關(guān)于新時代風(fēng)景名勝區(qū)保護管理工作的幾點思考

王章明

2019年6月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2019〕42號）;同年12月，浙江省委辦、省政府辦印發(fā)了《關(guān)于建立自然保護地體系的實施意見》，包括風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的各類自然保護地建設(shè)進入新的發(fā)展時期。無疑，風(fēng)景名勝區(qū)已成為自然保護地體系的重要組成部分，也是一種特殊類型。

發(fā)展歷程

通過浙江省幾代“風(fēng)景人”的不懈追求、艱苦努力，多年以來，浙江省風(fēng)景名勝區(qū)的各項工作走在全國前列，可以說亮點紛呈、成效巨大，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展作出了難以估量的歷史性貢獻！

法規(guī)政策制度不斷健全。2011年7月29日，省人大頒布《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)條例》，并在2014年進行了修訂。2010年以來，省政府、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強風(fēng)景名勝區(qū)工作的意見》《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃實施評估辦法》及導(dǎo)則、《浙江省省級風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立審查辦法》《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)管理評價辦法》等規(guī)范性文件。這些法規(guī)政策制度的出臺，為浙江省風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)管理打下了良好的基礎(chǔ)。

風(fēng)景名勝區(qū)體系不斷完善。人杰地靈的浙江，孕育了一大批得天獨厚的名山秀水、幽林奇洞、碧海美島，這些品質(zhì)優(yōu)異的自然風(fēng)景資源與悠久燦爛的古村、古道、古寺、古樹等人文景觀交相輝映，形成了浙江省豐富多彩的風(fēng)景名勝區(qū)體系。自1979年國家建委在杭州西湖首次提出“風(fēng)景名勝區(qū)”概念以來，浙江省風(fēng)景名勝區(qū)隊伍不斷發(fā)展壯大，現(xiàn)有22處國家級風(fēng)景名勝區(qū)、37處省級風(fēng)景名勝區(qū)、4處世界自然或文化遺產(chǎn)（其中2處以風(fēng)景名勝區(qū)為基礎(chǔ)），涉及61個縣（市、區(qū)），總面積逾6000平方公里。

保護管理成效不斷呈現(xiàn)。多年以來，浙江省“風(fēng)景人”堅持“資源保護為本，文化內(nèi)涵為魂，旅游發(fā)展為用，依法管理為要”的建設(shè)發(fā)展理念，充分體現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)作為社會公共資源的生態(tài)性、包容性、公益性、開放性，讓資源環(huán)境優(yōu)勢更多地惠及百姓和政府。統(tǒng)籌融合風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)、文態(tài)、業(yè)態(tài)和形態(tài)，讓風(fēng)景名勝區(qū)成為“美麗浙江”的示范、公眾 “美好生活”的向往之地。

困難和問題

隨著改革的不斷深化，新形勢下對風(fēng)景名勝區(qū)保護和管理的要求越來越高、越來越嚴。一方面，近年來中央和各級對生態(tài)環(huán)境保護空前重視，檢查督查越來越多，如中央巡視、中央環(huán)保督查、國家重點領(lǐng)域?qū)徲?、長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境突出問題專項整治等;另一方面，“放管服”“最多跑一次”等改革對項目審批的要求越來越高。而現(xiàn)實是自機構(gòu)改革以來，特別是2020年新冠疫情發(fā)生、中美貿(mào)易戰(zhàn)、加大“內(nèi)循環(huán)”力度等新形勢，一大批建設(shè)項目急著上馬。對照新形勢、新要求，風(fēng)景名勝區(qū)和其他一些類型的自然保護地一樣，當前存在著以下突出困難和問題：

定位不清，體制混亂。風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)注重風(fēng)景名勝資源的保護與合理利用，但近年來隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，地方對風(fēng)景名勝區(qū)定位逐漸模糊，更偏向于搞開發(fā)、搞建設(shè)，加之各地風(fēng)景名勝區(qū)管理體制不平衡、不健全，部分地方對風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)督管理不到位，導(dǎo)致一定數(shù)量違法違規(guī)項目建設(shè)，歷史遺留問題眾多。

交叉重疊，邊界模糊。當前，浙江省風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園等其他各類自然保護地存在較大面積的交叉重疊，多頭管理、邊界不清問題嚴重。全省59個風(fēng)景名勝區(qū)中，有44個風(fēng)景名勝區(qū)與其他86個自然保護地交叉重疊，交叉重疊區(qū)域存在多重管理、多規(guī)管理情況，解決交叉重疊和邊界模糊問題極其重要。

范圍過大，矛盾尖銳。部分風(fēng)景名勝區(qū)范圍劃定過大，如富春江—新安江國家級風(fēng)景名勝區(qū)，涉及富陽、桐廬、建德、淳安、臨安5個縣（市、區(qū)），總面積達1423平方公里。風(fēng)景名勝區(qū)在劃定范圍時的初衷和定位與當前地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際存在較大差異，保護與發(fā)展之間的矛盾日益突出、日益尖銳。

層級過高，審批太難。國家級風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立和總體規(guī)劃由國務(wù)院審批，詳細規(guī)劃由國家部委審批。審批層級高，程序復(fù)雜，一定程度造成總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的編制、審批周期長。而且，客觀上規(guī)劃對多年后經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求也難以科學(xué)分析，造成許多關(guān)系社會民生的重大建設(shè)項目落地無規(guī)劃依據(jù)，也就無法審批實施。

規(guī)定很嚴，執(zhí)行滯后?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，對風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)活動管控、審批等方面雖然有很嚴格的規(guī)定，比如浙江省還有外圍保護地帶的規(guī)定，但地方在實際操作中往往存在不重視、執(zhí)行滯后、審核不嚴等問題，導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)管理不到位問題突出。

工作思路

面對新形勢、新使命，浙江的風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)依然任重道遠，為此提出以下幾點工作思路：

積極爭取國家試點。浙江省林業(yè)局已與國家林業(yè)和草原局溝通，達成共識，把浙江省作為全國風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理工作試點，允許浙江省先行先試，最大幅度下放審批權(quán)限，爭取國家級風(fēng)景名勝區(qū)詳細規(guī)劃委托下放省局審批，推動風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)范化、高質(zhì)量建設(shè)管理。

完善法規(guī)政策保障體系。在2019年底，經(jīng)省政府同意，浙江省林業(yè)局研究印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重大建設(shè)項目活動審批的通知》，明確了相關(guān)省級委托事項、精簡申報材料和內(nèi)容、簡化辦事程序、完善辦事制度等。在此基礎(chǔ)上，爭取2021年出臺浙江省自然保護地建設(shè)項目負面清單，進一步明確包括風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)的各類自然保護地中禁止類、限制類建設(shè)項目。同時，還將制定印發(fā)《浙江省自然保護地體系發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，研究修訂《浙江省風(fēng)景名勝區(qū)條例》。

以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化風(fēng)景名勝區(qū)范圍。浙江省自然保護地體系的《實施意見》和《整合優(yōu)化工作方案》明確，在整合優(yōu)化中優(yōu)先保留風(fēng)景名勝區(qū)，即在交叉重疊整合優(yōu)化級序中，把風(fēng)景名勝區(qū)排在了自然公園的首位。由于當前國家層面暫時沒有把風(fēng)景名勝區(qū)納入整合優(yōu)化，也造成一系列歷史遺留問題得不到解決。為此，擬在爭取試點工作中，允許浙江以風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制（修編）為統(tǒng)領(lǐng)，按浙江省整合優(yōu)化優(yōu)先級序，切實解決交叉重疊、邊界范圍不科學(xué)不清晰等問題，提高風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制和審批執(zhí)行的時效性、可操作性。

進一步明確定位和項目建設(shè)理念。對風(fēng)景名勝區(qū)的定位，不同說法較多，有“最具中國特色的自然保護地”、有“生態(tài)保護下的以利用為主要目標管理的保護地”等。盡管國家對風(fēng)景名勝區(qū)資源保護、項目審批有非常嚴格的規(guī)定，但不可否認風(fēng)景名勝區(qū)“重開發(fā)建設(shè)，輕保護管理;重招商引資，輕依法審批;重旅游推介，輕科普教育”的現(xiàn)象不同程度地存在，甚至有講風(fēng)景名勝區(qū)就是講旅游的片面認識。而多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)又區(qū)位敏感，社會關(guān)注，容易引發(fā)輿論焦點。為此應(yīng)該明確：風(fēng)景名勝區(qū)既不是自然保護區(qū)，也有別于其他自然公園，但也絕不是旅游度假區(qū)，擬定位于保護與利用緊密結(jié)合的特殊類型的自然保護地。在風(fēng)景名勝區(qū)項目建設(shè)管理中，要進一步增強“敬畏自然、最少干預(yù)、最低影響、修舊如舊”的理念，進一步堅持“保護為先、生態(tài)為本、和諧為要、科普為線、文化為魂、依法為基”的基本原則，統(tǒng)籌處理好保護與發(fā)展，當前與長遠、局部與全局、行業(yè)與主管等的關(guān)系，形成風(fēng)景名勝區(qū)良好的工作氛圍。

進一步健全機構(gòu)，理順隸屬關(guān)系。機構(gòu)改革以來，風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)、人員發(fā)生了較大變化，尤其要關(guān)注的是管理機構(gòu)履職能力弱化問題。據(jù)初步統(tǒng)計，全省59個風(fēng)景名勝區(qū)涉及的68個跨縣分區(qū)中，獨立設(shè)置管理機構(gòu)的只有27個，未獨立設(shè)置管理機構(gòu)或由林業(yè)、旅游部門代替行使管理職能的達34個，委托企業(yè)（包括個體）經(jīng)營的有7個。獨立設(shè)置管理機構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)中，比較規(guī)范的有西湖、雪竇山、雁蕩山、雙龍、普陀山等一批著名風(fēng)景名勝區(qū)，管理機構(gòu)甚至高配強配。但總體是機構(gòu)設(shè)置五花八門、參差不齊，同時有相當一部分依靠門票收入，缺乏財政保障。根據(jù)自然保護地的目標定位，著力解決管理機構(gòu)、經(jīng)費保障等問題，逐步理順行業(yè)隸屬關(guān)系，是確保風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。