大變局下的全球治理變革：挑戰(zhàn)與前景

蘇長(zhǎng)和

全球治理是指各國(guó)各方通過(guò)共商的方式形成一套制度和執(zhí)行機(jī)制，解決彼此以及國(guó)際社會(huì)共同面臨的問(wèn)題。當(dāng)今世界，各國(guó)的命運(yùn)已經(jīng)緊密聯(lián)系在一起，任何國(guó)家都無(wú)法獨(dú)善其身。一國(guó)的發(fā)展與外部世界互為條件，全球性問(wèn)題如果不能得到有效解決，會(huì)波及很多國(guó)家的內(nèi)部發(fā)展。因此，全球治理的質(zhì)量與各個(gè)國(guó)家休戚相關(guān)。然而，當(dāng)今世界的全球治理體系還存在諸多問(wèn)題，尤其是在百年未有之大變局下，全球治理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)更為突出。習(xí)近平主席在多個(gè)外交場(chǎng)合提到當(dāng)今世界面臨“四大赤字”，其中之一就是治理赤字。這個(gè)治理赤字既針對(duì)國(guó)內(nèi)治理，也針對(duì)全球治理。只有更深層次地把握當(dāng)今全球治理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，才能更有針對(duì)性地對(duì)其改革給出有效方案。

對(duì)抗式制度體系對(duì)全球治理的消極影響

國(guó)家是全球治理中最重要也最有能量的行為體。但是，一國(guó)在全球治理中的行動(dòng)能力取決于其國(guó)內(nèi)政治的穩(wěn)定性和連貫性。當(dāng)前全球治理面臨的最大挑戰(zhàn)是需要各國(guó)集體行動(dòng)的一致性正被日益增加的國(guó)內(nèi)政治極化和內(nèi)部各方相互否決所牽制。換句話說(shuō)，受制于國(guó)內(nèi)政治極化和內(nèi)部各方相互否決的國(guó)家，參與全球治理的意愿和能力受到較大限制。

過(guò)去幾十年對(duì)抗式制度體系在全球范圍的擴(kuò)散是造成這種現(xiàn)象的原因之一。所謂對(duì)抗式制度體系，是指按照制衡和分立原則安排國(guó)內(nèi)政黨、行政、立法、央地關(guān)系的一種制度模式。這種模式在英美學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系中被稱為民主政治，經(jīng)包裝后作為民主政治的唯一模式由美歐等國(guó)通過(guò)對(duì)外政策強(qiáng)行向世界輸出。然而，對(duì)抗式制度體系在越來(lái)越多的國(guó)家政治生活中，表現(xiàn)為黨爭(zhēng)、行政機(jī)構(gòu)與議會(huì)或國(guó)會(huì)之間的相互否決、利益集團(tuán)政治等。實(shí)際上，這不是民主政治，這種制度與民主沒(méi)有關(guān)系，本質(zhì)上是對(duì)抗式制度。七國(guó)集團(tuán)（G7）成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治是典型的對(duì)抗式制度，世界上也有一些國(guó)家移植和復(fù)制了對(duì)抗式制度。對(duì)抗式制度在一國(guó)對(duì)外政策上反映出的特點(diǎn)包括反復(fù)性強(qiáng)、連貫性弱、承諾不穩(wěn)定等。這就帶來(lái)一個(gè)矛盾，全球性議題的治理需要各國(guó)的集體行動(dòng)，但是一些國(guó)家由于內(nèi)部制度具有對(duì)抗式和否決式特點(diǎn)，因此無(wú)法在全球性議題治理上提供確定和連貫的承諾、支持與行動(dòng)。如果這類國(guó)家又是國(guó)際關(guān)系中的大國(guó)，當(dāng)其內(nèi)部出現(xiàn)否決政治時(shí)，全球治理和國(guó)際合作的質(zhì)量勢(shì)必受到影響。

當(dāng)今世界面臨的全球治理難題，恰恰與不少國(guó)家內(nèi)部政治中的對(duì)抗式制度體系有著重要關(guān)聯(lián)。國(guó)內(nèi)政治對(duì)抗式特點(diǎn)越明顯的國(guó)家，其加入或退出國(guó)際合作協(xié)議的隨意性也越高。近年來(lái)，恰恰是以G7成員國(guó)為代表的國(guó)內(nèi)政治呈現(xiàn)較強(qiáng)對(duì)抗式特點(diǎn)的所謂民主國(guó)家，試圖在世界上組織所謂“民主國(guó)家聯(lián)盟”，為全球治理提供方案。如果人們明白了對(duì)抗式制度不是民主政治制度，就有充足的理由懷疑這類國(guó)家往往不是全球治理的貢獻(xiàn)者，而是全球治理與國(guó)際合作的阻礙者。特別是個(gè)別大國(guó)，其國(guó)內(nèi)政治的分裂和對(duì)抗以及外交政策的隨意性已經(jīng)對(duì)全球治理和國(guó)際合作構(gòu)成嚴(yán)重干擾。

因此，現(xiàn)在需要對(duì)這種對(duì)抗式制度體系進(jìn)行深刻反思。21世紀(jì)的世界政治需要各國(guó)合作和集體行動(dòng)的領(lǐng)域和議題越來(lái)越多，這是全球治理備受關(guān)注的原因所在。但是，如果越來(lái)越多的國(guó)家因?qū)故街贫榷萑雵?guó)內(nèi)政治分裂，其在全球治理和國(guó)際合作上的意愿和能力將大打折扣。

全球治理中的承諾和執(zhí)行問(wèn)題

全球治理需要跨國(guó)間的各方合作，也需要相關(guān)國(guó)家國(guó)內(nèi)的政治支持。近年來(lái)，雖然各國(guó)就諸多全球治理方案和倡議達(dá)成了協(xié)議，但一到國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)域，要么協(xié)議被否決，要么有的國(guó)家批準(zhǔn)后又退出，要么有的國(guó)家退出后又要加入，全球治理和國(guó)際合作方案被視為兒戲。也就是說(shuō)，一些國(guó)家對(duì)全球治理的保證和承諾是脆弱的，這是當(dāng)前全球治理的一大難題。個(gè)別大國(guó)雖然聲稱支持以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，但在面對(duì)國(guó)際合作協(xié)議時(shí)，總是抱著“現(xiàn)在簽署、將來(lái)撕毀”或者“現(xiàn)在撕毀、將來(lái)恢復(fù)”的心態(tài)，這不是負(fù)責(zé)任大國(guó)應(yīng)有的表現(xiàn)。

過(guò)去美歐等國(guó)的政治學(xué)和國(guó)際關(guān)系學(xué)者宣稱，民主國(guó)家會(huì)更好地遵守國(guó)際承諾。如今，政治學(xué)界和國(guó)際關(guān)系學(xué)界需要重新評(píng)判西方的政治制度，這類制度現(xiàn)已不可用“民主”定義了，用對(duì)抗式制度或許更能形象地概括并幫助世人準(zhǔn)確地加以理解。恰恰是國(guó)內(nèi)采取對(duì)抗式制度的國(guó)家，在全球治理履約和執(zhí)行上出了不少問(wèn)題。黨爭(zhēng)、利益集團(tuán)政治、中央與地方矛盾、地域利益固化等，在相關(guān)國(guó)家通過(guò)一套對(duì)抗式安排予以制度化，其內(nèi)部各方之間經(jīng)常處于相互否決的狀態(tài)，從而使該國(guó)作出的國(guó)際承諾表現(xiàn)出脆弱性和隨意性。這類國(guó)家一旦違背國(guó)際承諾，常以國(guó)內(nèi)奉行“民主政治”的名義進(jìn)行詭辯，美國(guó)就是對(duì)抗式制度體系的一個(gè)典型。通過(guò)了解對(duì)抗式制度的概念和理論，能夠幫助人們理解美國(guó)在全球治理重要合作協(xié)議上如此多變的原因。值得注意的是，美國(guó)經(jīng)常污蔑中國(guó)違反國(guó)際合作協(xié)議或者履約不力，但事實(shí)上中國(guó)的制度體系具有合作協(xié)商的性質(zhì)，這種制度體系恰恰為作出有力的全球治理承諾并積極履約提供了重要的政治保障。

過(guò)去幾十年，不少國(guó)家復(fù)制了對(duì)抗式制度體系。有的政治學(xué)者認(rèn)為這是民主化浪潮。實(shí)際并非如此，這不是民主化，這是對(duì)抗式制度體系的擴(kuò)散。20世紀(jì)90年代，部分西方政治學(xué)者將民主與全球治理聯(lián)系起來(lái)，實(shí)際上是通過(guò)移花接木的方式用民主代替了對(duì)抗式制度體系的概念。全球治理當(dāng)然需要民主，但需要的不是對(duì)抗式制度體系那種“民主”，而是秉持共商共建共享理念下的國(guó)際關(guān)系民主化。如果對(duì)抗式制度體系仍然在世界范圍內(nèi)推行，必將使國(guó)際社會(huì)對(duì)全球治理的承諾和執(zhí)行變得渙散無(wú)力。

全球治理中多方力量的分化

參與全球治理行動(dòng)的力量是多元的。國(guó)家是全球治理的主角，而體現(xiàn)一國(guó)在全球治理中行動(dòng)能力的是一國(guó)政府。過(guò)去幾十年，受到新自由主義小政府、弱政府、政府為惡、有限政府、公共部門(mén)私有化等理論影響，很多國(guó)家政府的執(zhí)政能力未能提升甚至在不斷下降，其參與全球治理的意愿和行動(dòng)愈發(fā)有限。此外，在政府公共服務(wù)外包理論的影響下，原本應(yīng)該承擔(dān)全球治理作用的國(guó)家政府，越發(fā)被非政府組織所取代，從而在全球治理中出現(xiàn)政府缺位、失位的現(xiàn)象。

同時(shí)，全球治理領(lǐng)域還出現(xiàn)兩個(gè)引人關(guān)注的現(xiàn)象。一是跨國(guó)公司利用巨大的財(cái)力影響相關(guān)國(guó)際組織，將自身議程嵌入全球治理議程中，使之變成全球性議程。這看上去對(duì)國(guó)際組織有益，解決了國(guó)際組織經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，但由此卻使國(guó)際組織的獨(dú)立性和中立性受到干擾。國(guó)際組織本是在全球治理中代表各國(guó)履行責(zé)任的，如果更多的跨國(guó)公司通過(guò)資本影響甚至左右國(guó)際組織在全球公共問(wèn)題上的議程設(shè)置，如大型跨國(guó)醫(yī)藥公司對(duì)衛(wèi)生健康類組織、國(guó)際種子公司對(duì)糧農(nóng)類組織等產(chǎn)生政策性影響，國(guó)際組織在全球治理中的作用和聲譽(yù)必然會(huì)降低。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與過(guò)去幾十年新自由主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)國(guó)際組織公共管理實(shí)踐的影響密不可分。

二是行會(huì)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織等在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中擁有較大權(quán)力。但是，一些行會(huì)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織并非其標(biāo)榜的完全中立、非黨派或非政治性，許多聲稱自己為中立、非黨派、獨(dú)立的非政府組織，恰恰是高度政治化的。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)體系具有較強(qiáng)的資本主義屬性，在這一本質(zhì)屬性沒(méi)有改變之前，一些行會(huì)、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織，往往與霸權(quán)國(guó)家的利益緊密結(jié)合在一起，其運(yùn)作的目的在于維護(hù)有利于霸權(quán)國(guó)家的全球經(jīng)濟(jì)體系。

全球治理中多方力量的分化——政府能力的衰退、大型私人跨國(guó)公司對(duì)國(guó)際組織中立性的干擾、缺乏約束的非政府組織等，與過(guò)去幾十年新自由主義全球治理理念的推行密不可分。今天人們反思全球治理存在的問(wèn)題，應(yīng)該從反思和批判新自由主義全球治理理念開(kāi)始，逐步尋找和探索真正有利于全球治理的思想理念和解決方案。

新型全球治理需堅(jiān)持真正的

多邊主義

全球治理的實(shí)踐應(yīng)基于多邊主義理念，各國(guó)各方圍繞全球公共問(wèn)題的治理采取共商共建共享的方式的確體現(xiàn)了多邊主義。但是在實(shí)踐中，多邊主義正面臨被扭曲的困境。新型全球治理應(yīng)當(dāng)校正當(dāng)前全球治理中被濫用的多邊主義概念，回歸真正的多邊主義本義。具體方向應(yīng)該包括以下幾點(diǎn)。

一是堅(jiān)持開(kāi)放性或互不歧視原則。美歐等西方國(guó)家聲稱自身基于多邊主義來(lái)引領(lǐng)國(guó)際關(guān)系和全球治理時(shí)，不應(yīng)以某種價(jià)值觀、發(fā)展程度等因素將其他國(guó)家刻意排除在外。也就是說(shuō)，一種基于多邊主義理念形成的國(guó)家集團(tuán)、國(guó)際機(jī)制、國(guó)際組織，不應(yīng)以否定或歧視其他正當(dāng)存在的機(jī)制和組織為目標(biāo)。如若不然，這種所謂的多邊組織或集團(tuán)就不具有多邊主義性質(zhì)，而是舊國(guó)際關(guān)系中的聯(lián)盟政治和陣營(yíng)政治。美國(guó)拜登政府大肆宣揚(yáng)所謂的自由國(guó)際秩序、自由世界聯(lián)盟，就帶有嚴(yán)重的歧視性。這種所謂的自由國(guó)際秩序以“自由—專制”的敘事，將世界一分為二，其既不是自由的，也不是國(guó)際的。一些國(guó)家不愿意加入這個(gè)所謂的自由世界聯(lián)盟，并非這些國(guó)家不自由，而是因?yàn)檫@個(gè)所謂的自由國(guó)際秩序具有很強(qiáng)的攻擊性。有的國(guó)家將自由國(guó)際秩序（Liberal International Order）直接改成了自由干涉秩序（Liberal Intervention Order），就是這個(gè)道理。當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中的一些國(guó)家集團(tuán)，如G7，不是基于真正的多邊主義理念而形成的機(jī)制或組織，卻聲稱代表國(guó)際社會(huì)進(jìn)行全球治理。

二是堅(jiān)持相容性或互不排斥原則。一個(gè)基于真正的多邊主義理念而形成的機(jī)制或組織，應(yīng)該同既有的基于多邊主義理念形成的全球治理機(jī)制或組織進(jìn)行對(duì)話，二者間應(yīng)是互為補(bǔ)充、相互融合的關(guān)系，而不應(yīng)是排斥、對(duì)抗、沖突的關(guān)系?；谡嬲亩噙呏髁x理念，中國(guó)創(chuàng)設(shè)了“一帶一路”倡議、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等。這些機(jī)制與聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程及其他開(kāi)發(fā)性銀行等一直保持對(duì)話關(guān)系而不是對(duì)抗關(guān)系。美國(guó)外交理論家和史學(xué)家經(jīng)常將冷戰(zhàn)前夕美國(guó)針對(duì)歐洲的馬歇爾計(jì)劃說(shuō)成是多邊主義理念指導(dǎo)下的地區(qū)發(fā)展援助計(jì)劃，但該計(jì)劃實(shí)際上旨在遏制蘇聯(lián)及社會(huì)主義國(guó)家，具有很強(qiáng)的排他性，并非真正的多邊主義。

三是堅(jiān)持互利性或互不相害原則。一些國(guó)家或者國(guó)家集團(tuán)奉行的多邊主義或者實(shí)行的多邊外交，在實(shí)現(xiàn)特定國(guó)家群體利益的同時(shí)，不應(yīng)該以損害群體外國(guó)家利益為代價(jià);其在實(shí)現(xiàn)一部分國(guó)家群體外交目標(biāo)時(shí)，不應(yīng)該針對(duì)其他國(guó)家或國(guó)家群體?；ゲ幌嗪υ瓌t是判定多邊主義性質(zhì)組織的重要標(biāo)準(zhǔn)，它可以幫助人們將保護(hù)性貿(mào)易集團(tuán)、軍事聯(lián)盟（如北約）從多邊主義中剔除。部分美國(guó)國(guó)際關(guān)系理論學(xué)者甚至將北約視為多邊主義理念的杰作，但其顯然只是一個(gè)針對(duì)域外國(guó)家并威脅到地區(qū)安全的擴(kuò)張性軍事聯(lián)盟集團(tuán)，而非基于多邊主義理念打造的共同安全合作機(jī)制。

全球治理變革的前景

與20世紀(jì)相比，21世紀(jì)的國(guó)際關(guān)系出現(xiàn)了很大變化。各國(guó)來(lái)往如此密切、權(quán)益如此關(guān)聯(lián)、面臨的共同議題如此迫切，使得全球治理變得越來(lái)越重要，但當(dāng)前全球治理仍面臨很多挑戰(zhàn)。本文列述的國(guó)際社會(huì)面臨的治理赤字的根源，也是當(dāng)今全球治理改革的難題所在。各國(guó)各方要推動(dòng)建設(shè)一個(gè)更好的新型全球治理體系，部分取決于對(duì)這類棘手難題的創(chuàng)造性解決。以對(duì)抗式制度對(duì)全球治理造成的障礙為例，當(dāng)今世界不少國(guó)家都內(nèi)生或移植了這套制度體系，由于新型國(guó)際關(guān)系建立在尊重各國(guó)內(nèi)部不同制度的基礎(chǔ)之上，因此在不改變一些國(guó)家內(nèi)部已經(jīng)定型的對(duì)抗式制度前提下，各國(guó)可以通過(guò)更為緊密的、具有中長(zhǎng)期規(guī)劃意義的跨國(guó)行政合作來(lái)提高地區(qū)和全球治理能力。這類跨國(guó)行政合作近些年來(lái)在一些地區(qū)治理以及中國(guó)同對(duì)抗式政治制度國(guó)家的合作中越來(lái)越多。此外，當(dāng)前全球治理問(wèn)題有時(shí)還與各國(guó)內(nèi)部政策產(chǎn)生的負(fù)外部性有關(guān)。國(guó)際社會(huì)或外部世界固然不能動(dòng)輒干涉他國(guó)內(nèi)部的公共政策，但是主權(quán)國(guó)家在制定政策時(shí)，確實(shí)愈來(lái)愈需要主動(dòng)將自身利益與他國(guó)合理關(guān)切結(jié)合起來(lái)評(píng)估。各國(guó)須意識(shí)到，一個(gè)互聯(lián)互通的世界意味著各國(guó)之間的關(guān)聯(lián)利益日益增加，關(guān)聯(lián)利益實(shí)際上構(gòu)成了新型國(guó)際關(guān)系的一個(gè)重要基礎(chǔ)?？梢栽O(shè)想，一個(gè)大國(guó)若將自身利益和外部合理利益關(guān)切相結(jié)合并以此制定內(nèi)外政策，且將這些政策逐步程序化制度化，其必將在引領(lǐng)國(guó)際關(guān)系發(fā)展和推動(dòng)新型全球治理方面產(chǎn)生極大的示范效應(yīng)。

如何構(gòu)建一個(gè)既尊重各國(guó)主權(quán)又避免各國(guó)各自為政的全球治理體系，是全球治理變革和任何一個(gè)全球治理方案都必須面對(duì)和思考的問(wèn)題。全球治理內(nèi)在需要的國(guó)際合作與主權(quán)制度的排他性之間看似是一對(duì)矛盾關(guān)系，但我們對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不應(yīng)僅停留在非此即彼或相互取代的層次上。如果全球治理僅僅被理解為削弱國(guó)家主權(quán)甚至干涉國(guó)家內(nèi)政，這種全球治理理念必然不會(huì)被國(guó)際社會(huì)所接受，這也是過(guò)去一段時(shí)間個(gè)別國(guó)家的全球治理觀和實(shí)踐為世人所詬病的原因。同樣，認(rèn)為一國(guó)完全可以不考慮他國(guó)正當(dāng)合理關(guān)切從而在國(guó)際社會(huì)自行其是，更無(wú)益于各國(guó)解決共同面臨的全球性問(wèn)題。因此，全球治理變革方向及可行方案的設(shè)計(jì)，就在于將擴(kuò)展國(guó)際合作與維護(hù)主權(quán)制度更好地協(xié)調(diào)而不是簡(jiǎn)單對(duì)立起來(lái)，這也是構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系的方向所在。

作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、教授