沒有能夠明確地界定“利害關系”與“利害關系人”，從而使之成為典型的不確定法律概念。在缺乏法定解釋和判例“劃界”的情況下，“內涵與外延根本得不到確定、固定以及統(tǒng)一，很難保障具體案件中司法裁判標準的統(tǒng)一”[2]。利害關系人的范圍難以確定的現實狀況，導致利益受到影響的人難以提起利害關系人之訴阻止那些行政決定在將來可能帶來的不良影響。

（一）現有環(huán)境影響評價案件中利害關系的認定標準及其缺陷

2018年以前作出的法院判決中，對確定利害關系人訴訟主體資格所援引法律依據基本上是2000年《解釋》的第12條，這一條是對利害關系人獲得訴訟主體資格的總括性規(guī)定。并在第13條中規(guī)定了四種可以提起行政訴訟的具體情形以細化利害關系人的認定標準。在環(huán)境影響評價行政訴訟案例中，利害關系人原告訴訟主體資格認定標準所依據的是2000年《解釋》的第13條第一項之規(guī)定，即具體行政行為涉及相鄰權的可以提起行政訴訟2000年《最高人民法院關于執(zhí)行<行政訴訟法>的若干問題的解釋》第13條：有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）倍速的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的;（二）與倍速的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的;（三）要求主管機關依法追究加害人法律責任的;（四）與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的。。這其實是因為受“規(guī)范保護理論”的影響，長期以來在我國行政訴訟的司法實踐中，原告獲得訴訟主體資格必須以權利受損害為前提。

在已有的環(huán)境影響評價案例中，很多法院就執(zhí)行的是否具有相鄰權來認定利害關系人是否具有原告訴訟主體資格的標準。如北京市高級人民法院2015年在王春等4人不服被告中華人民共和國環(huán)境保護部《關于大廣公路蒙冀界至承德段工程環(huán)境影響報告書的批復》案作出的行政裁定書（高行終字〔2015〕1000號）中，法官列出的爭議焦點就在對環(huán)境影響評價的利害關系人的原告訴訟主體資格認定問題上，最終以原告的耕地位于被征收土地的范圍從而不具有相鄰權，進而認為原告不是本案的利害關系人;又如，在賈榮娣不服鎮(zhèn)江市環(huán)境保護局新區(qū)分局環(huán)境保護行政許可案作出的行政判決書（鎮(zhèn)行終字〔2011〕0036號）中，法院認為原告因對爭議樓盤鎮(zhèn)江新區(qū)丁卯江南世家2幢302室的房產享有所有權而是本案的利害關系人;再如，原告鄭學武、陳天才等15人不服被告貴州省修文縣生態(tài)文明建設局于2012年8月22日作出的修環(huán)評復字〔2012〕37號《關于對修文縣城市建設投資開發(fā)有限公司<修文縣城南片區(qū)路網工程建設項目環(huán)境影響報告書>的批復》案的行政判決書（清環(huán)保行初字〔2013〕3號）中指出，“原告提供了身份證復印件、農村承包土地基本情況登記、修文縣重大基礎設施和城市建設項目指揮部、征地現場照片等證據，證實原告承包的土地處于第三人擬建設項目所在地”。由以上幾個案例的裁判文書不難看出，關于利害關系人認定標準主要依據的是建設項目與原告的財產之間是否存在相鄰權關系。

因此，被訴的建設項目要能夠對處于相鄰關系中的利害關系人產生一定私益上的侵害或者威脅，才能具有原告訴訟主體資格，如對利害關系人的采光、通風造成影響或者發(fā)出噪聲、振動等影響原告的正常生活，或污染物對利害關系人的財產造成損害或威脅等。所以，德國法又將這類訴訟稱為“鄰人訴訟”[3]。所謂“鄰人之訴”是德國法在早期的一個關于“建設法上鄰人之訴”的判決中提出的判斷原告訴訟主體資格的標準。在建設法規(guī)無法導出鄰人的公權力時，只有當建設許可對鄰人受財產權保障的利益所造成之事實上的影響，不僅具有“持續(xù)性”，而且已達到“重大而難以忍受”的程度時，才可以例外地允許法院直接以財產權作為構建鄰人公權力的法規(guī)范[3]。

但是，在民法上，關于環(huán)境侵權損害的研究已經表明，相鄰關系制度在環(huán)境利益受到損害時，已經不能夠滿足救濟的需要，必須對其加以調整[4]。所以，再將利害關系人的合法權益范圍限定在基于不動產相鄰關系的權利基礎之上，就與現代環(huán)境損害救濟的思路相違背。況且，在很多環(huán)境影響評價案件中，并不存在直接影響財產利益或人身利益的狀況，僅僅只是導致環(huán)境質量惡化，即天不再藍、水不再清。所以，基于人身權或財產權保護的思路，在利害關系人提起的環(huán)境影響評價行政訴訟中，反而成為利害關系人獲得司法救濟的阻礙原因。

（二）對利害關系認定標準的的擴張利害關系包含法律上的利害關系和事實上的利害關系

學術界一直對“有法律上的利害關系”存在兩個面向上的理解：其一，廣義理解。這種理解傾向于對原告資格范圍的擴大。最高人民法院副院長江必新就認為，“隨著司法實踐的不斷發(fā)展，法院對利害關系人的解釋將越來越傾向于寬松，這也是一個世界性趨勢”[5]，因而只要是行政行為對公民、法人和其他組織可能帶來不利的影響，都應該認為其獲得原告訴訟主體資格。考察美國法治實踐就會發(fā)現，美國通過司法判例這些司法判例包括：哈德遜景觀保護會議（SHPC）訴聯(lián)邦電力委員會（FPC）案以及聯(lián)合基督教堂通訊辦公室（OCUCC）訴聯(lián)邦通訊委員會（FCC）案。，使“管制計劃的預定受益人和其他受到行政機關作為或不作為間接影響的人”可以獲得訴訟主體資格 [6]。其二，狹義理解。這種理解將利害關系的范圍限制在很狹窄的空間里，認為必須是與當事人有切身的利害關系，并且這種利害關系所涉及的權益須為法律所確定。基本上，這種理解將利害關系的理解等同于了公法上的權利[7]。后者的理解，也是前述環(huán)境影響評價行政訴訟案件中對利害關系人原告訴訟主體資格的理解。

2014年新修訂之《行政訴訟法》將舊法規(guī)定的“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”改為了“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”，從而進一步將行政訴訟原告主體資格擴大化[8]。結合1989年的《行政訴訟法》和2000年《解釋》關于原告和利害關系人的規(guī)定可以發(fā)現，新修訂的《行政訴訟法》將利害關系的涵蓋面明顯進行了擴大。2018年2月頒布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱2018年《解釋》）第12條在2000年《解釋》第13條的基礎上 2018年《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第12條：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第25條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的;（二）在行政復議等行政程序中被追加為第三人的;（三）要求行政機關依法追究加害人法律責任的;（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的;（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的;（六）其他與行政行為有利害關系的情形。，增加了一種情形，即“為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的機關作出或者未作出處理的”。2018年《解釋》將利害關系人的認定范圍進一步擴大。新的《行政訴訟法》對“利害關系”范圍的擴大，明顯表明了立法者的態(tài)度，說明其更傾向于廣義的理解，這也更符合利害關系人訴訟的本意。

（三）建立新的利害關系人“合法權益”的認定標準：基于對良好環(huán)境的需求而產生的環(huán)境利益保護

2018年《解釋》中基于“保護合法權益”基礎上認定與行政行為有利害關系的標準，比前一種基于相鄰權保護而認定的利害關系標準，其保護范圍更大，更適合在環(huán)境影響評價的案件中適用。由此，“合法權益”的認定變成了認定環(huán)境影響評價利害關系人訴訟中的關鍵因素。環(huán)境影響評價是對規(guī)劃或者項目建成后可能發(fā)生的環(huán)境影響進行事前的預測、分析和評估，主要以環(huán)境標準作為依據來判斷環(huán)境影響[9]?！董h(huán)境影響評價法》的制定是為了建立起保護人民群眾環(huán)境利益的法秩序，其中所保護的利益并非人民群眾一般的人身健康或財產利益，而是他們的環(huán)境利益。所以，在環(huán)境影響評價案件當中，利害關系人所擁有的“合法權益”即是基于對良好環(huán)境的需求而產生的對環(huán)境利益的保護。在此類案件中，利害關系人應當首先向作出環(huán)境影響評價審批決定的行政機關表達其對擁有良好環(huán)境的關切，并基于此產生對保護環(huán)境利益的訴求。因此，環(huán)境利益便是判斷利害關系人之訴中“合法利益”的基礎。

1.環(huán)境利益既不是財產權或人身權也不是反射性利益

與其他人身權或財產權之類的法律上已有的權利不同，我國的環(huán)境權還只是停留在專家學者的論述當中，法律中沒有明確規(guī)定環(huán)境權這種權利種類。因此，環(huán)境影響評價行政訴訟案件中利害關系的認定只能以侵害或威脅環(huán)境利益為基礎，而非環(huán)境權。但環(huán)境利益并不能簡單地等同于通風權、采光權或寧靜權所保護的利益。因為，人民對良好環(huán)境的需求，體現在環(huán)境自身的質量之上，即清潔的空氣、清潔的水、穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)以及合乎人們生活或生產需求的各種自然條件，或者說是生態(tài)系統(tǒng)提供的服務功能多少及好壞。所以，環(huán)境利益無法用民法上傳統(tǒng)的財產權或人身權涵蓋，環(huán)境利益已經超過了傳統(tǒng)民事權利保護的范圍。

此外，正如本文一開始就提及的，當前很多鄰避設施選址過程中引發(fā)的鄰避運動皆是因為周邊居民的環(huán)境利益沒有得到充分的重視，且找不到適當的救濟途徑所致。但是，環(huán)境利益并沒有在立法上得到明確的闡述。環(huán)境利益并不是從一開始就出現在歷史中，被人們注意到的利益種類。有學者指出，“在現代環(huán)境問題產生之前，傳統(tǒng)的部門法利益譜系中并沒有環(huán)境利益的位置”，直到20世紀六七十年代由于科技和經濟的迅速發(fā)展，“環(huán)境問題日益嚴重”時，而“傳統(tǒng)部門法利益譜系中”又找不到與環(huán)境相對應的利益，“環(huán)境利益才出現并逐漸發(fā)展成為一種廣泛的訴求”[10]。過去很長一段時間，法學界都將其認為是政府保護環(huán)境義務的一種反射性利益。但是，“環(huán)境行政以調整作為環(huán)境受害人的行政管理間接相對人的生存權、環(huán)境權與作為環(huán)境管理直接相對人的其實也是單位的經濟自由之間的關系、保護地域性環(huán)境利益為其主要目的和功能，行政機關，其實也是單位和作為受害人的居民均應成為環(huán)境法律關系的主體，開發(fā)建設項目鄰近居民的環(huán)境利益，應當屬于保護利益，而不應是單純的法律上反射利益”[11]。后來，隨著環(huán)境法的發(fā)展，大量的環(huán)境立法將環(huán)境利益作為行政機關行政行為所保護的客體，環(huán)境利益作為一種合法權益才得到認可。

2.環(huán)境利益表現為良好的環(huán)境品質

環(huán)境利益的本質就是環(huán)境品質，是生態(tài)系統(tǒng)給人類提供的供給、調節(jié)、文化及支持服務[12]。在環(huán)境影響評價過程中，環(huán)境利益體現在預防被評價的建設項目可能會對環(huán)境造成的不良影響中，而這種不良影響表現為一種包含了環(huán)境生態(tài)服務功能在內的利益損失。良好的環(huán)境品質是源于《中華人民共和國憲法》第9條、第26條和《中華人民共和國環(huán)境保護法》，以及各類環(huán)境單行法的法律規(guī)范中所包含的一種環(huán)境權益。進一步說，這是憲法中國家環(huán)境保護義務的體現，它表現為保持環(huán)境現有水平、防止污染和生態(tài)破壞發(fā)生以及預防環(huán)境風險[13]。對環(huán)境利益的保護其實就是對良好環(huán)境品質的保護。良好的環(huán)境品質包含兩個層面的意思：其一，良好的環(huán)境質量，即環(huán)境沒有因為污染物而導致質量惡化的狀況出現;其二，良好的生態(tài)服務功能，即自然資源的可持續(xù)性供給，且不因人類行為而導致自然資源的枯竭。環(huán)境利益就是有利于人類生存與發(fā)展的自然環(huán)境狀態(tài)或品質，表現為清潔的水中的“清潔”、再生能力強的漁業(yè)資源中的“再生能力”、多樣性豐富的生物界中的“多樣性”[12]。

3.環(huán)境利益是一種可區(qū)分的公共利益

我們生活在其中的環(huán)境是一個生態(tài)整體，所有的環(huán)境問題都會透過環(huán)境要素對人類產生影響，而受到這種影響的是不特定的多數人。環(huán)境利益的概念在學者們的論述中不盡相同，范圍寬窄不一。有學者直接將其定位為環(huán)境公共利益[14]。這是因為憲法和環(huán)境法律保護人民追求良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，也保護法人或其他組織追求適合其生活、生產環(huán)境的利益需要，而這種保護通過物權和相鄰關系以及通過人格權得以實現，即 “私益的需求實際上已經被消解于民法的財產利益和人格利益之中，所以根本不存在環(huán)境私益”[15]。也有學者直言“環(huán)境公共利益既不是公民的‘單方面愿景，也不是政府的‘單方面愿景，而是公民和政府的‘共同愿景”[16]。所以，當利害關系人提起環(huán)境影響評價訴訟的目的是為了維護其環(huán)境利益時，由于環(huán)境利益的公益性，模糊了利害關系人的環(huán)境利益和其他公益之間的界限，從而限制了環(huán)境影響評價的利害關系人走入法院提起訴訟。斯圖亞特教授說，“在處理廣泛的公共影響上，無論是司法部門或是行政部門都缺乏一個可靠的標準來界定受影響的利益范圍”[6]。環(huán)境利益是具有極強的公益性的一種利益，對良好環(huán)境品質的訴求是不特定多數人的共同愿望，很難有一個明確的界限范圍。這也是為什么利害關系人一旦不能獲得司法救濟途徑往往就會演變成社會群體性事件的原因。

社會利益是一個復雜而多元化的混合體。雖然環(huán)境利益是一種公共利益，其內部仍然可進行區(qū)分。以在全國各地多次發(fā)生群體性事件的垃圾焚燒廠選址為例，垃圾焚燒廠的建設目的主要是為了解決城市中普遍存在的垃圾填埋場容量不足以及“垃圾圍城”的問題。建設垃圾焚燒廠對一個城市的居民而言，是一個具有正外部性的行為，也即垃圾焚燒廠可以使一個城市的居民獲得更好的環(huán)境品質;然而，對于垃圾焚燒廠周邊的居民而言，建設垃圾焚燒廠的行為則具有負外部性，因其必須承擔垃圾焚燒廠產生的廢水、廢氣以及惡臭、震動，從而導致環(huán)境品質下降。所以，環(huán)境利益在這種情形下得到了區(qū)分，即全市居民的環(huán)境利益與垃圾焚燒廠周邊居民的環(huán)境利益。從環(huán)境正義分配的角度而言，建設項目周邊的居民承擔了與其所可能獲得的就業(yè)、基礎設施建設等收益不相匹配的環(huán)境負擔，明顯地有失正義。因此，當垃圾焚燒廠周邊居民為了其環(huán)境利益提出的訴求與全市人民的環(huán)境利益可能有沖突的情形下，他們也應當獲得法律救濟的機會。

二、作為“合法權益”的環(huán)境利益的范圍

對環(huán)境影響評價利害關系人之訴而言，核心問題是包含在其中的環(huán)境利益屬于行政訴訟法上“合法權益”的范疇。而且，可以肯定的是，在環(huán)境影響評價中，直接或間接受到影響的人數一定是很多的。界定清楚環(huán)境影響評價中環(huán)境利益范圍的劃定標準，就可以依據其來確定利害關系人的范圍。

（一）受到直接不良影響的環(huán)境利益的范圍

一般認為，建設項目周邊居民即是環(huán)境影響評價的利害關系人。但是，“周邊”是一個非常模糊的概念。立法和司法上缺乏一個明確的標準來界定什么是“周邊”。斯圖爾特教授在提到涉及廣泛公眾利益的程序時認為，司法或行政上需要一個可信賴的標準來界定受影響的利益范圍，而不是根據誰的抗議聲大來進行判斷[6]。2011年，環(huán)境保護部公布了《環(huán)境影響評價技術導則——公眾參與（征求意見稿）》（以下簡稱《導則》）。雖然該《導則》直至今日還尚未正式公布，但其中給我們勾畫出了環(huán)境影響評價制度特別是其中公眾參與的部分所要保護的利益群體，而這個利益群體，與可以提起環(huán)境影響評價利害關系人訴訟的“利害關系人”范圍應當有很大的重合。在該《導則》中，對環(huán)境影響評價過程中的“公眾”給出了三個概念：建設項目的利益相關方、環(huán)境影響評價的公眾范圍和核心公眾群。并且，在《導則》的編制說明中特別強調了“綜合考慮我國的政體結構、社會現狀和環(huán)境影響評價現階段的具體實踐情況，導則進一步明確公眾參與以核心群眾為主，即應涵蓋受建設項目直接影響的單位和個人、項目所在地的人大代表和政協(xié)委員、有關專家”。所以，環(huán)境影響評價的“利害關系人”應當僅指核心公眾群中的“受建設項目直接影響的單位和個人”。而且，此處的“影響”自然為環(huán)境利益“受到直接影響”。2018年出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第2條適用范圍規(guī)定中也提及該辦法適用于“可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的……”根據立法的目的以及環(huán)境影響評價的目的來看，是指環(huán)境利益受到直接不良影響，即良好的環(huán)境品質可能發(fā)生下降的情形，比如環(huán)境質量惡化或者生態(tài)系統(tǒng)服務功能減損等。根據“環(huán)境利益直接受到不良環(huán)境影響”這個標準，就可以劃定出一個環(huán)境影響評價中“利害關系人”的范圍界限。

根據建設項目排放污染物的種類和濃度的不同，相應受到影響的環(huán)境要素以及范圍也各有不同;而且，受到建設地點的環(huán)境背景值以及建設地址特別的保護要求（比如環(huán)境敏感區(qū)），受到直接影響的范圍也會有所不同;甚至，周邊居民健康狀況也是在某些排放毒性較大污染物的建設項目環(huán)境影響評價過程中所必須考慮的因素之一。所以，在環(huán)境保護部公布并生效的《環(huán)境影響評價導則——總綱》中就在環(huán)境影響評價范圍的規(guī)定中要求，“按各專項環(huán)境影響評價技術導則的要求，確定各環(huán)境要素和專題的評價范圍;未制定專項環(huán)境影響評價技術導則的，根據建設項目可能影響范圍確定環(huán)境影響評價范圍，當評價范圍外有環(huán)境敏感區(qū)的，應適當外延”。由此可見，“受到直接不良影響的環(huán)境利益”的范圍并不是一個可以在立法上統(tǒng)一劃定明確界限的范圍，而是必須根據環(huán)境影響要素的不同來進行個案處理，或依據環(huán)境影響評價審批過程中所確定的環(huán)境影響范圍來確定其范圍。

（二）環(huán)境風險應當包含在對環(huán)境的不良影響的范疇內

如前所述，環(huán)境影響評價行政訴訟案件中的“利害關系人”應當是其環(huán)境利益“受到直接不良影響”的人。而且，伴隨著2014年《行政訴訟法》的修改，最高人民法院也出臺了《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱2015年《解釋》）。在2015年《解釋》的第3條第（八）項規(guī)定的一種裁定駁回起訴的情形——“行政行為對其合法權益明顯不產生影響的”。這一條司法解釋的目的是防止濫訴的出現，以減輕法院的壓力，合理利用現有司法資源。

如果按照嚴格的字面意義解釋“明顯”的含義，2015年《解釋》的第3條第（八）項的規(guī)定依舊會導致大量的環(huán)境影響評價利害關系人被阻隔于法院之外。烏爾里?！へ惪苏f當代社會是一個風險社會。由于社會發(fā)展中的高科技所帶來的高度不確定性增加了社會的風險[17]。環(huán)境影響評價中所涉及的對環(huán)境的不良影響還包含具有高度不確定性的環(huán)境風險。對實際上損害的要求從理論上限制了那些處于高度風險中人群的訴訟主體資格，其實質是變相地要求潛在的原告處于法律上所確定的利益范圍之內[6]。那些承擔環(huán)境風險的周邊居民因此就喪失了提起行政訴訟的資格。

鄰避設施的建設項目一般可以分為四類鄰避設施的四種分類包括：污染類、風險集聚類、心理不悅類和污名化類。，其中涉及環(huán)境影響的主要有兩類：污染類設施與風險集聚類設施[18]。第一類污染類設施，就是明確知道其在建設和運營過程中必然會排放污染物的設施，比如高速公路修建和運營過程中不可避免會帶來噪聲和振動的污染;第二類風險集聚類設施，如大型化工企業(yè)、核電站或垃圾焚燒廠。這些設施都存在高風險，具有危害發(fā)生的可能性較小，但危害發(fā)生后造成的損害較大的特征。第一類設施中所包含的環(huán)境利益較為明顯，因為，一旦污染產生會直接對利害關系人的環(huán)境利益造成影響;而第二類的環(huán)境影響則沒有那么明顯。風險集聚類設施的周邊居民因為其環(huán)境影響具有高度不確定性，較易致使其“利害關系人”的身份得不到確認，從而喪失獲得訴訟主體資格并失去司法救濟的可能性。這是以存在環(huán)境風險為訴由提起環(huán)境影響評價利害關系人之訴目前存在難以克服的問題。

作為環(huán)境法上重要的環(huán)境規(guī)制手段，環(huán)境影響評價一直都被認為是預防性的法律制度。環(huán)境影響評價是針對未來可能發(fā)生的風險而作出判斷的一種科學技術過程，再由環(huán)境保護行政部門借由科學過程進行判斷，作出是否給予許可的一個具體行政行為。環(huán)境影響評價的目的乃是在開發(fā)行為進行之前，預先進行環(huán)境影響評價。換言之，環(huán)境影響評價是預防性行為，不涉及事后的控制[19]。1992年《里約宣言》原則十五所確立的“預防原則”包含了兩個方面：損害預防原則和風險預防原則。也就是說，當某種損害可能會發(fā)生時，不論科學上是否已經有足夠的證據證明損害會發(fā)生，都應當采取措施加以預防。環(huán)境影響評價預防的不僅僅是對周邊居民已經確定了的環(huán)境損害，還應當包括環(huán)境風險。因而，很多學者提出的行政訴訟原告資格的利害關系要件中的因果關系，在這一類案件中無法適用[20]?？茖W上的不確定性是證明因果關系的最大障礙。隨著科技的發(fā)展，越來越多的高科技產業(yè)潛在大量的環(huán)境風險。堅守傳統(tǒng)的嚴格因果關系論證，會導致建設項目周邊居民處于一種高度的環(huán)境風險而無從獲得救濟的困境當中。

正是對自身將承擔過度環(huán)境風險的擔心而使利害關系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟。對于那些一旦建設項目實施就會直接造成的環(huán)境利益損害而言，那些潛在的環(huán)境風險在認定利害關系人利益受損方面就顯得關聯(lián)性較差。提起環(huán)境影響評價行政訴訟的這些利害關系人，無非是將通過司法審查的機會對潛在的風險多進行一次評估，而其中所蘊含的是對環(huán)境正義在分配過程中的一次矯正機會。所以，利害關系人提起的環(huán)境影響評價行政訴訟不應當將利害關系人的認定局限在環(huán)境利益直接受到損害上，而應當擴大其范圍，利益受到潛在威脅或存在風險的，也應當認為當事人在其中存在利益關聯(lián)，進而賦予其訴訟主體資格。

三、環(huán)境影響評價利害關系人訴訟中合法權益的保護

（一）利害關系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟中的利益代表不充分之問題

從現有的案例中不難發(fā)現，由于環(huán)境影響評價行政訴訟所涉及的環(huán)境利益具有廣泛的公益性，此類訴訟中的利害關系人往往人數眾多，如盧紅等訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護局環(huán)境行政許可案，原告人數就達204人之多盧紅等204人訴杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護局環(huán)境行政許可案，浙江省杭州市蕭山區(qū)人民法院（2013）行初字6號。。而且，這204名原告肯定不是全部的利害關系人，還有眾多的利害關系人由于各種原因沒有加入訴訟過程。所以，斯圖爾特教授在其《美國行政法的重構》一文中提出“在消費者權益保護、環(huán)境保護以及貧困者保護等利益分散領域中真正的問題正是利益代表不可避免的不完整性。而這一問題希冀法院通過發(fā)展司法審查而實施的利益代表制度來解決卻存在非常重大的障礙”[6]。環(huán)境影響評價行政訴訟中，原告將面對的是審批環(huán)境影響評價報告的行政部門和制作環(huán)境影響評價報告的建設項目方。無論是在行政部門面前，還是在建設項目方面前，原告都將是在實力上較弱的一方。并且，眾多的利害關系人之間缺乏必要的組織。但是，在環(huán)境影響評價中，又要求在受影響的利益范圍內有足夠的代表。因為他們的活動，無論是在行政決定程序中，或者是在行政訴訟程序中，都會最終影響到其所代表的全部利害關系人的合法權益。如果每一個利益受到影響的人都可以參與這些過程，那么達成一個民主的結果是可能的;然而，現實中，必須通過間接的利益代表參與到行政決定或者提起行政訴訟過程中時，則只能通過自我任命的方法來成為利益代表，因此，合理的利益代表制度對于受到影響的利害關系人的利益，或者對整個行政與司法制度而言，都非常重要[21]。在利益代表不全面的案件類型中，必然有一部分人，他們力量薄弱、缺乏資金和組織，沒有辦法加入任何政治議題的決策中，包括訴訟[22]。因此，非常有必要由某一類組織能夠代表利害關系人的環(huán)境利益提起訴訟，以獲得司法上的救濟。

為了解決利害關系人缺乏組織性以及利益代表不完整性問題，我國的司法實踐也有一些創(chuàng)新。如2014年最高人民法院公布的十大環(huán)境保護典型行政案件中，我們發(fā)現有以業(yè)主委員會為原告的行政案例正文花園業(yè)委會、乾陽佳園業(yè)委會訴上海市環(huán)保局不服環(huán)評報告審批案，上海市第二中級人民法院（2013）行終字576號。。雖然，業(yè)主委員會其自身的訴訟主體資格在行政訴訟法理論上尚存在爭議，但該案在利害關系人的利益代表問題上具有一定的發(fā)展性意義。只是，這樣的嘗試很難說解決了利害關系人之訴中利益代表不完全的困境，它只是將少數的、分散的環(huán)境利益用一種形式組織了起來。還有大量的環(huán)境影響評價利害關系人的環(huán)境利益沒有得到充分的表達或代表。

（二）補充利益代表不充分之不足

1.建立客觀之訴的原告訴訟主體資格規(guī)則

為了解決利害關系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟利益代表不充分的問題，我國的行政訴訟法規(guī)則構建應當借鑒法國客觀法秩序維護的行政訴訟理論，使利害關系人之訴從利益代表模式轉向促進合法行政模式。利害關系人提起行政訴訟的目的不在于維護其自身的利益，而是促進行政機關的行為更加合法。因此，要將此類案件的重點放在貫徹和保護《環(huán)境影響評價法》所建立起的法秩序之目的上。環(huán)境影響評價制度的建立是為了對人們的環(huán)境利益進行事先的、廣泛的分配，是具有預防性質并充滿了協(xié)商民主特征的行政過程，其目的是維護公眾的環(huán)境利益，平衡環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的關系。利害關系人訴訟本是客觀訴訟模式下的概念。客觀訴訟是法國教授萊昂·狄驥于1911年提出的概念[23]?？陀^訴訟的目的在于借助個人之力以落實司法審查制度的功能，等于是個人扮演共同參與行政監(jiān)督這個角色[3]。有學者將我國行政訴訟規(guī)則稱為主觀向度的原告資格標準與客觀取向的審理規(guī)則。這是因為，我國行政訴訟結構一直存在“內錯裂”狀態(tài)，即《行政訴訟法》的規(guī)則設計上出現了忽而偏向主觀，忽而偏向客觀的“怪現象”[24]。我國行政訴訟法規(guī)則這一特殊的現象加大了利害關系人提起訴訟的難度。從客觀法秩序維護的角度考察，利害關系人提起行政訴訟與其說是維護個人的合法權益，毋寧說是促進行政機關合法行政。也就是說，在司法實踐中，如果法官對“利害關系”的解釋能夠遵循這一廣義理解的精神，那么建設項目周邊的利害關系人提起環(huán)境影響評價行政訴訟則會更容易被接受。

2.發(fā)展多元主體的環(huán)境行政公益訴訟

由利害關系人乃至其他公民或社會團體享有提起行政訴訟發(fā)動司法審查的地位，無論是利己或者利他，其目的都是共同參與行政監(jiān)督之角色[3]。將司法審查的范圍擴大到更寬泛和多樣性的利益之上的目的，其最終還是要回歸到改變行政程序，通過更有效和可靠的方法提高行政決定這個前提之上[6]。從2014年《行政訴訟法》、2015年《解釋》及2018年《解釋》的內容來看，在實現環(huán)境利益的保護之目的方面還是有所欠缺，始終存在著前述利益代表不充分的問題。目前，2017年新修正的《行政訴訟法》中確立了檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的法律制度，但這只是環(huán)境行政公益訴訟主體體系中的一部分，還缺少環(huán)保組織和個人作為環(huán)境行政公益訴訟原告的規(guī)定。那么，代表不特定多數人環(huán)境利益的環(huán)境行政公益訴訟在現行行政訴訟法律體系中只能部分得以實現。所以，在我國建立多元主體的環(huán)境行政公益訴訟制度顯得非常必要。

基于對環(huán)境影響評價制度所建立的法秩序保護之目的，在環(huán)境影響評價行政訴訟中加入環(huán)境行政公益訴訟的部分，以此從單純的利害關系人之訴發(fā)展到利害關系人之訴與環(huán)境行政公益訴訟并行，對建設項目周邊居民環(huán)境利益訴求的保護才能變得更為全面。更為重要的意義在于，利害關系人之訴和環(huán)境行政公益訴訟，都是貫徹環(huán)境影響評價制度，保障人民的生命健康和財產安全，實踐建設生態(tài)文明的主要途徑。

四、結語

2018年《解釋》為環(huán)境影響評價利害關系人訴訟打開了一條新的路徑，建設項目周邊居民可以就建設項目的環(huán)境影響評價審批向行政機關投訴，前提是為維護其“合法權益”。在投訴未處理或作出處理后仍不滿意的，可以作為利害關系人提起行政訴訟。那么，在解釋建設項目周邊居民的合法權益時就必須結合環(huán)境利益來進行概念界定和內容識別。環(huán)境利益就是良好的環(huán)境品質，保護環(huán)境利益就是要保護人民生活、生產所依賴的生態(tài)環(huán)境，甚至包括對可能產生的環(huán)境風險的預防，都應當考慮在環(huán)境利益的范疇之中。在判斷利害關系人范圍時，應當根據不同的環(huán)境要素劃定不同的范圍，以決定受直接影響的范圍大小和受直接影響的具體人群。

出于對社會公益的救濟，應當對利害關系人的范圍作擴大化的解釋，以使在缺少環(huán)境行政公益訴訟制度的情況下，通過建設項目環(huán)境影響利害關系人訴訟在客觀上起到救濟環(huán)境公益的目的。并且，為了解決利益代表不充分的問題，進一步建立起多元主體的、客觀訴訟性質的環(huán)境行政公益訴訟制度體系，完善訴訟規(guī)則，對于保護環(huán)境影響評價利害關系人的合法權益，乃至全社會的環(huán)境利益都至關重要。

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Abstract： The stakeholder litigation of EIA becomes a hot issue with the increase of disputation over NIMBY facilities location. However， the definition of stakeholder in such cases is still obscure. The main reason is that there is a different understanding on the legal interest in it. The norm of scope should be based on the environmental interest rather than the right of adjacent in existing legal interpretation or cases. There could be a practical norm for stakeholder litigation of EIA by scoping the environmental interest. However， there is an uncompleted delegation problem in such cases due to the public welfare nature of environmental interest. The resolution is to develop environmental public interest litigation， so as to comprehensively protect the peoples environmental interest.

Key words： EIA; stakeholder; environmental interest; objective litigation; administrative litigation for environmental public interest

（責任編輯 胡志平）