自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
——以向海國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例

龔心語,黃寶榮,鄧 冉,黃 凱,孫 晶,張叢林,*

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院, 北京 100190 2 北京林業(yè)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100083 3 成都理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，成都 610059 4 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所, 北京 100081

草原生態(tài)系統(tǒng)是我國陸生生態(tài)系統(tǒng)中面積最大的一部分,各類天然草原近4億hm2,約占國土面積的2/5[1]。草原是重要的動(dòng)植物資源庫,對(duì)維護(hù)生物多樣性具有重要意義；同時(shí),草原還有保持水土、涵養(yǎng)水源和防風(fēng)固沙固碳等功能[2-4]。我國自然保護(hù)區(qū)中有大面積的草原,其中,以草原草甸類型為主的自然保護(hù)區(qū)達(dá)41個(gè),而森林、濕地等其他類型保護(hù)區(qū)中也包含草原生態(tài)系統(tǒng)[5]。然而,由于過度放牧,我國很多自然保護(hù)區(qū)面臨草地資源面積減少、質(zhì)量下降、生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化等問題,影響了我國自然保護(hù)區(qū)的整體保護(hù)成效[6]。近年來,綠盾、綠劍、中央環(huán)保督察等針對(duì)自然保護(hù)區(qū)開展的監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)使得這一問題更加集中和尖銳地暴露出來。

針對(duì)我國草原生態(tài)系統(tǒng)被破壞的問題,我國自2003年起在西部11個(gè)省區(qū)實(shí)行退牧還草工程。該工程實(shí)行以草定畜的方式控制載畜量,按草原類型和區(qū)域范圍給予草原圍欄建設(shè)資金和飼料糧補(bǔ)助。2011年,《關(guān)于完善退牧還草政策的意見》對(duì)該政策補(bǔ)助費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整,一是提高中央投資補(bǔ)助,對(duì)禁牧封育的草原每年給予90 元/hm2的禁牧補(bǔ)償,并設(shè)立了5年的補(bǔ)助周期；二是實(shí)行草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)禁牧區(qū)外未超載的牧民每年獎(jiǎng)勵(lì)22.5 元 hm-2。2017年禁牧區(qū)補(bǔ)償提高至112.5 元 hm-2a-1,草畜平衡區(qū)補(bǔ)助提高至37.5 元 hm-2a-1。在地方層面,為了響應(yīng)國家退牧還草政策,吉林省采取了相應(yīng)措施,從“十二五”開始,吉林省就針對(duì)省內(nèi)各地實(shí)際情況設(shè)置了退牧還草補(bǔ)償方案,之后也一直在不斷落實(shí)調(diào)整補(bǔ)償方案,但目前向海自然保護(hù)區(qū)并未出臺(tái)明確的退牧還草補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致2020年6月,通榆縣部分牧民因不滿禁牧令的實(shí)行而將牲畜驅(qū)趕至保護(hù)區(qū)管理局外圍進(jìn)行抗議。現(xiàn)行政策存在的主要問題包括：(1)退牧還草工程主要針對(duì)我國幾大牧區(qū),國家層面并沒有針對(duì)自然保護(hù)區(qū)退牧還草的專項(xiàng)政策；(2)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償政策劃分區(qū)域范圍較廣,未有效區(qū)分自然保護(hù)區(qū)中草原所在的功能分區(qū)；(3)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅考慮草原類型和區(qū)域范圍,沒有對(duì)牧民的類型進(jìn)行區(qū)分,容易對(duì)不同牧民采取“一刀切”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),可能造成不同類型牧民間的不滿情緒。缺乏行之有效的退牧還草補(bǔ)償機(jī)制造成很多自然保護(hù)區(qū)退牧還草效果不理想[7]。而退牧還草補(bǔ)償機(jī)制的核心之一是制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高,將增加政府的財(cái)政壓力；但如果偏低,將使牧民的生計(jì)得不到有效保障,并造成保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與牧民矛盾尖銳、關(guān)系緊張,退牧還草的效果難以持續(xù)[8-9]。在此背景下,研究自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于提高保護(hù)區(qū)內(nèi)草原的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障牧民的生計(jì)具有重要意義。

1 文獻(xiàn)綜述

生態(tài)補(bǔ)償在國外通常被稱為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)[10],通過這種向生態(tài)環(huán)境保護(hù)者支付一定費(fèi)用的方法,鼓勵(lì)保護(hù)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境[11]。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容之一,多年來,國內(nèi)外學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了諸多研究[12-17]。其中,草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)重要分支。當(dāng)前,與自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的研究主要集中三個(gè)方面。

(1)識(shí)別牧民退牧還草意愿的關(guān)鍵影響因素。已有研究主要運(yùn)用logistic分析[18-19]、列聯(lián)表獨(dú)立性檢驗(yàn)[20]、probit和logit分析[21-23]以及最優(yōu)尺度回歸分析[24]等方法對(duì)牧民退牧還草意愿的影響因素進(jìn)行識(shí)別,提出的主要影響因素包括文化程度[19, 24]、草場面積[22, 24]、牲畜數(shù)量[19, 21]、家庭人口[25-26]、家庭收入[24, 27-28]、補(bǔ)償金額[26]、牧民對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的重要性比較[29]等。

(2)計(jì)算退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。已有研究主要利用養(yǎng)殖牲畜價(jià)值、擁有草原面積、人均收入、牧民意愿和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等指標(biāo),通過機(jī)會(huì)成本法[30-32]、直接成本法[33]、市場價(jià)值法[33]、意愿調(diào)查法[21]、最小數(shù)據(jù)法[34]、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法[35-36]、灰色關(guān)聯(lián)分析法[37]等方法計(jì)算退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由85.95 元 hm-2a-1到1751.85 元 hm-2a-1不等。與此同時(shí),與自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的研究較少[38-40],主要利用草原面積、養(yǎng)殖牲畜價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等指標(biāo),通過機(jī)會(huì)成本法、費(fèi)用分析法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法和生態(tài)足跡法等方法進(jìn)行計(jì)算。

(3)為不同的補(bǔ)償客體選擇適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。已有研究根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的成本效益[30]、補(bǔ)償區(qū)域的差異[38]、農(nóng)戶收入的改善程度[41]、草地載畜量[42]等選擇適用于不同類型補(bǔ)償客體的退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

總體來看,已有研究已取得諸多研究成果,但仍有待進(jìn)一步完善。主要體現(xiàn)在：(1)目前關(guān)于我國自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究相對(duì)較少,已有的研究結(jié)果并未形成綜合性的自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定框架；(2)尚未將牧民退牧還草意愿的關(guān)鍵影響因素與生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的遴選或制定有效結(jié)合；(3)沒有根據(jù)自然保護(hù)區(qū)的功能分區(qū)、草原承包及利用情況等因素對(duì)補(bǔ)償客體進(jìn)行合理分類,進(jìn)而制定出針對(duì)不同客體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

本文立足自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與居民生計(jì)保障的兩種需求,有效識(shí)別自然保護(hù)區(qū)牧民退牧意愿的影響因素,遴選補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),提出適用于不同類型補(bǔ)償客體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2 研究區(qū)域概況與研究方法

2.1 研究區(qū)域概況

吉林向海國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)(簡稱保護(hù)區(qū))1981年經(jīng)吉林省政府批準(zhǔn)建立,1986年晉升為國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),1992年被列入《國際重要濕地名錄》,保護(hù)區(qū)內(nèi)生境多樣,物種資源豐富。保護(hù)區(qū)幅員105467 hm2,橫跨吉林省白城市通榆縣的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、12個(gè)村,核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)分別占保護(hù)區(qū)總面積的29.6%、10.6%和59.8%；截至2019年末,保護(hù)區(qū)內(nèi)常住人口約2萬人[43]。保護(hù)區(qū)內(nèi)草原、沙丘、沼澤和湖泊縱橫交錯(cuò),構(gòu)成典型的濕地多樣性景觀,其中,草原面積3.04萬hm2,占保護(hù)區(qū)總面積的28.82%(圖1)。

圖1 研究區(qū)位圖Fig.1 Location of the Study area

由于當(dāng)?shù)啬撩竦倪^度放牧,與20世紀(jì)80年代初相比,至2015年保護(hù)區(qū)內(nèi)的草原面積減少了28164 hm2,草地質(zhì)量嚴(yán)重下降。為了恢復(fù)被放牧嚴(yán)重破壞的保護(hù)區(qū)草原生態(tài)環(huán)境,2015年保護(hù)區(qū)內(nèi)開始實(shí)施全面禁牧,但禁牧效果不佳,其重要原因之一是缺少合理的退牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以致補(bǔ)償機(jī)制缺失,保護(hù)區(qū)內(nèi)牧民生計(jì)無法得到有效保障,偷牧行為屢禁不止。

2.2 研究方法

本研究擬建立保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定框架。以制定保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的需求為導(dǎo)向,甄別影響牧民退牧還草意愿的關(guān)鍵因素,合理選擇補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法,并對(duì)補(bǔ)償客體進(jìn)行分類,針對(duì)不同補(bǔ)償客體制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(圖2)。

圖2 研究技術(shù)路線圖Fig.2 The technical roadmap

2.2.1牧民退牧意愿的影響因素分析

(1)研究指標(biāo)及數(shù)據(jù)選取

牧民對(duì)退牧還草政策的意愿是本文的因變量,將其設(shè)置為二分類變量,牧民的意愿分為兩類,分別為“愿意”和“不愿意”。

參考已有相關(guān)研究并結(jié)合實(shí)地調(diào)查的情況后,本文確定了牧民退牧意愿的潛在影響因素,即本文研究中的自變量。一方面是牧民對(duì)于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)變化的感知；研究表明,草原禁牧政策獲得的生態(tài)效果越好,農(nóng)戶的滿意度反而越低[32],因此本文將牧民對(duì)于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境變化的主觀感受作為自變量之一對(duì)牧民退牧意愿進(jìn)行分析。另一方面是牧民的基本情況特征,研究表明,牧民文化程度[19, 24]、草場面積[22, 24]、牲畜數(shù)量[21]、家庭人口[25-26]、收入[24, 27-28]等原因都會(huì)影響其退牧還草意愿,因此,本文從牧民家庭基本情況、牧民養(yǎng)殖規(guī)模、牧民已退牧情況3個(gè)方面設(shè)置10個(gè)備選因素進(jìn)行研究(表1)。

表1 變量設(shè)計(jì)

(2)影響因素分析方法

牧民退牧意愿為二分類變量,適用于二元logistic回歸分析。牧民退牧意愿與其影響因素的關(guān)系可以表示為：

Y=F(A,B,C,D)

(1)

式中,Y為牧民退牧意愿,為二分類變量；當(dāng)牧民愿意退牧?xí)r,Y=1；當(dāng)牧民不愿意退牧?xí)r,Y=0。參考已有相關(guān)研究[20, 24, 26],并結(jié)合問卷調(diào)查獲取牧民退牧意愿的潛在影響因素,選擇A、B、C、D4類11個(gè)備選因素為自變量；其中,A為牧民的生態(tài)環(huán)境變化主觀感受；B為牧民家庭基本情況；C為牧民養(yǎng)殖規(guī)模；D為牧民已退牧情況。

基于此,構(gòu)建牧民退牧意愿影響因素分析的二元logistic模型：

(2)

式中,y為牧民愿意退牧的概率,x1,x2,…,xn為影響退牧意愿的自變量,α為常數(shù)項(xiàng),β1,β2,…,βn為自變量x的回歸系數(shù)。

2.2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法

根據(jù)已有相關(guān)研究成果,自然保護(hù)區(qū)退牧還草適用的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法主要包括機(jī)會(huì)成本法[38]、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法[38]、意愿調(diào)查法[21]、政策參照法等。不同自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)計(jì)算方法的優(yōu)缺點(diǎn)和適用范圍不盡相同(表2),可根據(jù)各自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況選擇不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。本文主要采用機(jī)會(huì)成本法與政策參照法兩類方法對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。

表2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法比較

(1)機(jī)會(huì)成本法

保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償中的機(jī)會(huì)成本是指牧民為了保護(hù)保護(hù)區(qū)內(nèi)草原而犧牲的經(jīng)濟(jì)收入、發(fā)展機(jī)會(huì)等[38]。機(jī)會(huì)成本可從以下幾個(gè)方面計(jì)算：

①牲畜機(jī)會(huì)成本

牲畜機(jī)會(huì)成本是指保護(hù)區(qū)實(shí)行退牧后,牧民由于不能放牧而犧牲每年能賣出牲畜所得的收益,所得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)C可由下式計(jì)算：

C=np×A

(3)

(4)

式中,np為牧民每年產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的羊單位數(shù)(1只體重45 kg、日消耗1.8 kg草地標(biāo)準(zhǔn)干草的成年綿羊),本文中按李屹峰等[38]的推導(dǎo)計(jì)算；A為每羊單位經(jīng)濟(jì)收益；n為牲畜總數(shù),針對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的牧民則需減去牧民承包草原的理論載畜量；c為母畜比例；p為有生育能力的母畜比例；e為繁殖成活率；n1為母畜每年產(chǎn)仔數(shù)。

②草地機(jī)會(huì)成本

草地機(jī)會(huì)成本是指退牧政策實(shí)施后牧民不能對(duì)外承包草地或出售牧草而造成的經(jīng)濟(jì)損失。禁牧政策實(shí)施前,承包草原不放牧的牧民可以通過向他人轉(zhuǎn)讓草地使用權(quán)或售賣的牧草等方式獲得收益,所得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)C計(jì)算公式如下：

C=S×W×N或C=G×s

(5)

式中,S為草地面積(hm2)；W為牧民提供草地給他人放牧的收益,在保護(hù)區(qū)內(nèi),牧民出租草原價(jià)格以羊單位為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算(元 羊單位-1a-1),取值為120 元 羊單位-1a-1；N為每公頃草地出租的羊單位數(shù)量(羊單位/hm2)。G為單位草原的產(chǎn)草量(kg hm-2a-1),保護(hù)區(qū)內(nèi)草原共分為三類：沙丘坨間疏林灌叢類草原、平原草甸草原和沿江河低濕地草甸,產(chǎn)草量分別為1500、1800、3000 kg hm-2a-1；s為牧草單價(jià)/(元/kg)。

③經(jīng)濟(jì)損失機(jī)會(huì)成本

經(jīng)濟(jì)損失機(jī)會(huì)成本計(jì)算由于退牧等生態(tài)保護(hù)政策使自然保護(hù)區(qū)牧民和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展權(quán)益受到限制而帶來的損失。本文以吉林省農(nóng)村居民人均可支配收入作為參照,測算保護(hù)區(qū)農(nóng)村居民收入與吉林省農(nóng)村居民人均可支配收入的差距,以此估算生態(tài)補(bǔ)償額度[47]。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)C的計(jì)算公式如下：

(6)

④飼料機(jī)會(huì)成本

飼料機(jī)會(huì)成本是指為了避免保護(hù)區(qū)內(nèi)草原生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化,牧民所承受的養(yǎng)殖飼料成本方面的經(jīng)濟(jì)損失。當(dāng)?shù)啬撩穹N植1 hm2玉米,所得秸稈可作為24 羊單位一年的飼料。因此,在當(dāng)?shù)啬撩癫煌烁那闆r下,種植玉米可以滿足其達(dá)到草畜平衡時(shí)理論載畜量的飼料費(fèi)用(草地理論載畜量為2.16 羊單位hm-2a-1)。在保護(hù)區(qū)退耕政策實(shí)施后,此次接受調(diào)查的牧戶戶均剩余耕地為5.16 hm2,牧戶一般以3∶2的面積比例種植玉米和大豆,依靠種植所得作物可以維持其草畜平衡水平的牲畜養(yǎng)殖量。因此,若保護(hù)區(qū)全面退牧退耕,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)C的計(jì)算公式如下：

C=b×D×n

(7)

式中,b為飼養(yǎng)牲畜成本(元 羊單位-1d-1)；D為飼養(yǎng)天數(shù)；n為牧民原有耕地可供飼養(yǎng)的羊單位數(shù)。

針對(duì)不同類型的牧民可選用不同的機(jī)會(huì)成本法。首先,對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)承包草原放牧的牧民,其收入來源主要為出售牲畜,且牲畜食物主要來源于牧民承包的草原,因此可以選用飼料機(jī)會(huì)成本法和牲畜機(jī)會(huì)成本法計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次,對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)承包草原未放牧的牧民,其承包的草原棄置或出租給他人放牧,因此可選擇草地機(jī)會(huì)成本法對(duì)其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算。最后,對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)未承包草原放牧的牧民,其收入來源主要為出售牲畜,但牲畜食物主要源于在他人承包的草原放牧或自行購買,因此適用于牲畜機(jī)會(huì)成本法。

(2)政策參照法

政策參照法是參照自然保護(hù)區(qū)周邊區(qū)域或情況類似區(qū)域所實(shí)行的退牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或參考所在區(qū)域的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),設(shè)定保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以滿足牧民最低生活水平的需求。

2.2.3補(bǔ)償客體分類方法

自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行退牧還草生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w主要是保護(hù)區(qū)內(nèi)的牧民。自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)保護(hù),不同的功能分區(qū)保護(hù)要求不同。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》,本研究建議在保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)實(shí)施全面禁牧,實(shí)驗(yàn)區(qū)按照草畜平衡的原則退牧。根據(jù)上述要求,對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)牧民按照保護(hù)區(qū)功能分區(qū)、草原承包和利用情況進(jìn)行分類,在此基礎(chǔ)上開展有針對(duì)性的補(bǔ)償(表3)。

表3 補(bǔ)償客體分類

2.3 數(shù)據(jù)來源

所需數(shù)據(jù)主要通過以下幾種途徑獲?。?1)問卷調(diào)查。于2018年12月赴吉林省向海國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)研收集數(shù)據(jù),對(duì)向海鄉(xiāng)利民村、同發(fā)牧場、創(chuàng)業(yè)村以及興隆山鎮(zhèn)愛國村等8個(gè)村屯的村民開展問卷調(diào)研,共收集有效問卷150 份。問卷包括三部分,第一部分為自然保護(hù)區(qū)牧民個(gè)人及家庭基本情況,包括牧民的性別、年齡、學(xué)歷、務(wù)農(nóng)人口數(shù)量等；第二部分為草原與牲畜的基本情況,包括承包草原面積、牧民養(yǎng)殖牲畜數(shù)量、退養(yǎng)牲畜數(shù)量、養(yǎng)殖成本等；第三部分為牧民的意愿,包括對(duì)退牧政策的主觀意愿及建議、對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的主觀感受等。(2)文獻(xiàn)資料收集。草原理論載畜量的相關(guān)數(shù)據(jù)通過《向海志》和《天然草地合理載畜量的計(jì)算(NY/T635—2015)》[48]獲?。晦r(nóng)村居民人均可支配收入等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由國《2018年吉林省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《通榆縣2018國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況》等獲取。(3)遙感解譯。保護(hù)區(qū)草原面積變化數(shù)據(jù)來自上世紀(jì)80年代及2015年保護(hù)區(qū)遙感影像解譯。

3 向海自然保護(hù)區(qū)案例分析

3.1 樣本特征描述

本次調(diào)研對(duì)向海自然保護(hù)區(qū)較有代表性(退牧還草矛盾較為突出)的8 個(gè)村屯進(jìn)行走訪調(diào)查；受訪村屯原有牧戶249 戶,調(diào)研走訪收回有效問卷150 份,所占比例為60.2%。因此受訪牧戶情況能基本反映該保護(hù)區(qū)內(nèi)的牧戶基本情況。在受訪牧戶中,150 戶農(nóng)戶共526 人,其中368 人在家務(wù)農(nóng),68 人外出打工。受訪者中男性98 人,女性52 人,平均年齡49.9 歲,45 歲以上人口占受訪者的64%；受訪者文化程度以小學(xué)、初中為主,占調(diào)研樣本的66.39%,其中小學(xué)文化程度的人占一半以上。受訪牧戶中,牛的退養(yǎng)比例為22.53%,羊的退養(yǎng)比例為56.30%,平均每戶退養(yǎng)牛3.85 頭,退養(yǎng)羊45.14 只。75.33%的受訪者表示不愿意退牧還草。

3.2 牧民退牧意愿影響因素分析

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行共線性診斷,剔除務(wù)農(nóng)人數(shù)和戶籍人數(shù)之后,以剩余影響因素作為自變量、退牧意愿作為因變量對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行二元logistic回歸分析(表4)。取顯著性為0.05,得到如下回歸模型：

表4 牧民退牧意愿logistic回歸分析表

(8)

式中,-1.580為常數(shù)項(xiàng)；x1為文化程度；x2為務(wù)農(nóng)人口比例；x3為原有牲畜；x4為已退養(yǎng)牲畜。

分析結(jié)果表明,當(dāng)顯著性為0.05時(shí),影響牧民退牧意愿的關(guān)鍵因素為文化程度、務(wù)農(nóng)人口比例、原有牲畜數(shù)量和已退養(yǎng)牲畜數(shù)量,原因分析如下：

(1)文化程度越高的牧民,越傾向于退牧(偏相關(guān)系數(shù)為0.457)。牧民文化程度越高,對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面了解得越多,更能理解國家實(shí)施退牧政策的意義；同時(shí),文化程度越高的牧民可能掌握的勞動(dòng)技能越多,對(duì)土地的依賴性更弱,更愿意轉(zhuǎn)變生計(jì)方式,所以更愿意退牧。

(2)務(wù)農(nóng)人口比例越高的家庭越愿意退牧(偏相關(guān)系數(shù)為0.717)。當(dāng)?shù)啬撩駥?duì)土地的依賴性較強(qiáng),如果沒有替代性生計(jì)來源,一般不會(huì)輕易放棄賴以生存的土地；當(dāng)?shù)匾呀?jīng)實(shí)施退耕還林補(bǔ)償,對(duì)沙土地型耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為4000 元 hm-2a-1,對(duì)草甸低平濕地型耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為8000 元 hm-2a-1,退耕補(bǔ)償資金能夠?yàn)檗r(nóng)戶提供替代生計(jì)來源,使一部分務(wù)農(nóng)人口從農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中解放出來,通過務(wù)工等途徑獲得更高收入,從而提高生活水平。

(3)原有牲畜數(shù)量越多的牧民,越不愿意退牧(偏相關(guān)系數(shù)為-1.821)。由于放牧收入較高,原有牲畜數(shù)量較多的牧民擔(dān)心退牧補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)退牧造成的經(jīng)濟(jì)損失,因此不愿意退牧；而對(duì)于原有牲畜較少的牧民,一方面退牧政策實(shí)施后,養(yǎng)殖成本增高,使得本已不多的利潤進(jìn)一步減少；另一方面原有牲畜較少,表明其對(duì)于養(yǎng)殖的生計(jì)依賴度相對(duì)較低,因此更愿意退牧。

(4)已退養(yǎng)牲畜越多的牧民,越愿意退牧(偏相關(guān)系數(shù)為1.106)。由于保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的禁牧政策,牧民養(yǎng)殖成本大幅上升；同時(shí),已退養(yǎng)牲畜越多對(duì)牧民收入影響越大,部分牧民已經(jīng)采取了其他轉(zhuǎn)產(chǎn)措施,如外出務(wù)工等,問卷結(jié)果顯示,在112 戶養(yǎng)殖戶中,有成員外出務(wù)工的達(dá)34 戶,其中24 戶已退養(yǎng)牲畜。同時(shí),在退牧過程中,已退養(yǎng)牲畜越多的牧民對(duì)于政府草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育更加重視,對(duì)退牧政策的理解度更高,更愿意退牧；問卷結(jié)果顯示,在受訪牧民中,有38 戶接受過政府的退牧宣傳,其中21 戶已退養(yǎng)牲畜；被調(diào)查的牧民中71 戶了解政府實(shí)行退牧還草的目的,其中61.97%(44 戶)已退養(yǎng)牲畜。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算結(jié)果

在遴選保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法的過程中,主要基于以下考慮：(1)結(jié)合已有的自然保護(hù)區(qū)草原退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究成果[3, 21, 31, 33],初步揀選補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法；(2)基于數(shù)據(jù)可得性,選擇可以在保護(hù)區(qū)獲得足夠數(shù)據(jù)支撐的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法；(3)基于保護(hù)區(qū)內(nèi)牧民退牧意愿的關(guān)鍵影響因素,進(jìn)一步篩選可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法(表5)。

表5 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法適用性判斷

基于已有數(shù)據(jù),分別采用牲畜機(jī)會(huì)成本法、草地機(jī)會(huì)成本法、經(jīng)濟(jì)損失機(jī)會(huì)成本法、飼料機(jī)會(huì)成本法和政策參照法等計(jì)算退牧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(表6),作為針對(duì)不同補(bǔ)償客體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的備選方案。計(jì)算結(jié)果顯示,以羊單位為補(bǔ)償單位時(shí),最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為草地機(jī)會(huì)成本120 元 羊單位-1a-1,最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為飼料機(jī)會(huì)成本912.50 元 羊單位-1a-1；以草原面積為補(bǔ)償單位時(shí),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)介于323.57 元 hm-2a-1到2573.03 元 hm-2a-1之間。

表6 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算結(jié)果

3.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)選擇

選擇補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)面向保護(hù)區(qū)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與牧民生計(jì)改善兩種需求,按照所在功能分區(qū)、草原承包情況、草原利用情況等對(duì)補(bǔ)償客體進(jìn)行分類,根據(jù)同區(qū)域內(nèi)三種類型的牧民對(duì)于草原的承包、利用情況,在牧民其他養(yǎng)殖條件相同時(shí),其補(bǔ)償金額高低排序?yàn)椋撼邪菰拍恋哪撩?未承包草原放牧的牧民>承包草原未放牧的牧民,根據(jù)此排序,同時(shí)綜合考慮補(bǔ)償主體資金承受能力選擇各類補(bǔ)償客體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(表7)。

表7 適用于保護(hù)區(qū)內(nèi)不同類型牧民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于在核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)承包草原放牧的牧民,此類牧民有合法承包草原的相關(guān)證明,牲畜食物來源于牧民承包的草原。適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括牲畜機(jī)會(huì)成本法、飼料機(jī)會(huì)成本法、經(jīng)濟(jì)損失機(jī)會(huì)成本法和政策參照法,考慮到其收入主要來源于售賣牲畜,且擁有草原承包權(quán),該類牧民的補(bǔ)償應(yīng)高于其他兩類牧民,最佳的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為飼料機(jī)會(huì)成本法：913 元 羊單位-1a-1。

對(duì)于在核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)未承包草原放牧的牧民,他們沒有合法承包草原的相關(guān)證明,牲畜食物主要來源于在他人承包的草原放牧或自行購買飼料。適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有牲畜機(jī)會(huì)成本法和政策參照法,考慮到其收入主要來源于出售牲畜,最佳的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為牲畜機(jī)會(huì)成本法,補(bǔ)償金額為833 元 羊單位-1a-1。

對(duì)于在核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)承包草原未放牧的牧民,此類牧民有合法承包草原的相關(guān)證明,但并不養(yǎng)殖牲畜,草原棄置不用或出租給他人放牧。針對(duì)此類牧民,適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為草地機(jī)會(huì)成本法和政策參照法,考慮到其對(duì)草原的承包權(quán)以及售賣牧草的價(jià)格,最佳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為草地機(jī)會(huì)成本法：根據(jù)其所承包草原類型補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別為324 元 hm-2a-1、338 元 hm-2a-1和647 元 hm-2a-1。

對(duì)于在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的牧民,按照核心區(qū)、緩沖區(qū)不同類型牧民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),扣除其承包草原的理論載畜量進(jìn)行補(bǔ)償。

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制年限方面,已有研究利用logistic生長曲線表示特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)戶收益的變化過程,認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償年限應(yīng)該由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所需時(shí)間決定[41]。因此本文針對(duì)擁有草原承包權(quán)的牧民,補(bǔ)償年限與其承包期一致；對(duì)于沒有草原承包權(quán)的牧民,則依據(jù)其改變生計(jì)類型所需平均時(shí)間確定補(bǔ)償年限。

4 結(jié)論和討論

本文立足生態(tài)環(huán)境保護(hù)與居民生計(jì)保障兩種需求,綜合考慮牧民退牧意愿的關(guān)鍵影響因素、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和補(bǔ)償客體類型,提出了自然保護(hù)區(qū)退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定框架。綜合考慮已有研究成果、數(shù)據(jù)可得性以及牧民退牧意愿關(guān)鍵影響因素,選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法,并在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過程中加以創(chuàng)新；本文利用機(jī)會(huì)成本法與政策參照法計(jì)算了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),結(jié)果略高于楊光梅等[21]和胡振通等[32]的研究結(jié)果85.95 元 hm-2a-1和123.15 元 hm-2a-1,主要是由于計(jì)算方法和指標(biāo)選取不同；結(jié)果略低于韋惠蘭(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中,np為牧民每年產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的羊單位數(shù),補(bǔ)償?shù)纳箴B(yǎng)殖數(shù)量為退牧政策實(shí)施前一年牧民的養(yǎng)殖數(shù)量,不隨牧民養(yǎng)殖規(guī)模的增加而增加。(2)牧民改變生計(jì)類型所需時(shí)間可為三個(gè)階段：初期用于賣出牲畜轉(zhuǎn)變,過渡期用于探索轉(zhuǎn)產(chǎn)方式,終期用于進(jìn)入新的生計(jì)模式的穩(wěn)定期。具體實(shí)施年限可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。(3)推薦程度中,1—4表示推薦程度從高到低。(4)推薦程度由不同類型牧民經(jīng)濟(jì)收入來源、牧民接受意愿與政府財(cái)力等決定等[34]和鞏芳等[36]的研究結(jié)果1751.7 元 hm-2a-1和713.25 元 hm-2a-1,主要原因?yàn)橛?jì)算方法和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異；綜合來看,本文所得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與大部分研究所得出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上下限重合度較高,既適當(dāng)增加了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),有助于促進(jìn)牧民自愿禁牧比例的增加,又低于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值法所得出的標(biāo)準(zhǔn),可以有效緩解地方財(cái)政壓力,是可能付諸實(shí)踐的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在科學(xué)計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后,根據(jù)保護(hù)區(qū)功能分區(qū)、草原承包和利用情況對(duì)補(bǔ)償客體進(jìn)行分類補(bǔ)償,避免“一刀切”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),有利于改善自然保護(hù)區(qū)退牧效果。

為了使本文提出的退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定框架能真正落到實(shí)處,需要在此框架下制定一系列保障政策,完善補(bǔ)償機(jī)制。第一,建議建立完善的牧民基本情況統(tǒng)計(jì)制度,詳細(xì)地記錄牧民的基本情況,如草原承包與利用情況、牲畜類型與數(shù)量、耕地與種植情況等,還應(yīng)調(diào)查當(dāng)?shù)厣箴B(yǎng)殖成本以及牲畜市場價(jià)格等信息。第二,拓展補(bǔ)償資金來源,形成多元融資渠道。引入社會(huì)資本,集合不同類型已有生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢,嚴(yán)格控制保護(hù)區(qū)核心控制區(qū)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)的同時(shí),在保護(hù)區(qū)一般控制區(qū)及周邊區(qū)域,將生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈,有效挖掘生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。第三,創(chuàng)新多元化的補(bǔ)償方式,通過對(duì)當(dāng)?shù)啬撩襁M(jìn)行生產(chǎn)技能培訓(xùn)、提供就業(yè)崗位、技術(shù)支持、招商引資、產(chǎn)業(yè)入股、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方式,將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式相結(jié)合,引導(dǎo)當(dāng)?shù)啬撩褡呔G色發(fā)展道路,減少其對(duì)保護(hù)區(qū)自然資源的生計(jì)依賴,促進(jìn)保護(hù)區(qū)退牧還草政策的實(shí)施。第四,建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)化調(diào)整機(jī)制。本文在退牧還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算過程中,由于每羊單位經(jīng)濟(jì)收益、牧民出租草地的價(jià)格可能隨雙方的期望有所變動(dòng),所以按照機(jī)會(huì)成本法計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如果要長期實(shí)行,還需要考慮價(jià)格變動(dòng)。