對財政項目支出績效審計質(zhì)量的若干思考

張馨予

影響績效審計質(zhì)量的相關(guān)因素

（一）主體因素

1.委托方。委托方選擇重點績效審計項目時存在以下問題：一是審計項目的選擇缺乏全面考慮。選擇的項目主要著眼于預(yù)算金額的大小或追求面面俱到，沒有從有利于審計結(jié)果應(yīng)用的角度出發(fā)。有的項目包含了許多互不關(guān)聯(lián)的子項目，審計機(jī)構(gòu)采用分別設(shè)置績效審計指標(biāo)的方式，并且按資金量權(quán)重確定分值，導(dǎo)致子項目個性特征被平滑，分?jǐn)?shù)被稀釋，審計結(jié)果失去參考價值。二是審計要求不明確。委托方雖然有預(yù)期的審計重點，但未向?qū)徲嫏C(jī)構(gòu)闡明，審計機(jī)構(gòu)僅實施常規(guī)審計流程，沒有側(cè)重點，只是為完成工作而做;或者審計機(jī)構(gòu)自行判斷審計重點，與委托方的要求偏離，影響審計的有效性。三是審計范圍未能界定。如國家、省、市、縣、自籌等多渠道來源的科研項目，多頭支持、滾動支持，產(chǎn)出共有，邊界不清，再加上累積效應(yīng)、外溢效應(yīng)明顯，完整地界定單個項目的成果非常困難。四是未能對審計工作實施全過程質(zhì)量控制。委托方僅采用方案評審和報告評審的模式進(jìn)行質(zhì)量控制，而對審計過程關(guān)注較少，尤其對被審計單位提供資料的主動性和真實完整性不予關(guān)注，審計機(jī)構(gòu)在審計過程中遇到問題不能及時溝通，審計效果難以保證。

2.審計機(jī)構(gòu)。審計機(jī)構(gòu)執(zhí)行業(yè)務(wù)通常存在以下問題：一是客觀性不足。審計站位是第一要素，立場沒站好，審計方法和指標(biāo)再繁復(fù)，審計結(jié)果也難以令人信服。對委托方的依賴和對被審計單位的遷就會導(dǎo)致審計機(jī)構(gòu)獨立性缺失，審計結(jié)果不具客觀性。二是缺乏權(quán)威性。由于沒有資質(zhì)門檻，會計師事務(wù)所、咨詢公司、高等院校等第三方機(jī)構(gòu)均可開展績效審計工作。不同的機(jī)構(gòu)審計手段各異，專業(yè)側(cè)重點也不同，當(dāng)業(yè)務(wù)水平不能支撐起多樣性時會出現(xiàn)同一項目不同機(jī)構(gòu)的審計結(jié)論大相徑庭的情況，審計結(jié)果不具權(quán)威性。三是審計人員業(yè)務(wù)能力不高?？冃徲嬍侨媲覍I(yè)的工作，要求配備適合項目特點的團(tuán)隊，不僅需要建設(shè)、管理等專業(yè)知識，同時一定的社會閱歷和良好的溝通技巧也不可或缺。

3.被審計單位。被審計單位客觀上存在不同程度的數(shù)據(jù)缺失、統(tǒng)計不全不能滿足定性定量審計的要求，主觀上對審計工作重視程度不高，直接影響配合度。高質(zhì)量的績效審計離不開基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)的支撐，如被審計單位不配合，審計人員忙于溝通協(xié)調(diào)和索取散布的資料和數(shù)據(jù)，審計工作的有效時間大為減少，提供資料的真實完整性也無法保證。當(dāng)前大部分財政預(yù)算項目績效目標(biāo)申報仍處于粉飾階段，對預(yù)算未形成決定性影響，自評得分幾乎無參考性。部分單位對績效審計仍然不重視或者存在抵觸，在審計工作中拖延隱瞞，使得審計機(jī)構(gòu)無法全面了解項目情況，提出的問題和建議不具可操作性。

（二）技術(shù)因素

1.績效審計指標(biāo)體系。績效審計圍繞績效審計指標(biāo)體系展開，決定審計的方向和質(zhì)量。

（1）績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)制定是否科學(xué)合理對績效審計各環(huán)節(jié)產(chǎn)生重要影響。盡管大部分地區(qū)預(yù)算績效管理工作已開展多年，但績效目標(biāo)沒有體系化，普遍難以量化，實施后無法判斷是否能夠達(dá)到預(yù)期績效。當(dāng)前普遍存在項目年度目標(biāo)與長期目標(biāo)不能銜接、部門績效目標(biāo)只是項目績效目標(biāo)的簡單相加，戰(zhàn)略目標(biāo)和職責(zé)目標(biāo)缺失等問題。

（2）績效審計指標(biāo)?？冃徲嬛笜?biāo)尤其是關(guān)鍵指標(biāo)選取不當(dāng)會對審計工作帶來負(fù)面影響。由于被審計項目所涉及的行業(yè)部門各異，即使同一行業(yè)由于層級不同在績效審計指標(biāo)的設(shè)計和選擇上要求也不盡相同。雖然有關(guān)文件中對共性指標(biāo)體系框架進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)，某些省市也創(chuàng)建了項目指標(biāo)庫并起到了積極的引導(dǎo)效應(yīng)，但適合項目特點的行業(yè)指標(biāo)仍未全方位構(gòu)建。審計機(jī)構(gòu)靠對項目的理解自行設(shè)置績效審計指標(biāo)，部分項目指標(biāo)不完整，未反映主要產(chǎn)出與效益。績效審計指標(biāo)看似繁多，但指標(biāo)與項目相關(guān)性較低，多個指標(biāo)相加單線邏輯而內(nèi)在關(guān)聯(lián)度和系統(tǒng)性不強(qiáng)，指標(biāo)描述模糊，可衡量性不夠，制約了績效審計工作質(zhì)量。

（3）績效審計指標(biāo)權(quán)重?？冃徲嬛笜?biāo)權(quán)重設(shè)置是否合理直接影響審計結(jié)果，權(quán)重體現(xiàn)了績效審計的方向和整體效果，太高或太低都將影響審計質(zhì)量。一般績效審計指標(biāo)權(quán)重確定主要采用主觀判斷法，隨意性較大。如有的項目過度體現(xiàn)項目管理，而對項目績效分配權(quán)重較少，導(dǎo)致審計中側(cè)重管理制度和實施情況的調(diào)查，對資金效益關(guān)注度不夠，未能體現(xiàn)效果導(dǎo)向，審計結(jié)果不夠客觀。

2.績效審計方法。當(dāng)前績效審計的方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等。根據(jù)審計對象的具體情況，可采用一種或多種方法。某種方法具體應(yīng)用于哪種情況并沒有明確界定，審計機(jī)構(gòu)在審計過程中不知該選用哪種方法，導(dǎo)致審計結(jié)果不科學(xué)、不準(zhǔn)確?？冃徲嬳椖繉嶋H工作中主要都采用比較法，將實施情況與績效目標(biāo)或歷史情況比較，審計方法單一而且受限于績效目標(biāo)的準(zhǔn)確界定。

提升績效審計質(zhì)量的建議

（一）構(gòu)建審計項目和審計機(jī)構(gòu)篩選機(jī)制，提升審計效果。針對委托方選擇審計項目代表性的問題，應(yīng)完善項目篩選機(jī)制，立足問題導(dǎo)向和績效導(dǎo)向，合理確定年度績效審計重點項目，評估項目的可評性和審計結(jié)果的實用性，注重實效性。針對審計機(jī)構(gòu)和審計人員業(yè)務(wù)能力的問題，應(yīng)通過專題培訓(xùn)或案例研討等渠道提高審計人員綜合技術(shù)能力，掌握預(yù)算績效政策和管理相關(guān)知識。對于技術(shù)要求高、專業(yè)性強(qiáng)的項目，委托方應(yīng)綜合考慮審計機(jī)構(gòu)具有的專業(yè)技術(shù)力量與審計項目匹配，保證對績效工作的能力支撐。

（二）明確各方職責(zé)，建立被審計項目參與方溝通平臺。保證審計工作質(zhì)量是有關(guān)各方共同的職責(zé)。審計機(jī)構(gòu)應(yīng)保持中立并客觀地審計，委托方應(yīng)在審計過程中提供資源保障，建立委托方、財政預(yù)算科室、審計機(jī)構(gòu)、專家和被審計單位多方溝通平臺，降低協(xié)調(diào)成本，共同助力提高績效審計工作質(zhì)量。委托方應(yīng)突破常規(guī)的方案評審、報告評審兩段式質(zhì)控模式，增加前期調(diào)研、過程協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)以達(dá)到項目準(zhǔn)確定位、資料收集齊全的效果，實現(xiàn)全流程監(jiān)控。財政預(yù)算科室應(yīng)幫助審計機(jī)構(gòu)確定審計重點，參與完善審計指標(biāo)體系，及時溝通幫助，彌補(bǔ)審計人員能力和經(jīng)驗的不足。在后期與項目單位、審計機(jī)構(gòu)共同探討具體可操作的改進(jìn)建議和措施。

（三）研究成功案例，不斷提高績效審計技術(shù)應(yīng)用水平。

1.建立績效目標(biāo)體系?？冃繕?biāo)是績效審計的源頭和根本，沒有目標(biāo)審計就無從談起?？冃繕?biāo)設(shè)置要科學(xué)合理、細(xì)化量化。對目標(biāo)分級可使績效審計更有針對性，目標(biāo)分級越細(xì)致，越容易識別出與之相關(guān)聯(lián)的績效指標(biāo)。現(xiàn)階段應(yīng)強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，財政、業(yè)務(wù)、決策各部門聯(lián)動共同建立績效目標(biāo)體系。

2.科學(xué)制定績效審計指標(biāo)。要樹立結(jié)構(gòu)化思維制定績效審計指標(biāo)，注重指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性、完整性、可操作性、數(shù)據(jù)的可獲取性等，突出“以項目產(chǎn)出和效益為主”的指標(biāo)導(dǎo)向。應(yīng)精簡指標(biāo)數(shù)量并設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)，避免指標(biāo)數(shù)量過多出現(xiàn)信息超載而難以獲取有用信息的問題。財政部門要聯(lián)合預(yù)算部門優(yōu)化指標(biāo)設(shè)置，研究制定符合地方行業(yè)特點的指標(biāo)庫并動態(tài)更新。

3.合理確定績效審計指標(biāo)權(quán)重?？冃徲嬛笜?biāo)權(quán)重應(yīng)采用層次分析法綜合計算權(quán)重系數(shù)。在指標(biāo)權(quán)重分配上嘗試應(yīng)用AHP法、熵值法等，盡量采用定量方法，以避免個人主觀性。對于定性的指標(biāo)可采取綜合分析法、問卷調(diào)查、專家打分來確定權(quán)重。

4.選擇合適的績效審計方法?？冃徲嫹椒☉?yīng)充分考慮績效審計指標(biāo)的內(nèi)涵，結(jié)合績效審計指標(biāo)特點作出最優(yōu)選擇，如效益性指標(biāo)采用成本效益法、公眾評價法可能更為合適，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)采用比較法、因素分析法更為合適。

5.制定公允的績效審計標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲嫎?biāo)準(zhǔn)的制定優(yōu)先采用國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貎?nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，充分考慮項目或部門歷史績效和未來計劃，采用合理的方法確定。設(shè)定目標(biāo)值要通過數(shù)據(jù)和事實依據(jù)衡量而避免主觀因素，同時績效審計標(biāo)準(zhǔn)要采用適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)方式，如：變化率、數(shù)值區(qū)間等，詳細(xì)的打分方式和規(guī)則應(yīng)建立在指標(biāo)值測算基礎(chǔ)上。

（四）總結(jié)已有績效審計工作經(jīng)驗，改進(jìn)審計工作方法。審計人員應(yīng)不斷改進(jìn)調(diào)查、搜集與項目相關(guān)證據(jù)資料的方式方法，可靠支撐審計結(jié)果。根據(jù)項目實際情況可采用面談、座談會、現(xiàn)場核實、審閱等方式，與利益相關(guān)方進(jìn)行深度交流、取證，搜集充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)。積極探索利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)取得公開透明、客觀真實的數(shù)據(jù)。

（作者單位：天津理工大學(xué)）