山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃研究

□薛玉萍，王星元

（1.侯馬市自然資源局 山西 臨汾 043000；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院 北京 100083）

習(xí)近平總書記在2017 年6 月視察山西時(shí)指示“一定要高度重視汾河的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，讓這條山西的母親河水量豐起來、水質(zhì)好起來、風(fēng)光美起來”，同時(shí)還指出“在生態(tài)脆弱地區(qū)，要把脫貧攻堅(jiān)同生態(tài)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。這既是脫貧攻堅(jiān)的好路子，也是生態(tài)建設(shè)的好路子”。山西省委、省政府為落實(shí)習(xí)近平總書記視察山西時(shí)的指示精神，根據(jù)財(cái)政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部等部委關(guān)于申報(bào)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)的要求，編制并申報(bào)了《山西省汾河中上游山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)實(shí)施方案（2018—2020）》，該方案被國家列入2018 年試點(diǎn)項(xiàng)目。

為科學(xué)、合理地開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，忻州市山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)組辦公室組織有關(guān)專家對“山西省汾河中上游山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)（忻州）區(qū)控制性規(guī)劃”進(jìn)行了研究，旨在從根本上改變汾河上游生態(tài)脆弱現(xiàn)狀，補(bǔ)齊生態(tài)短板，讓綠水青山變成金山銀山，做到在“一個(gè)戰(zhàn)場”打贏“脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)治理”兩場戰(zhàn)役，為山西省乃至全國的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施提供可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

1 研究的基本思路

山西省汾河中上游山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)（忻州）區(qū)位于山西省西北部汾河上游，忻州市域中部，包括寧武、靜樂2 縣，涉及土地總面積為3 981.29 km2，占忻州市土地總面積的15.83%，自然生態(tài)要素齊備，是汾河重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和水土保持生態(tài)功能區(qū)，也是京津冀城市群乃至華北地區(qū)的生態(tài)屏障，對調(diào)節(jié)北方地區(qū)的氣候、改善空氣質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)功能、保障山西中部的供水安全具有不可替代的作用。

以《山西省汾河中上游山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)實(shí)施方案》為依據(jù)，山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃在實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、水源涵養(yǎng)能力、水土保持綜合治理、生態(tài)保護(hù)與扶貧攻堅(jiān)等專題研究的基礎(chǔ)上，確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)單元和不同工程類型區(qū)，充分考慮生態(tài)問題的關(guān)聯(lián)性及特殊性，布局實(shí)施區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目。山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃基本思路，如圖1 所示。

2 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)專題研究

工程實(shí)施區(qū)域包括了汾河、桑干河等7 條河流的發(fā)源地管涔山，不僅是汾河的重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)、汾河水庫調(diào)蓄洪水以及上游水土保持重要生態(tài)功能區(qū)，而且是京津冀城市群乃至華北平原重要的生態(tài)屏障和重要的水源涵養(yǎng)區(qū)。同時(shí)，實(shí)施區(qū)域是黃土高原典型的生態(tài)脆弱區(qū)和深度貧困地區(qū)，工程實(shí)施前需要開展細(xì)致的專題研究。

立足工程試點(diǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀特征，控制性規(guī)劃共設(shè)置了生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀研究、水土流失綜合治理研究、河流水系及水生態(tài)保護(hù)修復(fù)研究、礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理研究、生物多樣性研究、生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村振興研究等六大專題，作為支撐工程試點(diǎn)區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施的基礎(chǔ)科學(xué)研究。

開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)專題研究的目的如下。

一是摸清實(shí)施區(qū)域自然資源及生態(tài)本底，主要包括對自然資源生態(tài)系統(tǒng)的類型、劃分與要素、結(jié)構(gòu)與功能等現(xiàn)狀的研究，分析自然資源生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生態(tài)聯(lián)系及山水林田湖草一體化機(jī)理與空間特征[1]。

二是明晰實(shí)施區(qū)域生態(tài)短板，主要包括生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)、能量流動(dòng)轉(zhuǎn)換及演變過程、自變因素、驅(qū)動(dòng)機(jī)制及其效應(yīng)的研究，揭示區(qū)域生態(tài)環(huán)境演化規(guī)律及存在的主要問題。

三是根據(jù)主導(dǎo)生態(tài)功能和主要生態(tài)問題，確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程類型分區(qū)以及項(xiàng)目布局、主要建設(shè)內(nèi)容和工程技術(shù)，以及實(shí)施計(jì)劃安排等。

四是研究制定實(shí)施區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程管理機(jī)制和具體實(shí)施保障措施。

3 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)空間布局

生態(tài)保護(hù)修復(fù)空間布局采用分區(qū)的方法實(shí)現(xiàn)，將實(shí)施區(qū)域按照生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程類型劃分為3 級分區(qū)。根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)問題為導(dǎo)向，以生態(tài)系統(tǒng)功能提升為目標(biāo)，遵循“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”以及“尊重自然、順應(yīng)自然，保護(hù)自然”的原則，確定全方位系統(tǒng)綜合保護(hù)修復(fù)的空間格局。

3.1 生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)區(qū)

實(shí)施區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能分區(qū)是在參照《全國生態(tài)功能區(qū)劃（2015 修編版）》和《山西省生態(tài)功能區(qū)劃》的基礎(chǔ)上，依據(jù)實(shí)施區(qū)域生態(tài)、資源和環(huán)境要素、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)類型、生態(tài)系統(tǒng)受脅迫過程與響應(yīng)、生態(tài)敏感性與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能空間分異規(guī)律，對實(shí)施區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能作進(jìn)一步細(xì)分。

汾河中上游山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程（忻州）區(qū)控制性規(guī)劃，將實(shí)施區(qū)域劃分為生物多樣性保護(hù)生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、水土保持生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)林牧復(fù)合生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)5 類。

3.2 生態(tài)修復(fù)區(qū)

生態(tài)修復(fù)分區(qū)是指導(dǎo)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程類型選擇與具體工程布局的依據(jù)。生態(tài)修復(fù)分區(qū)是在實(shí)施區(qū)域?qū)ｎ}研究成果的支撐下，通過與生態(tài)功能分區(qū)結(jié)果進(jìn)行比對，識別實(shí)施區(qū)域主要生態(tài)問題的空間差異特征，明確生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)生態(tài)問題的分布特征，將實(shí)施區(qū)域劃分為不同生態(tài)修復(fù)空間單元，明確每個(gè)生態(tài)修復(fù)空間單元存在的主要生態(tài)問題以及生態(tài)問題之間的關(guān)聯(lián)程度，為實(shí)施區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程子項(xiàng)目的布局以及工程建設(shè)內(nèi)容的確定提供依據(jù)。

3.3 生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程類型區(qū)

生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程類型區(qū)是以實(shí)施區(qū)域生態(tài)功能區(qū)為“生態(tài)樣板”，以生態(tài)修復(fù)分區(qū)為“生態(tài)底板”，將生態(tài)功能分區(qū)所確定的主導(dǎo)生態(tài)功能作為生態(tài)保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)，以生態(tài)修復(fù)分區(qū)明確的主要生態(tài)問題作為生態(tài)保護(hù)修復(fù)的導(dǎo)向，根據(jù)重點(diǎn)保護(hù)、生態(tài)調(diào)控修復(fù)等不同生態(tài)修復(fù)程度的分區(qū)結(jié)果，確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程分區(qū)的空間布局和時(shí)序安排。

區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃基于生態(tài)系統(tǒng)的完整性及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則，以小流域?yàn)榛締卧?，劃?1 個(gè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程區(qū)。在規(guī)劃期內(nèi)，力爭使生態(tài)系統(tǒng)功能顯著提高，使區(qū)域森林覆蓋率每年提升2 個(gè)百分點(diǎn)；草地生態(tài)保護(hù)修復(fù)面積達(dá)18.63 km2，草原生態(tài)逐步步入良性循環(huán)，有效保護(hù)生物多樣性；水源涵養(yǎng)面積達(dá)133.3 km2，河流水系及水生態(tài)系統(tǒng)功能逐漸提升；水土流失得到有效控制，使實(shí)施區(qū)域水土流失治理率達(dá)63%以上；礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治率達(dá)80%，實(shí)施區(qū)域的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

4 山水林田湖草生態(tài)保護(hù)工程布局

實(shí)施區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程布局是在生態(tài)保護(hù)修復(fù)分區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)功能定位、地理特征和生態(tài)問題的不同，確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程子項(xiàng)目在不同修復(fù)單元內(nèi)的具體安排。根據(jù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃應(yīng)用專題研究成果，統(tǒng)籌實(shí)施區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)不同受損類型和程度、保護(hù)修復(fù)不同目標(biāo)、保護(hù)修復(fù)的不同對象以及山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)各生態(tài)要素[2]，根據(jù)不同的分區(qū)結(jié)果，制定不同調(diào)控措施和生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程內(nèi)容。

實(shí)施區(qū)域針對21 個(gè)工程類型區(qū)，采取“一區(qū)一策”模式，分別開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目可行性研究，明確具體工程項(xiàng)目的配置、主要建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施計(jì)劃安排等，科學(xué)確定保護(hù)修復(fù)的布局、任務(wù)與時(shí)序[3]。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃通過水土保持綜合治理、河流水系及水生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、礦山生態(tài)環(huán)境綜合治理、造林綠化、土地綜合整治、貧困區(qū)生態(tài)扶貧、生物多樣性保護(hù)及監(jiān)管能力提升等一系列系統(tǒng)性工程，建立多目標(biāo)、強(qiáng)功能、高效益的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理體系，使實(shí)施區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)功能得到不斷提升，促進(jìn)實(shí)施區(qū)域人與自然的和諧共生，以及社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5 生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程綜合管理

5.1 生態(tài)系統(tǒng)綜合管理

生態(tài)系統(tǒng)綜合管理是對生態(tài)系統(tǒng)中存在相互影響、相互作用的各要素，采取系統(tǒng)綜合管理的模式進(jìn)行系統(tǒng)管理的方法，目前已經(jīng)廣泛應(yīng)用于自然資源管理領(lǐng)域。在基于自然的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理過程中，應(yīng)將生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念應(yīng)用在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的綜合管理中，以得到科學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理方法。

5.2 生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程綜合管理思路

實(shí)施區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程綜合管理，要明確區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境問題以及產(chǎn)生的原因。其核心是建立生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念，關(guān)鍵在于生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程管理的多部門協(xié)同，制定科學(xué)合理并符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的生態(tài)保護(hù)修復(fù)配套政策，使生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程責(zé)任人、各政府職能部門在社會效益與經(jīng)濟(jì)效益間達(dá)到均衡。

同時(shí)，結(jié)合實(shí)施區(qū)域生態(tài)環(huán)境本底、生態(tài)環(huán)境問題、生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)及績效考核指標(biāo)，形成綜合生態(tài)系統(tǒng)管理視角下多方協(xié)同發(fā)展的科學(xué)管理機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)施區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

5.3 生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理組織

生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理應(yīng)建立在生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理念的基礎(chǔ)上，以統(tǒng)籌解決實(shí)施區(qū)域存在的重大生態(tài)問題為核心。應(yīng)建立涉及實(shí)施區(qū)域財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、扶貧等部門聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)，對生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理，對工程質(zhì)量及其效益進(jìn)行監(jiān)督。

首先，明確實(shí)施區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的主要內(nèi)容，以及不同階段應(yīng)解決的綜合生態(tài)管理系列問題。

其次，制定解決實(shí)施過程存在問題的方法與機(jī)制。應(yīng)在生態(tài)系統(tǒng)綜合管理開展之前，借助科學(xué)合理多目標(biāo)管理方法，對照問題進(jìn)行綜合對比分析，找出實(shí)施生態(tài)綜合管理的具體方法。

再次，政府根據(jù)實(shí)際情況和各部門建議，制定具體實(shí)施過程中的管理制度，以及生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程綜合管理結(jié)果評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

6 結(jié)束語

汾河上游山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃是工程實(shí)施管理的重要依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理論與方法是編制生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃的重要理論。

工程控制性規(guī)劃必須依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理論方法，針對實(shí)施區(qū)域存在的生態(tài)問題、分布特征、解決的技術(shù)措施進(jìn)行編制。采取分區(qū)制進(jìn)行工程項(xiàng)目布局、工程建設(shè)內(nèi)容確定，工程實(shí)施管理是實(shí)施管理的有效方法。由于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程控制性規(guī)劃、生態(tài)系統(tǒng)綜合管理研究還處于初級階段，有待開展進(jìn)一步的理論、方法和實(shí)踐研究。