公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體研究

劉媛媛

【摘 ?要】公路是現(xiàn)代經(jīng)濟社會最主要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，也是社會發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟支撐。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，公路發(fā)展不斷呈現(xiàn)出其基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和服務(wù)性產(chǎn)業(yè)的新特點，公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式正在經(jīng)歷由傳統(tǒng)自然壟斷型向現(xiàn)代參與合作型過渡的歷史過程。如何明確公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制目標(biāo)，完善公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體的組織建制，對于建構(gòu)法治化、現(xiàn)代化的公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體系，提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效能和社會效能具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

【Abstract】Highway is the most important public infrastructure in modern economic society， and it is also an important industrial economic support for social development. With China's economic development entering a new normal， the development of highway industry is constantly showing new characteristics of its basic， leading and service industries. The development mode of highway industry is experiencing a historical process of transition from traditional natural monopoly to modern participation and cooperation. It is of great theoretical and practical significance to clarify the goal of government regulation of highway industry and improve the organizational system of government regulation subject of highway industry for the construction of a legal and modern government regulation system of highway industry and the improvement of economic and social efficiency of the industry.

【關(guān)鍵詞】行政法;公路產(chǎn)業(yè);政府規(guī)制主體

【Keywords】administrative law; highway industry; government regulation subject

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2021）07-0045-02

1 公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體現(xiàn)狀概述

公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體是一個在行政法學(xué)層次上被抽象和歸納的概念，在現(xiàn)實中則表現(xiàn)為一系列不同層級和不同屬性的、履行公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制職能、做出公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制行為的政府規(guī)制機構(gòu)①的集合。鑒于公路產(chǎn)業(yè)是涵蓋公路設(shè)計與規(guī)劃等前期決策、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運輸、經(jīng)營、服務(wù)、行業(yè)管理、安全與應(yīng)急保障等諸多內(nèi)容于一體的綜合產(chǎn)業(yè)部門，決定了公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機構(gòu)的復(fù)雜性和多樣性。

1.1 現(xiàn)行組織模式

現(xiàn)階段，全國各省公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體系的主要模式是實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的組織模式。省、市、縣各級政府交通運輸主管部門作為本級政府的工作部門，受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé)，同時受上一級交通主管部門的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，主管本省行政區(qū)域內(nèi)公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運營、管理等工作;各級交通運輸主管部門之下又設(shè)立若干不同性質(zhì)的公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)，更加具體地履行公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制職能。省級交通運輸主管部門之下設(shè)立的公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)履行更加直接、具體、細(xì)化的職能，如公路的投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、通行費征收、服務(wù)設(shè)施管理等運營管理業(yè)務(wù)等。

1.2 問題歸納

①政府規(guī)制機構(gòu)法律地位定位不明確，必然會導(dǎo)致履行政府規(guī)制職權(quán)合法性或合理性的缺失。政府規(guī)制機構(gòu)“可以認(rèn)為是根據(jù)國會法律的授權(quán)，具有一定的獨立性，通過依法制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)并對市場經(jīng)濟主體的經(jīng)營活動及社會問題進(jìn)行規(guī)范和制約的行政機構(gòu)”。作為行使政府規(guī)制職能的公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)是具備法律授權(quán)、具有獨立性、能夠依法采取規(guī)制手段和措施的行政組織。省、市、縣交通運輸主管部門作為本級政府的工作部門，其法律地位是毋庸置疑的，但就各級屬性不一的規(guī)制機構(gòu)而言，其法律地位并無明確依據(jù)。②某些具有指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)制機構(gòu)組織層級設(shè)計不科學(xué)，必然導(dǎo)致政令不暢，無法有效實現(xiàn)規(guī)制職能。一些直屬于省級交通運輸主管部門的公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)，與市、縣級交通運輸主管部門行政級別相當(dāng)、職責(zé)權(quán)限交叉，當(dāng)遇到部門利益與地方利益發(fā)生沖突時，若沒有強有力的溝通協(xié)調(diào)機制恐怕難以解決問題。③公路產(chǎn)業(yè)涵蓋范圍廣泛，政府規(guī)制機構(gòu)林立，職責(zé)權(quán)限界定不清晰，甚或交叉覆蓋，如在公路路政、養(yǎng)護(hù)、運營管理、收費公路管理、公路建設(shè)項目審批等職能上多有交叉。加上各規(guī)制機構(gòu)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，必然導(dǎo)致政出多頭、效率低下的現(xiàn)象發(fā)生。

2 產(chǎn)生問題之成因分析

①長期實行的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，以及發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟是一個較長的過程，在發(fā)展變革中難免產(chǎn)生政府規(guī)制主體組織模式的變形，甚至錯位，從而導(dǎo)致某些政府規(guī)制機構(gòu)組織設(shè)置的不相銜接。這是問題產(chǎn)生的根本原因。我國經(jīng)歷了長期的高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期，政府幾乎介入了社會生活各個領(lǐng)域，市場沒有發(fā)揮能動作用的空間，經(jīng)濟主體大都按照指令性計劃安排生產(chǎn)經(jīng)營活動。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，盡管在政府的宏觀調(diào)控經(jīng)濟政策下，市場發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的能動性越來越顯著，但是要徹底建立現(xiàn)代市場體系，健全現(xiàn)代市場制度，使政府與市場對推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力相平衡和相協(xié)調(diào)，還需要一個比較漫長的過程。②公路產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，涵蓋的范圍也不斷細(xì)化，并出現(xiàn)了許多新的經(jīng)濟增長點，相適應(yīng)地，政府規(guī)制職能也要隨之需要擴大或調(diào)整，從而使公路規(guī)制機構(gòu)的具體形態(tài)也產(chǎn)生了多元化的趨勢。在傳統(tǒng)意義上，公路產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容主要涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、運營、管理、服務(wù)等方面。隨著社會經(jīng)濟的跨越式發(fā)展和公眾需求的不斷增加，公路產(chǎn)業(yè)升級和改革的逐步深化，投資主體和籌資渠道多元化、智能公路建設(shè)、節(jié)能環(huán)保等成為優(yōu)化公路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新的經(jīng)濟增長點，從而相應(yīng)產(chǎn)生了新的政府規(guī)制內(nèi)容，需要新的規(guī)制機構(gòu)履行這些規(guī)制職能。③市場經(jīng)濟的發(fā)展要求法治、公平和效率，導(dǎo)致某些公路產(chǎn)業(yè)規(guī)制職能需要被取消或限制，甚或履行這些職能的公路規(guī)制機構(gòu)被撤銷，但其被保留的規(guī)制職能和人員則被分割轉(zhuǎn)移，實行地方政策性安置。例如，2008年成品油稅費改革取消了公路養(yǎng)路費等六項收費，一直以來履行以上相應(yīng)收費職能的規(guī)制機構(gòu)將被撤銷，這是公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機構(gòu)的一次重大變革。這些履行收費職能的規(guī)制機構(gòu)在全國各個地方的組織設(shè)置不同，有獨立的專門規(guī)制機構(gòu)，有整合相關(guān)職能部門之后建立的規(guī)制機構(gòu)，利益驅(qū)動下的本位主義必然導(dǎo)致對被分割轉(zhuǎn)移職能的爭搶。這也是導(dǎo)致公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機構(gòu)林立、交叉重疊的一個原因。

3 完善公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體建構(gòu)的建議

3.1 公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體的建置原則

①法治原則。首先，政府規(guī)制主體要有明確界定的法律地位并依法設(shè)置，由法律明確規(guī)定組織模式、產(chǎn)生方式、職能權(quán)限、內(nèi)部機構(gòu)、規(guī)制程序和手段等要素，才能從根本上保證政府規(guī)制其他環(huán)節(jié)的合法性。其次，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機制，公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體履行規(guī)制職能的行為違法要承擔(dān)法律責(zé)任，從而抑制政府規(guī)制權(quán)濫用。②適度原則。在市場經(jīng)濟條件下，政府規(guī)制主體的作用必須是間接的。因為政府規(guī)制主體與市場生產(chǎn)和經(jīng)營主體之間并非隸屬關(guān)系，政府規(guī)制主體除在關(guān)系重大公共利益的情況下不宜干涉市場生產(chǎn)和經(jīng)營者的經(jīng)濟行為，而是需要借助一定的規(guī)制手段實現(xiàn)對市場生產(chǎn)和經(jīng)營者的微觀調(diào)控。③權(quán)衡原則。政府規(guī)制需要成本，制定規(guī)制政策、履行規(guī)制職能、監(jiān)督被規(guī)制者遵守規(guī)制等都需要成本。這就意味著政府規(guī)制的目標(biāo)并不僅僅是盡可能地降低某一種風(fēng)險的發(fā)生概率，同時還需要衡量規(guī)制過程中的資源配置效率，在資源有限的前提下，盡可能地達(dá)到政府規(guī)制的目的。

3.2 公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體的組織模式

3.2.1 政府主導(dǎo)型組織模式的選擇

通常根據(jù)規(guī)制機構(gòu)獨立性的大小以及規(guī)制機構(gòu)與行政系統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系將規(guī)制機構(gòu)設(shè)置分為3種基本模式：獨立的、權(quán)力集中型的規(guī)制機構(gòu);在政府相關(guān)部門下設(shè)立相對獨立的規(guī)制機構(gòu);政府部門直接承擔(dān)規(guī)制職能。這種分類比較符合我國目前政府規(guī)制主體建置的基本情況。本文認(rèn)為，我國公路產(chǎn)業(yè)目前乃至相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，仍然適合政府主導(dǎo)型的規(guī)制主體組織模式，具體而言，各級交通運輸主管部門和依法設(shè)立的公路管理部門為主導(dǎo)的公路規(guī)制機構(gòu)，這一點尤其體現(xiàn)在進(jìn)行社會規(guī)制的業(yè)務(wù)領(lǐng)域;在主要進(jìn)行經(jīng)濟規(guī)制的領(lǐng)域，如公路建設(shè)投融資領(lǐng)域，可以根據(jù)實際需要和法律授權(quán)，探索建置專業(yè)性強、相對獨立的專門規(guī)制機構(gòu)，承擔(dān)部分政府規(guī)制職能。

3.2.2 首長制和委員會制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并存

現(xiàn)階段應(yīng)統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)特點和我國的規(guī)制傳統(tǒng)，實行首長制和委員會制并存。一般而言，經(jīng)濟規(guī)制事項集中體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性和專業(yè)性，采取委員會制更有利于保持規(guī)制主體的獨立性，形成更加科學(xué)和公平的規(guī)制政策，增加利益集團(tuán)的俘獲難度，并有效防止專斷和恣意問題;而社會規(guī)制事項宜采取集中統(tǒng)一、指揮靈便的首長制，更能夠達(dá)到及時決斷的效果，使政府規(guī)制更有效率。

3.2.3 公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體的自我規(guī)制

健全和完善履行規(guī)制職能的程序體系，對履行規(guī)制職能的過程進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)控，是規(guī)制主體進(jìn)行自我規(guī)制的最有效方式。因此，公路產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制主體的自我規(guī)制應(yīng)以嚴(yán)格的程序體系為基本手段，即在現(xiàn)行法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，使公路產(chǎn)業(yè)不同領(lǐng)域規(guī)制主體履行規(guī)制職能的實施程序更加客觀、理性、細(xì)化，減少規(guī)制主體履行規(guī)制職能過程中的主觀因素和人為因素，從而在最大程度上實現(xiàn)自我規(guī)制的目的。

【注釋】

①本文“政府規(guī)制機構(gòu)”采用史全增在博士論文《鐵路運營政府規(guī)制的法律問題研究》中的相關(guān)定義，即“政府規(guī)制機構(gòu)可以認(rèn)為是根據(jù)國會法律的授權(quán)，具有一定的獨立性，通過依法制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)并對市場經(jīng)濟主體的經(jīng)營活動及社會問題進(jìn)行規(guī)范和制約的行政機構(gòu)”。

【參考文獻(xiàn)】

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