我國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)全鏈條立法出臺(tái)

林琪

我國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)全鏈條立法——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），于2021年6月29日經(jīng)深圳市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)，自2021年9月1日起施行。

制定《條例》是全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求和具體舉措，是深圳落實(shí)可持續(xù)發(fā)展先鋒戰(zhàn)略定位的現(xiàn)實(shí)需要，也是貫徹落實(shí)國(guó)家碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略部署的迫切需要?！稐l例》作為深圳市生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域基本法，將為全市生態(tài)環(huán)保工作提供全面系統(tǒng)的法治保障，有利于提高生態(tài)環(huán)保工作的法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化水平，有利于加快生態(tài)文明建設(shè)在全方位各領(lǐng)域持續(xù)向縱深推進(jìn)。

積極應(yīng)對(duì)氣候變化

“十四五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，深圳在應(yīng)對(duì)氣候變化方面率先立法，以先行示范標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作。作為全國(guó)首個(gè)在立法中明確應(yīng)對(duì)氣候變化具體工作制度的法規(guī)，《條例》的一大亮點(diǎn)就是專設(shè)一章，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的一般性工作、碳達(dá)峰和碳中和、碳排放權(quán)交易等進(jìn)行了規(guī)定。

《條例》要求市政府編制碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案和碳中和路線圖，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，建立本市碳排放管控機(jī)制，將碳排放強(qiáng)度超標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目納入行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。在全市碳排放達(dá)峰后，年溫室氣體排放量預(yù)期達(dá)到3千噸二氧化碳當(dāng)量的新建、改建或者擴(kuò)建項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制定碳中和計(jì)劃和實(shí)施方案。推動(dòng)能源低碳發(fā)展，逐步提高非化石能源占一次能源消費(fèi)比重。制定和執(zhí)行嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者廣東省標(biāo)準(zhǔn)的綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)綠色建筑高質(zhì)量發(fā)展。

《條例》要求市政府完善碳排放權(quán)交易機(jī)制。通過(guò)設(shè)定固定總量的排放額度，約束納入碳排放權(quán)交易的單位的年度碳排放。支持排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)創(chuàng)新碳市場(chǎng)交易品種，增加生態(tài)系統(tǒng)碳減排指標(biāo)和碳普惠指標(biāo)。建立碳普惠機(jī)制，對(duì)小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個(gè)人的節(jié)能減排行為進(jìn)行量化，引導(dǎo)全社會(huì)綠色低碳生產(chǎn)生活。鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展造林綠化、森林撫育等增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的措施和行動(dòng)。

促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)

“保護(hù)和改善”是傳統(tǒng)環(huán)保立法的重要組成部分，相較于環(huán)境改善，生態(tài)修復(fù)需要通過(guò)更為系統(tǒng)和復(fù)雜的方法，使生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)自我調(diào)節(jié)功能，這也是生態(tài)環(huán)保工作的主要目標(biāo)。為了突出生態(tài)修復(fù)的重要性，《條例》“保護(hù)和修復(fù)”一章，充實(shí)了生態(tài)修復(fù)以及生物多樣性保護(hù)等內(nèi)容。

健全生態(tài)修復(fù)機(jī)制

《條例》堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)為輔的方式，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性;明確市、區(qū)人民政府對(duì)生態(tài)功能退化或者喪失區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)的主體責(zé)任，并對(duì)不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的已建項(xiàng)目組織實(shí)施整改;由市政府相關(guān)部門制定、完善生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)實(shí)施生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域、流域開(kāi)展生態(tài)修復(fù)成效評(píng)估;要求圍填海項(xiàng)目建設(shè)單位依法編制圍填海項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方案，與圍填海工程同步實(shí)施。

助力污染防治攻堅(jiān)

國(guó)家在污染防治方面已有較為完備的法律法規(guī)體系，《條例》根據(jù)深圳實(shí)際，對(duì)需要通過(guò)特區(qū)法規(guī)調(diào)整的、亟需規(guī)范的、需要為配套規(guī)章文件提供法律依據(jù)的內(nèi)容作出創(chuàng)新、變通、細(xì)化和補(bǔ)充規(guī)定。

為了解決企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任不清晰、危險(xiǎn)廢物收集管理碎片化、生產(chǎn)廢水外運(yùn)集中處理監(jiān)管難等問(wèn)題，在環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、土壤污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等法律已經(jīng)對(duì)排污單位的污染防治責(zé)任和水、土壤、大氣、固體廢物污染防治作出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)上位法尚未明確規(guī)定且深圳市亟需規(guī)范的內(nèi)容，《條例》補(bǔ)充細(xì)化了排污單位主要負(fù)責(zé)人和工業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)管理單位的環(huán)保責(zé)任，并要求重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保管理機(jī)構(gòu)或者配備專職管理人員，履行其環(huán)境保護(hù)相關(guān)職責(zé)，壓實(shí)企業(yè)環(huán)境治理主體責(zé)任，在園區(qū)內(nèi)污染防治設(shè)施建設(shè)、污染源管理等作出一系列制度設(shè)計(jì)。

在環(huán)保監(jiān)管實(shí)踐中，有排污企業(yè)和污水處理廠提出，有的水污染物對(duì)于排污企業(yè)而言是限制排放的，需要花費(fèi)大量成本進(jìn)行預(yù)處理，但對(duì)于污水處理廠而言卻是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所必需的，需要另外購(gòu)買。為了減輕相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，《條例》建立了特定水污染物排放限值協(xié)商執(zhí)行制度，在保障水環(huán)境質(zhì)量的前提下，允許排污企業(yè)執(zhí)行特定水污染物預(yù)處理排放濃度限值，對(duì)可以由排污單位和污水處理企業(yè)協(xié)商執(zhí)行的情形予以明確，并對(duì)協(xié)商執(zhí)行制度的程序進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)此項(xiàng)制度的規(guī)范性和操作性。

《條例》專門設(shè)置“海域污染防治”一節(jié)，完善海域污染防治工作制度。一是對(duì)海域重點(diǎn)污染物實(shí)行排?？偭靠刂疲瑫和徟鲋攸c(diǎn)污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件;二是明確新建、改建或者擴(kuò)大入海排放口前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法開(kāi)展科學(xué)論證，編制論證報(bào)告，報(bào)市生態(tài)環(huán)境部門備案;三是對(duì)入海河流實(shí)行重點(diǎn)水污染物特別排放限值管理;四是完善海洋垃圾清理機(jī)制，明確職責(zé)劃分;五是加強(qiáng)船舶污染物、廢棄物接收和管理。

開(kāi)展環(huán)評(píng)價(jià)制度改革

構(gòu)建生物多樣性保護(hù)體系

生物多樣性是維持生態(tài)平衡的基礎(chǔ)。生物多樣性保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)重要內(nèi)容，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手?！稐l例》突出強(qiáng)化了生物多樣性的保護(hù)，在加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性保護(hù)以及生物安全治理等方面作出明確規(guī)定：

編制生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃，確定生物多樣性保護(hù)總體目標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)和優(yōu)先行動(dòng)，明確重點(diǎn)保護(hù)范圍和保護(hù)區(qū)域;

加強(qiáng)對(duì)野生生物天然集中分布區(qū)、野生動(dòng)物遷徙洄游通道的保護(hù)，對(duì)生態(tài)功能嚴(yán)重退化的棲息地、破碎化的典型生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展生物多樣性保護(hù)與生態(tài)修復(fù);

根據(jù)需要制定本市重點(diǎn)保護(hù)物種補(bǔ)充名錄與重要自然棲息地保護(hù)補(bǔ)充清單，對(duì)特定物種實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)和搶救性保護(hù);

建立和完善野生動(dòng)植物就地和遷地保護(hù)機(jī)制，建設(shè)種質(zhì)資源庫(kù)、動(dòng)物細(xì)胞庫(kù)等離體保存設(shè)施;

加強(qiáng)對(duì)外來(lái)入侵物種的防范和應(yīng)對(duì)，由市政府相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工開(kāi)展對(duì)外來(lái)入侵物種的調(diào)查、評(píng)估、防控;

禁止大面積過(guò)度種植單一品種的觀賞林。

《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020-2025年）》授權(quán)深圳開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革。

《條例》進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)制度，規(guī)定各區(qū)人民政府劃定生態(tài)環(huán)境管控區(qū)域評(píng)價(jià)單元，組織開(kāi)展區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境管理要求，報(bào)深圳市人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。

《條例》明確，在已經(jīng)開(kāi)展區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)的區(qū)域，納入重點(diǎn)項(xiàng)目名錄的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià);未納入重點(diǎn)項(xiàng)目名錄的建設(shè)項(xiàng)目無(wú)需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。同時(shí)，要求市生態(tài)環(huán)境部門制定區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和重點(diǎn)項(xiàng)目名錄。

推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)

保障群眾對(duì)生態(tài)環(huán)保工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起著至關(guān)重要的作用?！稐l例》借鑒《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》對(duì)金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露義務(wù)的規(guī)定，進(jìn)一步明確環(huán)境信息披露的主體和范圍，增設(shè)政府、企事業(yè)單位、環(huán)境專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等主體環(huán)境信息披露的內(nèi)容。

《條例》明確市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法主動(dòng)公開(kāi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)信息。

《條例》規(guī)定碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全信息披露制度，及時(shí)公布碳排放權(quán)交易等信息。

《條例》要求重點(diǎn)排污單位及時(shí)、如實(shí)公開(kāi)本單位的環(huán)境信息，接受公眾監(jiān)督。

《條例》鼓勵(lì)具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測(cè)、收集、分析、應(yīng)用，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)咨詢服務(wù)。

完善違法行為法律責(zé)任

為了落實(shí)“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求，《條例》對(duì)環(huán)境違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行了優(yōu)化完善。

《條例》補(bǔ)充細(xì)化上位法關(guān)于環(huán)境違法行為法律責(zé)任的規(guī)定，如對(duì)違法設(shè)置污水入海排放口，在海上違法傾倒泥沙，工業(yè)園區(qū)經(jīng)營(yíng)管理單位未履行環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)等行為的處罰，增強(qiáng)制度剛性約束。

《條例》完善按日連續(xù)處罰的規(guī)定，在法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的情形外，將超過(guò)噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)排放建筑施工噪聲，以及違反法律、法規(guī)規(guī)定在中午或者夜間進(jìn)行產(chǎn)生噪聲的建筑施工作業(yè)，拒不改正的行為納入按日連續(xù)處罰的范圍。