新型腐敗的識別要點(diǎn)和懲治策略

程文浩

2021年1月22日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復(fù)雜。黨的十八大以來，黨和國家重拳反腐，大量腐敗案件和涉案人員被查處。在這種高壓態(tài)勢之下，仍然有人不收手，繼續(xù)頂風(fēng)作案。為了降低腐敗行為的敗露風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)黨員干部借助新的作案工具與方法，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的調(diào)查取證難度，從而達(dá)到逍遙法外的目的，新型腐敗由此產(chǎn)生。

新型腐敗的特點(diǎn)

新型腐敗行為的基本出發(fā)點(diǎn)，就是使腐敗行為更加隱蔽，從而提高有關(guān)部門調(diào)查取證的難度。為了達(dá)到這一目的，當(dāng)事人會(huì)綜合采用多種方式方法。

從以權(quán)謀私變?yōu)橐杂绊懥χ\私。以權(quán)謀私是腐敗行為的典型特征。近年來，由于制度建設(shè)不斷完善、權(quán)力監(jiān)督日趨嚴(yán)密，官員直接濫用自身權(quán)力的難度加大、風(fēng)險(xiǎn)提高。在這種情況下，少數(shù)官員改為利用自己的地位和社會(huì)影響力，通過說情、打招呼、協(xié)調(diào)事情等方式為他人“解決問題”，以換取利益回報(bào)。

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在退休之后雖然不再掌握權(quán)力，但其社會(huì)地位和影響力仍在，所以熱衷于此道。例如，2020年5月，滁州市人民檢察院指控，馬鞍山市中級人民法院原院長宋志剛不僅在任職期間大肆濫權(quán)，退休后仍然利用其原職權(quán)和地位形成的便利條件，為他人謀取不正當(dāng)利益，并收受、索取他人現(xiàn)金、購物卡等。

從權(quán)力尋租型腐敗變?yōu)椤笆袌龌瘮　?。與上述以影響力謀私的思路相似，少數(shù)官員不再直接進(jìn)行權(quán)錢交易，而是將其偽裝成正常的市場交易，從而掩蓋其行為的非法本質(zhì)。近年來多地頻頻曝光的“高利轉(zhuǎn)貸”案件，就是典型的例子。所謂“高利轉(zhuǎn)貸”，是指少數(shù)官員先通過借款或貸款等方式獲得資金，然后再以高利率轉(zhuǎn)借他人，以此牟取暴利。例如，浙江省江山市人大常委會(huì)財(cái)政金融工作委員會(huì)原副主任姜和平，就是先找朋友借錢，然后再以高息借給企業(yè)主以賺取利差，五年內(nèi)即獲取利息91.02萬元。此行為看似是你情我愿的民間借貸行為，實(shí)際上屬于典型的公權(quán)私用，因?yàn)榻杩罘较蚬賳T支付的利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常市場水平，本質(zhì)上屬于變相的利益輸送，只不過輸送的利益從明顯非法的賄賂變成了看似合法的“利息”而已。

從直接受賄變?yōu)殚g接受賄。為了降低受賄行為的敗露風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)官員不再直接受賄，而是通過代理人或家屬等間接作案。早在2013年，北京市西城區(qū)人民檢察院反貪局就發(fā)現(xiàn)，其辦理的貪污賄賂案件中很大一部分出現(xiàn)了“行受賄代理人”，官員的親朋好友、某些專家學(xué)者和退休干部成為行受賄犯罪的“專業(yè)經(jīng)紀(jì)人”。所謂代理人交易，就是官員通過親友、中介公司等“代理人”收取賄賂，從而在自己與行賄者之間建立一道“防火墻”。與直接受賄相比，他們借助代理人交易，不僅能夠掩蓋利益輸送過程，而且行為一旦敗露也便于推卸責(zé)任。

在一些案件中，親友家屬成為官員受賄的重要渠道，而且這些人往往自身就經(jīng)商，可以通過商業(yè)活動(dòng)掩蓋利益輸送之實(shí)。例如，湖南省長沙市規(guī)劃局原副局長、郴州市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)原常務(wù)副主任周江，其妻子與他人合伙開著設(shè)計(jì)公司和房地產(chǎn)公司，周江濫用職權(quán)為妻子公司輸送利益，妻子則幫助他收錢。甚至在周江2016年第一次被查處后，周江妻子仍找郴州一家公司董事長索要了此前承諾的賄款20萬元。

從當(dāng)期受賄變?yōu)檠悠谑苜V。判斷官員有受賄行為，需要在濫用權(quán)力和謀取私利這兩個(gè)方面都有確鑿證據(jù)。如果官員濫用權(quán)力但沒有獲得不當(dāng)利益，就難以形成完整的證據(jù)鏈。在這種情況下，少數(shù)官員不惜“延遲滿足”，通過推遲兌現(xiàn)賄賂來掩蓋自身的權(quán)錢交易，將權(quán)力“期權(quán)化”。例如，浙江省嘉興市秀洲區(qū)環(huán)境保護(hù)局原黨組書記、局長周大水收受過近80筆賄款，其中就包含一筆典型的延期賄賂。商人徐某請周大水幫助其公司壟斷秀洲區(qū)的環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)和環(huán)評業(yè)務(wù)，徐某許諾送給周大水約300萬元。為了逃避法律制裁，雙方專門約定這筆賄款將在周大水退休后兌現(xiàn)。

從資產(chǎn)型賄賂變?yōu)闄?quán)益型賄賂。在傳統(tǒng)的官員受賄案中，賄賂主要采用現(xiàn)金、貴重禮品等方式。由于這些資產(chǎn)不易藏匿和轉(zhuǎn)移，暴露風(fēng)險(xiǎn)較高，所以近年來一些賄賂案借助了更為隱蔽而且經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高的權(quán)益性資產(chǎn)。“入干股”是權(quán)益型賄賂的典型方式。與一次性支付現(xiàn)金賄賂相比，干股不僅本身更為隱蔽，而且能夠給當(dāng)事人帶來持續(xù)收益。例如，2015年，個(gè)體商人申某某為感謝時(shí)任云南省景洪市檢察院副檢察長巖溫罕的幫忙和關(guān)照，向其贈(zèng)送了自己在緬甸經(jīng)營的礦石生意中10%的干股。巖溫罕通過持有干股，2016年至2018年分紅超過124萬元。

從現(xiàn)金到干股，賄賂變得日益隱蔽。按照這個(gè)趨勢可以預(yù)測，加密數(shù)字貨幣今后有可能成為新的賄賂類型。比特幣等數(shù)字貨幣不僅具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且完全在虛擬空間支付和流轉(zhuǎn)，司法機(jī)關(guān)調(diào)查取證的難度較大。對于這種變化趨勢，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要有足夠的預(yù)見。

識別新型腐敗行為，要牢牢把握濫用公權(quán)這條主線

新型腐敗花樣翻新、千變?nèi)f化，那么如何才能精確識別新型腐敗行為？腐敗的本質(zhì)在于公權(quán)私用?！八接谩钡姆绞椒椒梢郧ё?nèi)f化，但都是圍繞“公權(quán)”在做文章。例如，看似正常市場交易的“高利轉(zhuǎn)貸”行為，少數(shù)官員為何能夠讓對方接受并支付遠(yuǎn)高于市場水平的利率？其根本原因還在于其身份和權(quán)力。少數(shù)商人正是通過這種看似你情我愿的借貸行為，實(shí)現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部的精準(zhǔn)“圍獵”。因此，在識別新型腐敗行為時(shí)，只要牢牢把握濫用公權(quán)這條主線，就能夠看清這些行為的本質(zhì)。

從這個(gè)意義上講，傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗其實(shí)并沒有本質(zhì)的區(qū)別，手法不同而本質(zhì)相同。隨著時(shí)間的流逝，目前所謂的“新型腐敗”也會(huì)逐漸變成過去式，成為“傳統(tǒng)腐敗”的一部分。

如果把腐敗比作席卷全球的新冠病毒，那么新型腐敗類似于變異病毒。雖然新冠病毒不斷產(chǎn)生刺突蛋白突變，但是病毒的基本結(jié)構(gòu)基本不變。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)有的各種疫苗仍然能對各類變異病毒有著基本的防御能力。這對于我們防治新型腐敗有著深刻的啟迪。在腐敗手法不斷“推陳出新”的情況下，防治腐敗必須抓住其中的“不變”因素，即牢牢抓住公權(quán)這條主線，并盡可能減少“私用”的機(jī)會(huì)。

有效防治新型腐敗，要綜合運(yùn)用制度和技術(shù)兩種工具

制度防治新型腐敗。所謂制度防治腐敗，就是通過建規(guī)立制、嚴(yán)格執(zhí)行和政務(wù)公開，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，壓縮公職人員的自由裁量權(quán)，從根本上減少其以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)。具體地說，制度防治腐敗包含以下任務(wù)：

首先，要將公共權(quán)力壓縮到合理和必要的程度。作為腐敗行為的先決條件，公共權(quán)力是變量而非常量，并具有自我膨脹的天然傾向。在少數(shù)腐敗案件中，少數(shù)官員所濫用的權(quán)力并無合法來源，只是通過部門“紅頭文件”甚至“潛規(guī)則”私自制造。曾經(jīng)一度泛濫的行政審批項(xiàng)目，有的就屬于此例。由于這些私造權(quán)力并不在正式監(jiān)管范圍之內(nèi)，所以被濫用的可能性和自由度極高。因此，通過權(quán)力普查掌握公共權(quán)力的家底，通過法定授權(quán)對權(quán)力進(jìn)行正本清源，最終將權(quán)力的種類和數(shù)量控制在合理必要的程度，是從源頭上預(yù)防腐敗的最重要舉措。

其次，要用制度全面規(guī)范公共權(quán)力的行使過程。權(quán)力歸根結(jié)底是由人來行使，所以難以避免人的主觀性和私心。為了減少權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，必須通過制度合理分權(quán)，防止少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者大權(quán)獨(dú)攬，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定權(quán)力的行使程序，并把決策和執(zhí)行中的自由裁量空間壓縮到可控程度。這是在權(quán)力行使過程中防止腐敗的有效途徑。

再次，要全面公開權(quán)力行使的規(guī)則、過程與結(jié)果。被查處的腐敗案件大量源于群眾舉報(bào)。群眾有效監(jiān)督和舉報(bào)的前提是要了解權(quán)力的行使規(guī)則、過程與結(jié)果。群眾只有同時(shí)了解了應(yīng)然（權(quán)力的行使規(guī)則）和實(shí)然（權(quán)力的實(shí)際行使方式與結(jié)果），并意識到兩者之間存在巨大反差，才能夠發(fā)現(xiàn)腐敗嫌疑并形成有效舉報(bào)。因此，強(qiáng)化政務(wù)公開，全面公布權(quán)力的行使規(guī)則、過程與結(jié)果，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，是防治腐敗的重要保障。

最后，要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度避免利益沖突。“一家兩制”等腐敗問題的根源，在于公私利益沖突。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部家屬經(jīng)商等問題，多年來一直沒有得到徹底解決。領(lǐng)導(dǎo)干部擁有權(quán)力，所以并非普通公民，對其家屬子女的職業(yè)選擇不僅要有明確限制，而且一定要執(zhí)行到位。唯有如此，才能夠真正取信于民，也才能夠從根本上防止出現(xiàn)更多家庭式和家族式腐敗。

技術(shù)防治新型腐敗。技術(shù)防治新型腐敗，是指充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)公職人員的異常行為，提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)腐敗嫌疑并及時(shí)預(yù)警的能力。

腐敗行為與其他違法犯罪行為一樣，雖然當(dāng)事人力求隱蔽作案，但是其行為一定會(huì)留下痕跡，而且在很多案件中，這種痕跡本身十分明顯。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只要有足夠的敏感度和相應(yīng)的技術(shù)手段，就能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗嫌疑。上文提及的曾收受近80筆賄賂的嘉興市秀洲區(qū)環(huán)境保護(hù)局原黨組書記、局長周大水，在任期間每個(gè)月都有人按時(shí)往他的銀行賬戶上打錢，而且每次金額高達(dá)數(shù)萬元，證據(jù)十分明顯。除此之外，公職人員突然大量舉債，或與他人之間發(fā)生大額資金流轉(zhuǎn)，也應(yīng)受到有關(guān)部門的嚴(yán)密監(jiān)控。

這些技術(shù)措施不僅能夠提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題的能力，縮短腐敗行為的潛伏期，而且在客觀上能夠通過及時(shí)干預(yù)，防止當(dāng)事人在錯(cuò)誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，最終小貪變成大貪，大貪變成巨貪。從這個(gè)意義上來講，監(jiān)督其實(shí)是對公職人員最好的保護(hù)。

在防治腐敗的問題上，制度手段與技術(shù)手段相輔相成、不可或缺。在很多情況下，制度本身需要借助技術(shù)手段才能嚴(yán)格執(zhí)行。例如，各地廣泛采用的電子政務(wù)系統(tǒng)，就可以通過嚴(yán)格的程序設(shè)定和精確授權(quán)，有效防止越權(quán)審批等濫用職權(quán)行為，從而在技術(shù)上消除此類腐敗機(jī)會(huì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)只要綜合采用制度手段與技術(shù)手段，并使兩者有效融合，就有望在與新型腐敗的斗爭中取得先機(jī)與上風(fēng)。在可以預(yù)見的未來，新型腐敗仍會(huì)層出不窮，花樣不斷翻新。但只要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)有足夠的戰(zhàn)略定力，始終牢牢把握權(quán)力監(jiān)督這一主線，并對信息技術(shù)的發(fā)展保持高度的敏感性和預(yù)見性，就能夠以不變應(yīng)萬變，變被動(dòng)發(fā)現(xiàn)為主動(dòng)預(yù)防。

腐敗與反腐敗的斗爭將長期進(jìn)行下去，不可能畢其功于一役，對此我們要有清醒的認(rèn)識。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，腐蝕和反腐蝕斗爭長期存在，稍有松懈就可能前功盡棄，反腐敗沒有選擇，必須知難而進(jìn)。

（摘自《人民論壇》2021年6月中。作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心首席專家）