基于15分鐘生活圈的老舊小區(qū)公共設(shè)施服務(wù)水平分析及對(duì)策研究
——以廈門(mén)島內(nèi)為例

吳晨玨

(廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建廈門(mén) 361000 )

0 引言

習(xí)近平總書(shū)記指出，要加快老舊小區(qū)改造，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2017年年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將廈門(mén)列為15個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)之一。2018年，住建部發(fā)布新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，首次將生活圈應(yīng)用到居住區(qū)分級(jí)控制中[1]，提出十五分鐘生活圈居住區(qū)概念。2020年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確相關(guān)工作的具體要求。

1 概念界定

(1)老舊小區(qū)定義

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市或縣城(城關(guān)鎮(zhèn))建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)(含單棟住宅樓)。各地要結(jié)合實(shí)際，合理界定本地區(qū)改造對(duì)象范圍，重點(diǎn)改造2000年年底前建成的老舊小區(qū)。

(2)15分鐘生活圈定義

生活圈理念是以人的步行時(shí)間作為設(shè)施分級(jí)配套的出發(fā)點(diǎn)，突出居民能夠在適宜的步行時(shí)間內(nèi)滿(mǎn)足相應(yīng)的生活服務(wù)需求，便于引導(dǎo)配套設(shè)施的合理布局。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》及《廈門(mén)市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2016)》，十五分鐘生活圈居住配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)要求如表1所示。

表1 生活圈居住配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)

1 研究對(duì)象

1.1 老舊小區(qū)分類(lèi)

根據(jù)現(xiàn)狀基礎(chǔ)分析，從公共服務(wù)設(shè)施使用需求的角度出發(fā)，本文將老舊小區(qū)分為三類(lèi)：居住型、產(chǎn)業(yè)型和旅游型如表2所示。

表2 老舊小區(qū)分類(lèi)表

(1)居住型老舊小區(qū)

居住型老舊小區(qū)，即以主要街巷、道路為界形成一塊比較完整的區(qū)域，主要分布在思明區(qū)老城區(qū)中心，如湖濱一至四里、蓮花一至五村、同安老城區(qū)等，為建于20世紀(jì)50年代～80年代磚混、磚石、磚木結(jié)構(gòu)或預(yù)制板結(jié)構(gòu)住宅。

(2)產(chǎn)業(yè)型老舊小區(qū)

產(chǎn)業(yè)型老舊小區(qū)，即位于主要產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊的老舊小區(qū)，主要分布于湖里區(qū)和杏林老工業(yè)區(qū)。隨著廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，建設(shè)了一批住宅和工人新村，供職工及其家眷居住，如有代表性的海天小區(qū)、南山小區(qū)、康樂(lè)小區(qū)等。

(3)旅游型老舊小區(qū)

旅游型老舊小區(qū)，即位于主要旅游景區(qū)或歷史城區(qū)周邊的老舊小區(qū)，如中華片區(qū)、營(yíng)平片區(qū)及廈港片區(qū)等老住宅，以及獨(dú)具地方建筑特色的閩南大厝宅。

1.2 樣本選取

由于廈門(mén)58%的老舊小區(qū)分布于廈門(mén)島內(nèi)，因此本文在廈門(mén)島內(nèi)選取3個(gè)樣本片區(qū)，作為本次主要研究對(duì)象。其中，居住型老舊小區(qū)的研究樣本為將軍祠片區(qū)，如圖1所示。產(chǎn)業(yè)型老舊小區(qū)選取的研究樣本為湖里老工業(yè)片區(qū)，如圖2所示。旅游型老舊小區(qū)選取的研究樣本為中山路片區(qū)，如圖3所示。

圖1 將軍祠片區(qū)老舊小區(qū)樣本范圍

圖2 湖里老工業(yè)片區(qū)老舊小區(qū)樣本范圍

圖3 中山路片區(qū)老舊小區(qū)樣本范圍

2 老舊小區(qū)公共設(shè)施服務(wù)水平評(píng)價(jià)

2.1 評(píng)價(jià)模型

總體評(píng)價(jià)模型采用移動(dòng)搜尋法，計(jì)算公式如下：

其中，Rj是該單元的服務(wù)設(shè)施評(píng)分，pk是搜尋區(qū)域內(nèi)居民點(diǎn)的人口總數(shù)，Sj是搜尋范圍內(nèi)居民人口數(shù)量，Q是居民對(duì)設(shè)施的總體滿(mǎn)意度，G是范圍內(nèi)的設(shè)施規(guī)模評(píng)價(jià)指標(biāo)。

設(shè)施規(guī)模達(dá)標(biāo)率評(píng)價(jià)模型的計(jì)算公式如下：

其中，fk是單項(xiàng)設(shè)施評(píng)價(jià)結(jié)果，Gj是總體設(shè)施規(guī)模評(píng)價(jià)結(jié)果，Lj是該單元內(nèi)各類(lèi)設(shè)施的建筑面積或?qū)W位數(shù)，Tk是《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的最小面積或?qū)W位需求。

服務(wù)能力滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)模型的計(jì)算公式如下：

Q為滿(mǎn)意度，n為選擇對(duì)應(yīng)滿(mǎn)意度水平的人數(shù)，N為總?cè)藬?shù)。

2.2 樣本分析

從設(shè)施分布及規(guī)模、設(shè)施服務(wù)滿(mǎn)意度和設(shè)施服務(wù)覆蓋率對(duì)3個(gè)樣本片區(qū)進(jìn)行分析，如圖4～圖6所示，總體評(píng)價(jià)結(jié)果如表3所示。綜合得分最高的為中山路片區(qū)，其次為湖里老工業(yè)片區(qū)，分?jǐn)?shù)最低的為將軍祠片區(qū)。

表3 各片區(qū)設(shè)施規(guī)模評(píng)價(jià)結(jié)果一覽表

圖4 將軍祠片區(qū)設(shè)施服務(wù)覆蓋率情況

圖5 湖里老工業(yè)片區(qū)設(shè)施服務(wù)覆蓋率情況

圖6 中山路片區(qū)設(shè)施服務(wù)覆蓋率情況

2.3 存在問(wèn)題

(1)共性問(wèn)題

①各片區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置問(wèn)題最為突出的為公共停車(chē)位，缺口較大。

②居民對(duì)社區(qū)服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心、老年日間照料中心反映的主要問(wèn)題，均為服務(wù)項(xiàng)目不足。

③各片區(qū)室外活動(dòng)場(chǎng)地規(guī)?；緷M(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)，但居民仍對(duì)活動(dòng)場(chǎng)地的滿(mǎn)意度不高，認(rèn)為活動(dòng)場(chǎng)地偏小或設(shè)施配備不齊全。

④普遍反映幼兒園學(xué)位不足，主要原因是公立幼兒園的配置缺口較大。

(2)差異性問(wèn)題

①居住型老舊小區(qū)——將軍祠片區(qū)

該類(lèi)型的老舊小區(qū)以居住功能為主，位于城市中心區(qū)域，人口密度較高，道路建設(shè)完善，設(shè)施覆蓋率高。但由于建設(shè)時(shí)間較早，公共服務(wù)設(shè)施普遍存在設(shè)備老舊或規(guī)模缺口較大的問(wèn)題。將軍祠片區(qū)老齡化率高達(dá)17.5%，大部分社區(qū)用房的規(guī)模不足，其中老年日間照料中心急需改善擴(kuò)建。

②產(chǎn)業(yè)型老舊小區(qū)——湖里老工業(yè)片區(qū)

該類(lèi)型的老舊小區(qū)以居住和產(chǎn)業(yè)功能為主，位于城市中心的拓展區(qū)域，人口密度和路網(wǎng)密度均較低，由于建設(shè)時(shí)間較晚，公共服務(wù)設(shè)施的配置規(guī)?；灸軡M(mǎn)足要求。湖里老工業(yè)片區(qū)大部分設(shè)施規(guī)模尚可，但設(shè)施可達(dá)性較差，造成滿(mǎn)意度較低的原因，除了大型設(shè)施的配套差異外，只能從兩個(gè)方面來(lái)解釋?zhuān)阂皇蔷用竦臐M(mǎn)意度水平中貢獻(xiàn)度更多的是設(shè)施的服務(wù)管理水平；二是現(xiàn)有設(shè)施與居民的需求不匹配，設(shè)施使用率低下[2]。

③旅游型老舊小區(qū)——中山路片區(qū)

該類(lèi)型的老舊小區(qū)以旅游和商業(yè)功能為主，位于旅游景區(qū)或景區(qū)附近，由于居住功能逐漸向商業(yè)功能轉(zhuǎn)換，居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求逐漸降低。中山路片區(qū)雖人口密度最大，部分設(shè)施規(guī)模存在缺口，但設(shè)施滿(mǎn)意度較高，原因在于該片區(qū)業(yè)態(tài)豐富，可達(dá)到功能互補(bǔ)的作用。因此，該片區(qū)的提升重點(diǎn)在于優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施的環(huán)境品質(zhì)，提高服務(wù)質(zhì)量。

3 提升對(duì)策

3.1 空間整合

(1)優(yōu)化社區(qū)規(guī)模，整合設(shè)施空間

老舊小區(qū)用地局促，大部分社區(qū)服務(wù)用房無(wú)法達(dá)到配置標(biāo)準(zhǔn)。由于這些片區(qū)路網(wǎng)密度較高，設(shè)施可達(dá)性較好，服務(wù)覆蓋率高，因此，可通過(guò)適當(dāng)合并部分社區(qū)，將社區(qū)服務(wù)用房整合設(shè)置，從而解決設(shè)施用房不足的問(wèn)題。

(2)利用低效用地，新建公共設(shè)施

現(xiàn)狀片區(qū)內(nèi)存在部分已收儲(chǔ)用地、邊角地及廠房用地，目前作為停車(chē)場(chǎng)或保持空置狀態(tài)。這些用地布局散亂、利用粗放、使用效益低下。規(guī)劃可盤(pán)活該部分低效用地，結(jié)合教育專(zhuān)項(xiàng)、醫(yī)療專(zhuān)項(xiàng)等上位規(guī)劃補(bǔ)足公共服務(wù)設(shè)施短板。

(3)建立共享空間，補(bǔ)充室外場(chǎng)地

老舊社區(qū)普遍存在室外活動(dòng)場(chǎng)地不足的問(wèn)題，同時(shí)，社區(qū)內(nèi)往往地面空間局促，空地零散且常作為停車(chē)場(chǎng)使用，因此須充分利用閑置空間，積極探索空間拓展的可能性，如宅前屋后的公共綠地、公共場(chǎng)所的屋頂空間、主干道兩側(cè)綠化帶等。同時(shí)，亦可限時(shí)開(kāi)放學(xué)校操場(chǎng)空間，共享校園體育設(shè)施。為居民提供室外活動(dòng)場(chǎng)所的同時(shí)，提升公共環(huán)境品質(zhì)，激發(fā)社區(qū)活力。

(4)差異供給公共停車(chē)設(shè)施，構(gòu)建高品質(zhì)慢行系統(tǒng)

根據(jù)路網(wǎng)條件、公共交通條件、現(xiàn)狀停車(chē)供給和整體交通系統(tǒng)情況，制定分片區(qū)差異化的公共停車(chē)供給模式。針對(duì)居民主要采用慢行的出行方式前往公共服務(wù)設(shè)施的特征，塑造通達(dá)連續(xù)的慢行網(wǎng)絡(luò)、安全舒適的慢行環(huán)境、宜人便捷的慢行設(shè)施，以提高各級(jí)生活圈公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性與易達(dá)性。

3.2 實(shí)施機(jī)制

(1)引入社會(huì)資本，提供多元化的供給保障制度

城市更新是城市再開(kāi)發(fā)的綜合發(fā)展過(guò)程，政府治理和市場(chǎng)化運(yùn)行是其中最重要的兩股力量[3]。推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施多種供給模式的發(fā)展，不僅可以促進(jìn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提高政府工作效率，還能更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管與服務(wù)管理的作用，并能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)創(chuàng)新、創(chuàng)造的先天優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

(2)針對(duì)不同類(lèi)型的小區(qū)編制公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)

目前老舊小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的非均等化，主要表現(xiàn)在各類(lèi)設(shè)施的硬件規(guī)模上，重點(diǎn)在于建設(shè)條件的差異。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新完善不同類(lèi)型的老舊小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)管理由粗放式轉(zhuǎn)向精細(xì)化。

(3)提高公共服務(wù)設(shè)施供給的有效性

“提供設(shè)施”不等于“提供服務(wù)”，只有滿(mǎn)足了居民真實(shí)需求的供給才能稱(chēng)為有效供給。在公共服務(wù)設(shè)施的配套過(guò)程中，應(yīng)該在充分調(diào)研居民真實(shí)需求的基礎(chǔ)上，契合居民的需求。在實(shí)際的供給中，需要突破設(shè)施場(chǎng)地在功能上的唯一性和固定性，以貼近對(duì)象人群的生活方式。同時(shí)，通過(guò)單一地塊在不同時(shí)間內(nèi)的循環(huán)使用，以提高設(shè)施的空間效率。結(jié)合社區(qū)規(guī)劃編制和社區(qū)規(guī)劃師制度明細(xì)“實(shí)施線(xiàn)”，加強(qiáng)規(guī)劃在社區(qū)層面的有效引導(dǎo)作用，建立有效居民需求反饋赫爾動(dòng)態(tài)更新機(jī)制[4]。

(4)疏散老舊小區(qū)人口，優(yōu)化社區(qū)規(guī)模

充分依托舊城的歷史文化資源、商業(yè)商務(wù)氛圍，明確老舊小區(qū)功能定位，配套相應(yīng)服務(wù)設(shè)施，疏解過(guò)多的人口，完成舊城區(qū)到城市發(fā)展新區(qū)的轉(zhuǎn)移，緩解老城區(qū)設(shè)施壓力，最終實(shí)現(xiàn)舊城內(nèi)人口的合理布局與設(shè)施的合理供應(yīng)。

4 結(jié)語(yǔ)

本課題貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“提升本島、跨島發(fā)展”重要戰(zhàn)略，落實(shí)“島內(nèi)大提升，島外大發(fā)展”工作部署，從研究思路、技術(shù)手段和研究結(jié)論三個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新，提出創(chuàng)新的研究范式，提供可推廣的分析模型，提高老舊小區(qū)改造工作效率。