“法律監(jiān)督”新解

張偉

“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”這一理念所提出的“新法律監(jiān)督論”，以訴訟監(jiān)督來概括法律監(jiān)督的規(guī)范內(nèi)涵，堅(jiān)持了我國憲法和法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的法制定位，符合檢察制度起源、演變的一般司法規(guī)律，結(jié)合了我國檢察制度實(shí)際和最新發(fā)展，契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代精神，應(yīng)當(dāng)成為我們對(duì)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的科學(xué)理解和新共識(shí)。

檢察權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)力，或者說，如果檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么法律監(jiān)督的內(nèi)涵和邊界在哪里？這不僅是檢察理論研究中的基礎(chǔ)性問題，也是決定檢察改革方向和路徑的重大現(xiàn)實(shí)問題。無疑，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建40年來，以憲法為基礎(chǔ)，檢察機(jī)關(guān)開展了卓有成效的法律監(jiān)督工作，為推進(jìn)我國的法治建設(shè)、維護(hù)國家法制統(tǒng)一作出了有目共睹的重大貢獻(xiàn)。不幸的是，長(zhǎng)期以來，圍繞檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)、法律監(jiān)督的性質(zhì)和內(nèi)涵，一直存在相當(dāng)?shù)姆制绾蜖?zhēng)論。

如何在既有檢察權(quán)理論研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步理清檢察權(quán)的內(nèi)涵、性質(zhì)和邊界，不僅有助于推進(jìn)作為檢察理論基礎(chǔ)性問題的檢察權(quán)研究，并有助于推動(dòng)形成新的檢察權(quán)共識(shí)，進(jìn)一步深化關(guān)于中國特色社會(huì)主義的檢察制度、司法制度優(yōu)越性的理解，最終有助于堅(jiān)持、鞏固和發(fā)展、完善中國特色社會(huì)主義檢察制度。

“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”是高檢院黨組和張軍檢察長(zhǎng)基于國家監(jiān)察體制改革和司法責(zé)任制改革等檢察履職的新形勢(shì)提出的新時(shí)代檢察工作理念。從“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的內(nèi)涵出發(fā)，該理念的重大意義毋寧是提出了一種新時(shí)代的“法律監(jiān)督論”，其要旨或許可以概括為：法律監(jiān)督即訴訟監(jiān)督。訴訟監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，即存在于訴訟過程，以訴訟為形式、工具和載體，以監(jiān)督為權(quán)力行使之目的。也就是說，法律監(jiān)督當(dāng)然不是指所有關(guān)于法律的一般意義上的“監(jiān)督”，而是限于國家憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行的法律監(jiān)督;從現(xiàn)行關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)范和實(shí)踐來看，這個(gè)法律監(jiān)督就是通過各種形式的訴訟活動(dòng)開展的法律監(jiān)督，不僅包括刑事訴訟，而且還包括民事訴訟、行政訴訟，更包括新進(jìn)增加的公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，因而在其訴訟性的意義上也可以理解為訴訟監(jiān)督，即這是一個(gè)擴(kuò)展了的訴訟監(jiān)督概念;哪里有訴訟，哪里就有檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督;訴訟之邊界，即檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之邊界。

一、法律監(jiān)督的“一元論”和“多元論”之爭(zhēng)

理解這一新“法律監(jiān)督論”，我們有必要回顧檢察理論中長(zhǎng)期以來的法律監(jiān)督“一元論”和“多元論”之爭(zhēng)。人民檢察理論的奠基人王桂五最早提出了堅(jiān)持法律監(jiān)督一元論命題。大體而言，王桂五所主張的法律監(jiān)督一元論，堅(jiān)持法律監(jiān)督的概念等同于檢察權(quán)的概念，檢察機(jī)關(guān)包括公訴職權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)統(tǒng)一于法律監(jiān)督，是法律監(jiān)督的具體形式;檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并不是單純局限于刑事領(lǐng)域的局部的有限的法律監(jiān)督，而是包括民事、行政在內(nèi)的全面的法律監(jiān)督。

法律監(jiān)督一元論的論辯對(duì)象是法律監(jiān)督多元論。王桂五提倡法律監(jiān)督一元論時(shí)期的法律監(jiān)督多元論，主要表現(xiàn)在質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)能否是壟斷法律監(jiān)督職權(quán)的機(jī)關(guān)上，是與當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建和確立法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位的特殊時(shí)代背景密不可分。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初期，法律監(jiān)督多元論則主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)統(tǒng)一于法律監(jiān)督（這是法律監(jiān)督一元論的主要內(nèi)涵之一）進(jìn)行質(zhì)疑和批判。法律監(jiān)督多元論的主要主張?jiān)谟?，法律監(jiān)督權(quán)不能涵蓋檢察權(quán)，檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是兩種并列的權(quán)力。在多元論看來，檢察權(quán)即為法律監(jiān)督權(quán)的命題缺乏正當(dāng)性，而這恰恰是“一元論”的核心要旨;另外，基于檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)本是兩種性質(zhì)迥異的權(quán)力形態(tài)，多元論主張，檢察權(quán)屬于一種訴訟權(quán)力，受訴訟法律關(guān)系調(diào)整，而法律監(jiān)督權(quán)則明顯不屬于訴訟權(quán)力;法律監(jiān)督職能與控訴職能根本不能兼容一體?？傮w來看，20世紀(jì)90年代以來，以訴訟法學(xué)界為代表的關(guān)于檢察權(quán)和法律監(jiān)督涵義的研究，有相當(dāng)一部分代表認(rèn)為，檢察權(quán)在本質(zhì)上是一種以公訴權(quán)為代表的行政權(quán)，這也是檢察權(quán)的本質(zhì);至于法律監(jiān)督，不僅正當(dāng)性存在相當(dāng)疑問，而且至少是與檢察權(quán)并列的不同性質(zhì)的權(quán)力。

應(yīng)當(dāng)看到，一元論和多元論關(guān)于檢察權(quán)和法律監(jiān)督涵義的理解均存在不足。一元論首先堅(jiān)持的是檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，并據(jù)此對(duì)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)作了規(guī)范性解釋。但遺憾的是，一元論并未對(duì)檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)的據(jù)以內(nèi)涵作進(jìn)一步闡明，僅止步于“檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法律監(jiān)督都是法律監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式”。也就是說，在一元論的視野內(nèi)，檢察權(quán)、法律監(jiān)督依然過于原則甚至模糊，法律監(jiān)督的邊界依然難說清晰。一元論關(guān)于法律監(jiān)督的解釋雖然堅(jiān)持了檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，但失之于過寬。

對(duì)于多元論來說，雖然具體表述有別，但有許多共同之處。主要包括：將檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力區(qū)分為公訴權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，不認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)可以或者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法律監(jiān)督;認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)于一身，是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，于正當(dāng)程序及法治理念多有沖突，還存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。雖然這些難題在一元論那里并沒有明確的答案或者妥當(dāng)?shù)慕鉀Q，但必須指出的是，事實(shí)上眾多多元論者對(duì)檢察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)提出質(zhì)疑、批判，其理論預(yù)設(shè)在于以英美法系對(duì)抗制下檢察機(jī)關(guān)作為公訴人亦即訴訟當(dāng)事人之一的角色定位為參照標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，更不應(yīng)當(dāng)被作為司法機(jī)關(guān)之一，而是應(yīng)當(dāng)作為代表國家進(jìn)行公訴的行政機(jī)關(guān)。顯然，根據(jù)多元論對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的理解，其并不認(rèn)同我國憲法和相關(guān)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范定位，而是從檢察機(jī)關(guān)履行公訴職能作為檢察權(quán)的本質(zhì)屬性作為出發(fā)點(diǎn)，基于公訴屬于行政權(quán)，故其認(rèn)為檢察權(quán)實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)，行政權(quán)乃檢察權(quán)之本質(zhì);而且將檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是定位錯(cuò)誤，有違法治和正當(dāng)程序。這種看法，固然是看到了一元論關(guān)于法律監(jiān)督的理解過分原則和模糊，但多元論的主張實(shí)際上是背離了檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，而且從根本上否定了當(dāng)前將檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)之一的法制基礎(chǔ)。

二、理解法律監(jiān)督內(nèi)涵的考量因素

如果說一元論所理解的法律監(jiān)督權(quán)過于原則和寬泛，而多元論所理解的法律監(jiān)督又過于狹窄和狹隘，那究竟什么才是關(guān)于法律監(jiān)督內(nèi)涵的恰切理解呢？

筆者以為，所謂關(guān)于檢察權(quán)或法律監(jiān)督權(quán)的恰切理解，應(yīng)該綜合考慮以下幾個(gè)方面：

首先是我國憲法和法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范定位。這既是我國檢察制度的法制基石，也是我們思考法律監(jiān)督內(nèi)涵和邊界的邏輯起點(diǎn)。

其次則是能夠涵蓋當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，即在新的法律監(jiān)督內(nèi)涵之下，目前的所有檢察職權(quán)可以得到法律監(jiān)督意義上的融貫性解釋，或者說可以在法律監(jiān)督的具體內(nèi)涵上能夠統(tǒng)一起來。

第三，應(yīng)當(dāng)考慮到檢察制度發(fā)展的一般規(guī)律，充分吸收借鑒其他國家和地區(qū)檢察制度發(fā)展變遷的理論和實(shí)踐，我國的檢察制度在基本原理上至少不與之存在明顯沖突。

第四，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合中國國情和有中國特色的社會(huì)主義檢察制度實(shí)際，必須立足于現(xiàn)階段我國獨(dú)特的政治制度和政法體制，避免法律監(jiān)督的內(nèi)涵以西方法治或者三權(quán)分立為判準(zhǔn)，這樣就完全脫離了中國的國情和檢察實(shí)踐，成為虛無縹緲的理論空中樓閣。

第五，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)代中國檢察制度的最新發(fā)展變化，以與不斷發(fā)展的檢察實(shí)踐相結(jié)合的檢察理論來進(jìn)行總結(jié)，并保留相當(dāng)程度地面向未來進(jìn)一步發(fā)展的開放性。在司法體制改革、監(jiān)察體制改革、以審判為中心的訴訟制度改革等多重改革疊加的新時(shí)代形勢(shì)下，法律監(jiān)督的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)有能力涵攝這些檢察制度最新的進(jìn)展。

總的指導(dǎo)原則是，在堅(jiān)持上述各種考慮的同時(shí)，法律監(jiān)督的內(nèi)涵既不能如一元論那種容易過于原則和寬泛，更不能像多元論或者眾多檢察權(quán)質(zhì)疑論、批判論那樣過于狹窄和狹隘，而是結(jié)合了中國法制實(shí)際和國情、檢察發(fā)展規(guī)律以及檢察制度的最新發(fā)展于一體的“新法律監(jiān)督論”。

正是基于上述考慮，筆者以為，“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”這一新時(shí)代檢察工作理念正可以作為這一新法律監(jiān)督論的概括。由于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是通過參與具體的訴訟程序來行使的，無論是審查逮捕、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、審查起訴、刑事執(zhí)行監(jiān)督，還是民事、行政檢察、公益訴訟檢察，都是在訴訟過程中完成的，訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本載體（甚至是唯一的載體）。因之，所謂法律監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)即訴訟監(jiān)督，就是檢察機(jī)關(guān)在各類訴訟過程中對(duì)訴訟參與各方的訴訟活動(dòng)是否依法進(jìn)行所進(jìn)行的監(jiān)督。檢察權(quán)是體現(xiàn)在訴訟過程中的權(quán)力，訴訟即監(jiān)督，訴訟是形式、工具，監(jiān)督則為其目的、本質(zhì)。訴訟監(jiān)督乃是檢察權(quán)或法律監(jiān)督的核心和實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，這也是檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)的根本屬性。

應(yīng)該說，一元論本身對(duì)訴訟作為檢察權(quán)的基本載體是有認(rèn)識(shí)的。但是由于一元論存在著將法律監(jiān)督過分原則化和泛化的危險(xiǎn)，即容易導(dǎo)向檢察機(jī)關(guān)從事一般監(jiān)督活動(dòng)的危險(xiǎn)，而未能將訴訟這個(gè)檢察權(quán)運(yùn)行的形式載體上升到法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性的高度。而同一元論相比，法律監(jiān)督訴訟論最大的貢獻(xiàn)在于進(jìn)一步將法律監(jiān)督的內(nèi)涵具體到訴訟活動(dòng)上，也就將檢察權(quán)的運(yùn)行限定在了確定性的訴訟上，從而確定了檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)范圍。這樣就既堅(jiān)持了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，又實(shí)事求是地將其明確化、具體化，使其不至于漫無邊際，也就使得檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)有了確定的答案。另外，同多元論相比，法律監(jiān)督訴訟論堅(jiān)持了我國憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。因此，較之于單純的多元論，法律監(jiān)督訴訟論對(duì)檢察權(quán)的解釋更為客觀和理性，因而更能反映當(dāng)前有中國特色的檢察權(quán)運(yùn)行實(shí)際。

三、新法律監(jiān)督論的根據(jù)

首先，從檢察制度的歷史發(fā)展來看，現(xiàn)代檢察制度淵源于職權(quán)主義司法體制下的司法分權(quán)，我們要從分權(quán)制衡的監(jiān)督意義上理解檢察權(quán)本身的法律監(jiān)督意義。如果說檢察機(jī)關(guān)著眼于“國家權(quán)力之雙重控制”，也就在刑事訴訟中處于中立的監(jiān)督者地位，那么之所以說訴訟即監(jiān)督，也主要是從檢察權(quán)本身是分立于司法權(quán)之外這個(gè)分權(quán)制衡的意義上來理解的。理解了檢察權(quán)在訴訟上對(duì)原來職權(quán)主義訴訟模式下法院的分權(quán)，則基于這個(gè)分權(quán)本身，訴訟（公訴）當(dāng)然屬于監(jiān)督（也就是具有法律監(jiān)督內(nèi)涵）。

第二，提倡法律監(jiān)督訴訟論，除了根據(jù)憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的明確定位外，另一個(gè)重要的法制根據(jù)在于我國訴訟制度的新發(fā)展，特別是公益訴訟制度的確立，從而使得檢察機(jī)關(guān)形成了刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟等四大法律監(jiān)督體系。改革開放以來的檢察實(shí)踐表明，法律監(jiān)督早已從刑事訴訟擴(kuò)展至三大主要訴訟程序之中，尤其是“四大檢察”的提出，正可以說明目前的法律監(jiān)督更接近于脫離了局部的“刑事訴訟監(jiān)督”而邁向全面的“法律監(jiān)督”。這里的“全面”，并非指那種容易招致誤解的“一般監(jiān)督”，而是經(jīng)由三大訴訟程序來實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和個(gè)人（公訴）之間、個(gè)人與個(gè)人之間（民事訴訟）、公權(quán)力與個(gè)人之間（行政訴訟）法律關(guān)系的監(jiān)督。這個(gè)監(jiān)督范圍不能說小，因?yàn)槿笤V訟基本涵蓋了幾乎所有的社會(huì)法律關(guān)系;但在法律監(jiān)督訴訟論的視野內(nèi)，法律監(jiān)督又必須依憑訴訟這個(gè)特定的法治化平臺(tái)，使得法律監(jiān)督顯得像“戴著鐐銬跳舞”，只是這里的“鐐銬”是法治的“鐐銬”，是正當(dāng)程序的“牢籠”，其目的正在于公平正義之實(shí)現(xiàn)。因之，在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)擴(kuò)展至三大訴訟法范圍內(nèi)并走向四大檢察之際，新法律監(jiān)督論是對(duì)檢察權(quán)最為全面且符合實(shí)際的概括和提煉。

第三，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代背景下，新法律監(jiān)督論尤為契合這一時(shí)代主題。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)治理最終必然體現(xiàn)為司法治理，檢察機(jī)關(guān)正是我國司法機(jī)關(guān)之一，是司法治理的主體之一。司法機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理，其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在于，以司法的力量，用程序的渠道，化解社會(huì)矛盾，把重大社會(huì)問題引入法律解決的途徑，而不是讓重大社會(huì)問題走向政治化。在司法治理這個(gè)意義上，以訴訟性來解釋和限定法律監(jiān)督的范圍，不僅不是縮小或狹隘了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力作用半徑，毋寧是可以與時(shí)俱進(jìn)地大大拓展檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的范圍。同時(shí)，法律監(jiān)督訴訟論積極重視并肯定檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，在中國司法的語境下，其與法院共同作為司法機(jī)關(guān)，其司法治理的合力將得以進(jìn)一步凸顯，其未來參與現(xiàn)代社會(huì)治理的效果也就更加值得期待。

四、結(jié)論

鑒于理解檢察權(quán)的一元論和多元論進(jìn)路，或失之于過寬泛，或失之于過狹隘，“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”這一理念所提出的“新法律監(jiān)督論”試圖基于現(xiàn)有政治和法律體制的實(shí)際來對(duì)法律監(jiān)督的內(nèi)涵作出新的規(guī)范性解釋。一言以蔽之，哪里有訴訟，哪里就有法律監(jiān)督;并且哪里有訴訟，哪里才有法律監(jiān)督。以訴訟監(jiān)督來概括法律監(jiān)督的規(guī)范內(nèi)涵，堅(jiān)持了我國憲法和法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的法制定位，符合檢察制度起源、演變的一般司法規(guī)律，結(jié)合了我國檢察制度實(shí)際和最新發(fā)展，契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代精神，應(yīng)當(dāng)成為我們對(duì)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的科學(xué)理解和新共識(shí)。

（作者為北京市朝陽區(qū)人民檢察院四級(jí)高級(jí)檢察官）

責(zé)任編輯：尚國敏